全国人民代表大会常务委员会：

    我受全国人大环境与资源保护委员会的委托，现对《中华人民共和国海岛保护法(草案)》作说明。

    根据十届和十一届全国人大常委会立法规划，由全国人大环境与资源保护委员会负责《中华人民共和国海岛保护法(草案)》(以下简称草案)的起草工作。2003年11月，全国人大环境与资源保护委员会组成了海岛保护法起草领导小组，着手起草工作。起草领导小组广泛开展国内外海岛立法调研，多次召开研讨会和座谈会，并征求了国务院有关部门和沿海省、自治区、直辖市人民政府的意见，对草案进行了多次修改。2006年8月11日，十届全国人大环境与资源保护委员会第二十一次全体会议讨论通过了草案，并报送全国人大常委会。全国人大常委会办公厅向国务院发函征求对草案的意见。国务院办公厅回函就海岛保护法草案提出了修改意见，认为制定海岛保护法是十分必要的，并建议尽快提请审议。起草领导小组逐条研究修改意见，提出了修改草案。2008年10月23日，十一届全国人大环境与资源保护委员会第五次全体会议讨论并通过了《中华人民共和国海岛保护法(草案)》，提请全国人大常委会审议。现就草案的主要内容说明如下：

    一、制定海岛保护法的必要性

    我国是海洋大国，海域辽阔，海岛众多。在我国300万平方公里的海域中，面积为500平方米以上的海岛有6900多个，小于500平方米的海岛有上万个，还有诸多低潮高地。改革开放以来，特别是实施国家海洋开发战略以来，随着经济的快速发展和自然资源的短缺，海岛资源的重要性日益显现，海岛开发利用特别是无居民海岛的开发利用活动也越来越多。同时，海岛开发、建设、保护与管理工作中也还存在很多问题，其中主要是：

    (一)海岛生态破坏严重。与陆地相比，海岛面积狭小，地理环境独特，生态脆弱。从已经开发利用的海岛，特别是无居民海岛来看，普遍缺少规划，开发的随意性很大。一些有居民海岛不顾资源环境条件，盲目上项目，追求人口规模；一些地方随意在海岛上开采石料、破坏植被，损害了自然资源，严重的甚至导致崩塌等灾害发生；一些地方随意改变海岛海岸线，破坏了海岛及其周围海域的生态；一些地方不合理地建造海岸工程和挖砂，使海岛岸滩遭受严重侵蚀；一些单位任意在海岛上倾倒垃圾和有毒有害废物，把海岛变成了垃圾场；一些地方滥捕、滥采海岛上的珍稀生物资源。目前尚无相应法律条款和专门
法律规范这些行为，致使海岛生态系统急剧恶化。

    (二)海岛数量急剧减少。近年来，炸岛炸礁、填海连岛等严重破坏海岛的事件时有发生，致使海岛数量不断减少。据初步调查统计，与上世纪90年代相比，辽宁省海岛消失了40多个，福建省海岛消失了80多个。甚至部分领海基点海岛因侵蚀等原因也面临灭失的危险。

    (三)无居民海岛被违法占用。一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让，进行石料开采、旅游开发、狩猎等活动。有一些海岛被部门或者单位违法占有，其他人甚至管理人员登岛受到阻挠，影响国家正常的科学调查、研究、监测和执法管理活动，滋生违法乱纪行为，成为当地社会治安的隐患。无居民海岛开发利用秩序混乱，不仅造成海岛生态破坏严重，也造成国有资源性资产的流失。

    以上问题的存在，严重损害了我国的海岛生态，威胁着海岛地区经济社会的可持续发展，因此，迫切需要通过海岛立法予以解决。

    二、制定海岛保护法的可行性

    我国在海岛保护立法方面已经有了一些实践。20世纪90年代以来，在全国海岛综合调查工作的基础上，国家先后开展了三批海岛开发、保护和管理试点。有居民海岛一般按照国家法律开发建设和管理，涉及围海造地、生态系统保护等管理工作，都作了有益的探索，积累了经验，有的可以上升为法律条款。2003年，国家海洋局、民政部和总参谋部联合发布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，开始了我国海岛管理制度建设。沿海地方人大和政府也十分重视海岛管理工作，福建省人大常委会批准了《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》，浙江省人大常委会批准了《宁波市无居民海岛保护管理条例》，由地方人民政府制定的无居民海岛管理规章和规范性文件已达数十个。由于目前海岛管理法规规章和规范性文件的位阶较低，难以满足海岛保护与管理的实际需要，沿海地方和社会各界积极呼吁全国人大常委会尽快制定海岛保护法。2003年以来，全国人大代表多次提出尽快制定海岛保护法的议案，全国政协委员也多次提出相关提案。最近，胡锦涛总书记多次对海岛工作作出批示，国务院领导也十分重视，要求加强海岛的开发、建设、保护和管理工作。

    因此，为了保护海岛生态系统，合理开发利用自然资源，维护海岛及其周边海域生态平衡，促进经济社会的可持续发展，尽快制定海岛保护法不仅是十分必要的，也是切实可行的。

    三、关于立法宗旨和海岛保护原则

    海岛是我国经济社会发展中的一个特殊区域。按照全面落实科学发展观的要求，草案明确立法宗旨是，保护海岛生态系统，合理开发利用自然资源，维护海岛及其周边海域生态平衡，促进经济社会的可持续发展。根据我国海岛工作的现实需要，草案将海岛保护的原则确定为科学规划、保护优先、合理开发、永续利用，并对海岛生态保护和无居民海岛使用作出系统规范。

    四、无居民海岛权属问题

    无居民海岛应当属于国家所有。我国宪法第九条规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。无居民海岛作为特殊的自然资源，属于宪法规定归国家所有的自然资源，不属于由法律规定可以属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等五种自然资源。依据宪法，在海岛保护法中明确无居民海岛的权属问题是十分必要和重要的。为此，草案第四条中明确规定：无居民海岛的所有权属于国家，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。国务院办公厅报送对《海岛保护法（草案）》修改意见的函中明确指出，无居民海岛属于国家所有，由国务院代表国家行使所有权是合适的”。

    五、关于海岛保护规划

    海岛保护规划是海岛保护、开发、建设和管理的依据，具体指导海岛生态保护和无居民海岛利用活动。草案专设“海岛保护规划”一章，建立了由全国海岛保护规划、沿海
省（自治区、直辖市）海岛保护规划、沿海城市、镇人民政府所在地海岛保护规划、沿海县域海岛保护规划、可利用无居民海岛保护和利用规划等构成的海岛保护规划体系，并对规划的原则、内容、编制、审批、修改、公布与效力等进行了规定。

    六、关于海岛生态保护

    加强海岛生态保护、防止海岛生态遭到破坏，是海岛保护工作的核心。为此，草案专设“海岛生态保护”一章，并设三节分别作出海岛生态保护的一般规定、有居民海岛生
态保护规定、无居民海岛生态保护规定。其内容包括防止海岛生态破坏，严格限制海岛建筑物和设施的建设，严格限制填海连岛工程，严格限制在海岛采石、挖砂和砍伐，严格保护海岛沙滩、珊瑚和珊瑚礁，严格保护海岛历史、人文遗迹和物种，严格保护海岛植被、淡水资源等，明确无居民海岛的利用，必须在规划确定可以利用的前提下有偿使用，避免破坏和浪费等。此外，还包括国家安排海岛保护专项资金，用于海岛的保护、生态修复工作等内容。

    七、关于特殊用途海岛管理

    领海基点所在海岛、海洋自然保护区内的海岛、科学研究用途的海岛以及其他一些特殊用途海岛的生态保护，对于生态安全及科学研究，具有重要的意义。对于这些海岛，应当实施比普通海岛更为严格的生态保护制度，保护海岛生态系统的完整性。为此，草案专设“特殊用途海岛管理”一章，建立了多项特殊保护措施。

    八、关于监督检查和法律责任

    为了保证本法的有效实施，草案强化了对监督检查和法律责任内容的规范。根据海岛保护工作的需要，草案明确沿海县级以上地方各级人民政府及其有关部门应当加强对海岛保护、开发、建设与管理的监督检查，对违反有关法律的行为按照相关法律规定查处，同时明确国家海洋行政主管部门及其派出机构建立海岛生态保护巡查制度，制止破坏无居民海岛自然资源和生态系统行为，并负责对无居民海岛保护和利用活动的监督检查。

    草案还对县级以上地方各级人民政府有关部门加强对海岛保护与利用活动的检查，及查处违法行为作出了明确的要求。并明确了队伍建设、职责权限、检查规则等内容。为保障法律的强制性作用，草案对违反本法的各种行为所应承担的法律责任等作出了明确具体的规定。

    九、关于海岛管理体制

    理清行政管理体制，按照国务院确定的各部门的职责明确地方人民政府和各部门的管理责任，是海岛保护法实施的关键。

    （一）有居民海岛管理

    草案以海岛保护规划为基础，加强对有居民海岛的生态保护。考虑到有居民海岛的资源环境承载能力，草案规定开发建设不应超出岛屿本身的环境容量，对海岛污染物排放实行总量控制制度。从满足海岛居民生活的基本需要出发，草案作出了完善公共基础设施和公共事业设施建设、改善居民人居环境、保障居住安全、防止自然灾害侵袭等规定。对于改变海岸线、填海连岛等严重影响海洋生态的行为，修改草案设置了严格的审批程序，并
强化了国土资源、环境保护、建设、海洋等行政管理部门的责任。草案还对有居民海岛生态保护中的其他有关事宜作出了相应的具体规定，对现行有关法律规定作了重要补充。

    鉴于有居民海岛已建立明确的行政隶属关系和完整的行政管理体系，各项有关法律制度已经在实施，为进一步衔接现行法律和海岛保护法之间的关系，草案在总则中规定，对有居民海岛的保护、开发、建设和管理，各级地方人民政府、单位和个人应当遵守本法和城乡规划、环境保护、土地利用、水资源、森林保护等法律的相关规定，维护海岛及其周边海域生态平衡。

    草案强化了有居民海岛生态保护的管理，根据国务院对其有关部门的职责分工，明确由国家海洋行政主管部门负责全国有居民海岛周边海域生态保护工作，国务院城乡规划、环境保护、国土资源、水利、林业等有关部门在各自职责范围内，负责与本部门职责有关的有居民海岛保护工作，并对沿海县级以上地方各级人民政府及其有关部门的有居民海岛保护责任作出了规定。

    （二）无居民海岛管理

    根据国务院对其所属有关部门的职责分工，同时考虑到无居民海岛往往远离大陆，对其管理需要海上工作条件和手段，且国家已建立由国家海洋行政主管部门及其北海、东海、南海派出机构和中国海监组成的海洋监察管理队伍，形成了包括海洋卫星、海监飞机、船舶、浮标、岸站等组成的海洋监测网络，因此，草案明确由国家海洋行政主管部门对无居民海岛保护与利用实施管理，沿海省、自治区、直辖市人民政府和国家海洋行政主管部门的派出机构负责无居民海岛保护和利用工作，沿海县级以上地方人民政府对可利用无居民海岛保护和利用规划实施监督管理。

    《中华人民共和国海岛保护法（草案）》和以上说明是否妥当，请审议。