图为舟山群岛。（资料图片）

　　全国闻名的舟山群岛，是天台山脉延伸入海露出来的部分。这里共有无居民海岛1307个，约占全国无居民海岛总数的20%。桥梁山岛就是其中的一个。

　　呈长条形的桥梁山岛，岛上岩石质地坚硬，是比较好的石材。最近几年，该岛被以每年2000元的低廉价格，出租给温岭人进行石料开采。

　　如今，远远望去，中间大部分山体已被采空的桥梁山岛，就像一只受伤的巨兽被困在海中。

　　近年来，一些无居民海岛被违法占用，不仅造成海岛生态破坏严重，也造成国有资源性资产的流失。

　　这种现象有望通过立法得到遏制。经过两届全国人大环境与资源保护委员会持续近6年的努力，海岛保护法草案终于提请今天开始举行的十一届全国人大常委会第九次会议初次审议。

　　海岛数量急剧减少生态遭到严重破坏

　　燕儿岛如今已名存实亡了。

　　这一隶属于山东省青岛市市南区的小岛，面积只有0.004平方千米，本是四面环水的孤岛。后来，由于三面填海变成了陆地，燕儿岛已消失。

　　这不是一起个案。近年来，炸岛炸礁、填海连岛等严重破坏海岛的事件时有发生，导致我国海岛数量急剧减少。

　　据初步调查统计，与上世纪90年代相比，辽宁省海岛消失48个，减少18%；河北省消失60个，减少46%；福建省消失83个，减少6%。

　　我国作为海洋大国，海域辽阔，海岛众多。在300万平方公里的海域中，面积为500平方米以上的海岛有6900多个，小于500平方米的海岛有上万个，还有诸多低潮高地。

　　随着经济的快速发展和自然资源的短缺，海岛资源的重要性日益显现，海岛开发利用特别是无居民海岛的开发利用活动也越来越多。

　　“海岛生态破坏严重，”全国人大环资委主任委员汪光焘今天作海岛保护法草案说明时指出。

　　与陆地相比，海岛面积狭小，地理环境独特，生态十分脆弱。

　　“从已经开发利用的海岛，特别是无居民海岛来看，普遍缺少规划，开发的随意性很大。”汪光焘指出，一些有居民海岛不顾资源环境条件，盲目上项目，追求人口规模；一些地方随意在海岛上开采石料，破坏植被；一些单位任意在海岛上倾倒垃圾和有毒有害废物，把海岛变成了垃圾场；一些地方滥捕、滥采海岛上的珍稀生物资源。

　　“这些问题迫切需要通过海岛立法予以解决，”汪光焘说。

　　限制填海连岛工程严格保护海岛植被

　　如果您来到位于福建省厦门岛与海沧县之间的大兔屿，远远就会看到3栋未建完的别墅。

　　这些别墅是海沧县一名村民1998年建的，准备用于旅游开发。后被告知是违法建筑而停工，但别墅主体已建完，周围山体、植被已被严重破坏，何时能恢复不得而知。

　　正是针对这种情况，海岛保护法草案将海岛保护的原则确定为科学规划、保护优先、合理开发、永续利用，并对海岛生态保护和无居民海岛使用作出系统规范。

　　我国宪法规定，“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”

　　“无居民海岛作为特殊的自然资源，属于宪法规定归国家所有的自然资源，不属于由法律规定可以属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂等五种自然资源。”汪光焘指出。

　　为此，草案明确规定：无居民海岛的所有权属于国家，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。

　　海岛保护规划是海岛保护、开发、建设和管理的依据，具体指导海岛生态保护和无居民海岛利用活动。

　　草案专设“海岛保护规划”一章，建立了由全国海岛保护规划、沿海省级海岛保护规划、沿海城市、镇人民政府所在地海岛保护规划、沿海县域海岛保护规划、可利用无居民海岛保护和利用规划等构成的海岛保护规划体系，并对规划的原则、内容、编制、审批、修改、公布与效力等进行了规定。

　　加强海岛生态保护、防止海岛生态遭到破坏，是海岛保护工作的核心。

　　为此，草案专设“海岛生态保护”一章，并设三节分别作出海岛生态保护的一般规定、有居民海岛生态保护规定、无居民海岛生态保护规定。其内容包括防止海岛生态破坏，严格限制海岛建筑物和设施的建设，严格限制填海连岛工程，严格限制在海岛采石、挖砂和砍伐，严格保护海岛沙滩、珊瑚和珊瑚礁，严格保护海岛历史、人文遗迹和物种，严格保护海岛植被、淡水资源等。

　　建立生态巡查制度特殊海岛特别保护

　　领海基点所在海岛、海洋自然保护区内的海岛、科学研究用途的海岛以及其他一些特殊用途海岛的生态保护，对于生态安全及科学研究，具有重要的意义。

　　“对于这些海岛，应当实施比普通海岛更为严格的生态保护制度，保护海岛生态系统的完整性。”汪光焘指出。

　　为此，草案专设“特殊用途海岛管理”一章，建立了多项特殊保护措施。

　　为了保证本法的有效实施，草案强化了对监督检查和法律责任内容的规范。草案明确国家海洋行政主管部门及其派出机构建立海岛生态保护巡查制度，制止破坏无居民海岛自然资源和生态系统行为，并负责对无居民海岛保护和利用活动的监督检查。

　　污染实行总量控制严格相关审批程序

　　理清行政管理体制，按照国务院确定的各部门的职责明确地方政府和各部门的管理责任，是海岛保护法实施的关键。

　　草案以海岛保护规划为基础，加强对有居民海岛的生态保护。草案规定，开发建设不应超出岛屿本身的环境容量，对海岛污染物排放实行总量控制制度。对于改变海岸线、填海连岛等严重影响海洋生态的行为，草案设置了严格的审批程序。

　　草案明确，由国家海洋行政主管部门对无居民海岛保护与利用实施管理，沿海县级以上地方政府对可利用无居民海岛保护和利用规划实施监督管理。

　　法制日报北京6月22日讯