新华网北京６月２２日电（记者张宗堂、卫敏丽、王飞）以海岛生态保护为目的的海岛保护法草案，２２日下午首次提请全国人大常委会审议。专家认为，海岛是壮大海洋经济、拓展发展空间的重要依托，是保护海洋环境、维护生态平衡的重要平台，法律的制定是我国海洋综合管理工作中具有里程碑意义的一件大事，它的实施将让我国的海洋明珠更加璀璨。

　　海岛生态恶化严重　全面保护刻不容缓

　　在我国３００万平方公里的海域中，面积为５００平方米以上的海岛有６９００多个，小于５００平方米的海岛有上万个，还有不少低潮高地。改革开放以来，经济的快速发展和自然资源的短缺，使得海岛资源的重要性日益显现，海岛开发利用特别是无居民海岛的开发利用活动也越来越多。

　　与陆地相比，海岛面积狭小，地理环境独特，生态脆弱。据介绍，从已经利用开发的海岛，特别是无居民海岛来看，普遍缺少规划，开发的随意性很大：一些地方随意在海岛上开采石料、破坏植被，损害了自然资源，严重的甚至导致崩塌等灾害发生；一些地方随意改变海岛海岸线，破坏了海岛及其周围海域的生态；一些地方不合理地建造海岸工程和挖砂，使海岛岸滩遭受严重侵蚀；一些单位任意在海岛上倾倒垃圾和有毒有害废物，把海岛变成了垃圾场；一些地方滥捕、滥采海岛上的珍稀生物资源。

　　更有甚者，炸岛炸礁、填海连礁、填海连岛等严重破坏海岛的事件近年来时有发生。这致使海岛数量不断减少。据不完全统计，与上世纪９０年代相比，辽宁省海岛消失４８个，减少数量占海岛总数的１８％；河北省海岛消失了６０个，减少了４６％；福建省海岛消失了８３个，减少了６％；海南省海岛消失了５１个，减少了２２％。甚至部分领海基点海岛因侵蚀等原因也面临灭失的危险。

　　据介绍，一些单位和个人将无居民海岛视为无主地，随意占用、使用、买卖和出让——有些被村集体卖给企业进行旅游开发，有些被附近乡村卖给企业从事狩猎活动，有些被当地政府出租用于石料开采……

　　还有一些海岛被部门或者单位违法占有，其他人甚至管理人员登岛受到阻挠，影响国家正常的调查、研究、监测和执法管理活动，滋生违法乱纪行为，成为当地社会治安的隐患。

　　地方性法规迫切需要上升为国家意志

　　从２０世纪８０年代开始，海岛重要的战略地位日益受到重视，沿海各省市纷纷出台政策、措施，鼓励海岛的保护和开发利用。

　　２０世纪９０年代以来，在全国海岛综合调查工作的基础上，国家先后开展了三批海岛开发、保护和管理试点。有居民海岛一般按照国家法律开发管理和建设，涉及围海造地、生态系统保护等管理工作，都做了有益的探索，积累了经验。

　　２００３年，国家海洋局、民政部和总参谋部联合发布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，开始了我国海岛管理制度建设。沿海地方人大和政府也十分重视海岛管理工作，福建省人大常委会批准了《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》，浙江省人大常委会批准了《宁波市无居民海岛保护管理条例》。目前，由地方人民政府制定的无居民海岛管理规章和规范性文件已达数十个。

　　由于目前海岛管理法规规章和规范性文件的位阶较低，难以满足海岛保护与管理的实际需要，沿海地方和社会各界积极呼吁全国人大常委会尽快制定海岛保护法。

　　２００３年以来，全国人大代表多次提出尽快制定海岛保护法草案，全国政协委员也多次提出相关提案。

　　２００３年１１月，全国人大环资委组成了海岛保护法起草领导小组。小组广泛开展国内外海岛立法调研，多次召开研讨会和座谈会，在征求各方意见的基础上，形成了法律草案。

　　海岛立法不涉主权　旨在改善生态环境

　　海岛保护法草案的规定，解决了无居民海岛的权属性质不清的问题。草案规定，无居民海岛的所有权属于国家，国务院代表国家行使无居民海岛的所有权。有关专家认为，这从根本上消除了长期以来在海岛权属问题上的模糊认识，并将在一定程度上杜绝企业、单位和个人随意处置无居民海岛权属的现象。

　　草案还设立专章对海岛保护规划作出规定，建立了由全国海岛保护规划、沿海省份海岛保护规划、沿海城市、镇人民政府所在地海岛保护规划、沿海县域海岛保护规划、可利用无居民海岛保护和利用规划等构成的海岛保护规划体系，并对规划的原则、内容、编制、审批、修改、公布与效力等进行了规定。

　　加强海岛生态保护、防止海岛生态遭到破坏，是海岛保护工作的核心。为此，草案分别作出海岛生态保护的一般规定、有居民海岛生态保护规定、无居民海岛生态保护规定等，严格限制海岛建筑物和设施的建设，严格限制填海连岛工程，严格限制在海岛采石、挖砂、砍伐，严格保护海岛沙滩、珊瑚和珊瑚礁，严格保护海岛历史、人文遗迹和物种，严格保护海岛植被、淡水资源等，明确无居民海岛的利用，必须在规划确定可以利用的前提下有偿使用，避免破坏和浪费等。此外，还包括国家安排海岛保护专项资金，用于海岛的保护、生态修复工作等内容。

　　草案还规定，对领海基点所在的海岛、海洋自然保护区内的海岛、科学研究用途的海岛以及其他一些特殊用途海岛，要建立健全更为严格的生态保护制度。

　　海岛保护法是一部以保护海岛生态为目的的海洋法律，从制度设计和具体内容来说，都不涉及海岛主权问题，是在主权既定前提下的一部保护海岛生态的行政法。有关专家认为，关于国家海岛及海洋主权问题，已有《中华人民共和国领海及毗连区法》《中华人民共和国政府关于领海的声明》等专门的法律给予规定。