委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员：

我受国务院委托，向全国人大常委会报告农村社会保障体系建设情况，请予审议。

一、 农村社会保障体系建设进展情况

我们党和国家历来高度重视农村群众的生产生活。改革开放特别是党的十六大以来，党中央、国务院作出了一系列重大决策部署，着力推进农村社会保障工作。目前，以农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、农村医疗救助制度、农村五保供养制度、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村社会保障体系初步形成，被征地农民、农民工社会保障工作取得了长足进展，一些地方还探索开展了农村养老保险试点，初步保障了农村群众基本生活。

(一)农村最低生活保障制度基本建立。这项制度是对传统农村社会救济的创新，20世纪90年代中期试点后，逐步在有条件的地区推广。2007年，国务院印发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，加快了这项制度的建设步伐。目前已全面覆盖有农业人口的县(市、区)，正向应保尽保迈进。截至2008年底，已将4284.3万人纳入农村低保，还有63.2万农村人口享受传统的农村社会救济，686.5万人次享受农村临时生活救助。

(二)新型农村合作医疗制度建设全面建立。个人缴费、集体补助、政府资助相结合的新型农村合作医疗制度，于2003年开始试点和推广，到2008年底已全面覆盖有农业人口的县(市、区)，参合农民达8.15亿人，参合率为91.5％，提前两年完成目标。全国累计15亿人次享受到补偿，补偿基金支出1253亿元。其中有1.1亿人次享受到住院补偿、11.9亿人次享受到门诊补偿，对2亿人次进行了健康体检。参合农民次均住院补偿金额从试点初期的690元提高到1066元。

(三)探索建立农村养老保险制度。我国从20世纪90年代开始农村养老保险试点，后因客观条件制约而停顿。近年来，随着经济和社会发展水平的提高，一些地方开始探索不同形式的农村养老保险制度。目前，有关部门正按照党的十七届三中全会关于建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度要求，研究推进新型农村社会养老保险制度建设的指导意见。

(四)农村救灾能力不断提高。我国农村自然灾害多、受灾地域广、受灾人口多、损失比较重。近年来，随着救灾应急响应、灾民生活救助、灾后恢复重建、备灾减灾、社会动员等机制的逐步建立和完善，农村救灾能力不断提高，历年救灾工作扎实有效，特别是夺取了去年抗击低温雨雪冰冻灾害和汶川地震灾害的胜利。2008年，紧急转移安置灾民2682.2万人，救济灾民8000多万人次。

(五)农村社会福利事业逐步发展。20世纪五、六十年代，各地相继建设了以集中供养农村孤老对象为主的敬老院，一些地方还兴建了集中供养在乡老复退军人的光荣院。近年来，在认真履行政府责任的同时，积极引导社会力量举办农村社会养老机构，农村社会福利事业逐步发展壮大。截至2008年底，全国农村敬老院有29452个，收养孤老、孤残、孤儿158.1万人；光荣院有1336个，收养4万人。

另外，不断提高在乡老复员军人、带病回乡退伍军人补助标准，农村优待抚恤工作进一步加强。逐步改善农村残疾人服务设施，给生活困难的农村老党员发放定期补助，今年春节向农村困难群众发放了一次性生活补贴。

(六)农村五保供养制度继续完善。20世纪50年代，我国开始建立以保吃、保穿、保住、保医、保葬为基本内容的农村五保供养制度，这是新中国第一项农村社会保障制度。改革开放以来，农村五保供养制度不断完善。2006年修订《农村五保供养工作条例》，使这项制度实现了从农民互助共济向政府财政保障为主的重大转变。2008年底，全国农村五保对象有543.4万人，基本实现了应保尽保。

(七)农村医疗救助制度建设顺利推进。农村医疗救助是政府对患病且无力就医的贫困农民的医疗费用给予适当补助的制度。这项制度从2003年底开始推行，进展比较顺利，目前已全面覆盖有农业人口的县(市、区)。农村医疗救助制度建立以来，累计直接救助2024.1万人次，累计资助9458.3万人参加新型农村合作医疗。

(八)被征地农民社会保障工作扎实推进。近年来，进一步规范了被征地农民社会保障的对象范围、资金来源和待遇水平，实行了社会保障资金不落实不得批准征地、同地同价和先保后征的措施。截至2008年底，有1300多万被征地农民得到了不同形式的社会保障。

(九)农民工社会保障工作取得长足进展。目前，我国农民工总数约为2.3亿人，其中在城市就业的约1.4亿人，与用人单位有劳动关系的7000多万人。截至2008年底，全国有2400多万农民工参加城镇企业职工基本养老保险，4200多万农民工参加城镇基本医疗保险，4900多万农民工参加工伤保险，1500多万农民工参加失业保险。

近年来，财政用于农村社会保障方面的投入不断增加。按照科学发展观和“五个统筹”的要求，财政支出从主要针对城市逐步转向城乡兼顾，支持包括农村社会保障在内的各项农村社会事业发展。据统计，2003—2008年中央财政共安排新型农村合作医疗补助资金416亿元，农村医疗救助资金66.6亿元，自然灾害生活救助资金745亿元，并在对地方就业补助资金中统筹考虑安排了农民工就业服务、职业培训和职业技能鉴定补贴等资金。2007年中央财政安排30亿元补助资金支持财政困难地区建立农村最低生活保障制度，2008年中央财政补助规模增加到93.6亿元，并在计算农村税费改革转移支付时考虑了五保供养这一因素，帮助地方解决五保供养资金来源问题。

二、 农村社会保障体系建设面临的主要问题

现阶段，我国农村社会保障体系还不够健全，存在一些需要认真研究解决的问题，主要是：

(一)发展不够平衡。五保供养制度历史悠久、相对规范，最低生活保障、新型农村合作医疗、医疗救助等制度建立不久，被征地农民社会保障和农民工社会保险等制度建设正在逐步推进，新型农村社会养老保险制度还处于试点起步阶段。区域统筹不够，东、中、西部的农村社会保障水平差距较大。城乡发展不协调，农村社会保障事业发展明显滞后，农村社会福利服务设施严重匮乏。

(二)制度建设滞后。受经济社会发展水平、城乡二元结构、制度建设起步较晚等因素制约，我国农村社会保障事业总体相对滞后，保障面较窄，保障水平偏低，一些政策措施刚性不强，资金难以得到有力保证，与实际需要有一定差距，部分地区还存在政策落实不到位等问题。特别是农村社会保险筹资机制不健全，筹资成本和组织管理成本较高，影响了农民参保积极性，一定程度上制约了农村社会保障水平的提高。

(三)法制化水平不高。目前，我国农村社会保障工作，只有《农村五保供养工作条例》这一部专门法规，其余工作停留在政策层面，尚未上升到法律法规高度，缺乏必要的法律依据和保证，致使现阶段农村社会保障工作的法制化、规范化水平不高。

(四)政策配套、信息共享不够。农村社会保障方面的制度衔接、政策配套不够，信息沟通和共享程度不高，协调协作需要进一步加大，整体推进合力需要进一步增强。

(五)基层管理薄弱。受诸多因素制约，农村基层社会保障管理机构不健全、工作力量薄弱、设施条件简陋等问题比较突出。比如，全国平均每名县级新农合经办人员要负责3万名左右农民的参合经办工作，许多乡镇没有专门的社会保障机构，负责多项社会保障工作的民政岗位仅配备1名助理员，有的还是兼职。由于管理水平较低，制度不完善，农村社会保障在资格审核、资金发放等方面存在不够规范、随意性较大的问题。

(六)事权划分及其财政支出责任不明确。对上级政府和下级政府支出责任缺乏合理界定，不利于更好地调动各级政府发展农村社会保障事业的积极性，出现下级依赖上级、地方依赖中央的现象。

三、 农村社会保障体系建设下一步工作打算

目前，我国正处于工业化、城镇化深入发展的重要时期，人民生活总体上达到小康水平，但我国仍有数量庞大的农业人口，农村贫困人口有4000多万。党的十七大确立了到2020年绝对贫困现象基本消除、人人享有基本生活保障的目标，提出了着力保障和改善民生、加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，但农村社会保障工作基础仍然薄弱，最需要加强；农村社会保障事业发展仍然滞后，最需要扶持；农民群众生活困难问题仍然比较突出，最需要加快解决。在全面建设小康社会的进程中，在以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的重要阶段，特别是在当前遭受国际金融危机冲击、大量农民工返乡、农村居民收入增长放缓的形势下，切实加强农村社会保障体系建设，不仅必要，而且紧迫。

今后一段时间的农村社会保障工作，需要按照广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，以解决制度缺失问题为重点，继续健全和规范各项保障制度，逐步扩大覆盖面，不断提高保障水平，着力从体系层面进行衔接配套，增强推进合力。具体要切实抓好以下几个方面的工作：

农村最低生活保障方面：一是继续加大工作力度，将符合条件的农村困难群众全部纳入保障范围，实现应保尽保；二是规范农村低保标准的制定，既能保障农村困难群众基本生活，确保低保对象基本生活，又不超越当地经济发展水平；三是对有重病重残人员、高龄老人、儿童的低保家庭，以及缺乏劳动力、单亲家庭，予以适当照顾；四是根据家庭结构变化、人口变化、实际收入水平变化等情况，对农村低保对象实行动态管理。此外，关注低保边缘群体和农民工家庭的困难，将救助政策适当惠及这些困难群众。

新型农村合作医疗方面：一是逐步提高新农合保障水平，2010年各级财政对新农合的补助标准提高到每人每年120元，并适当提高个人缴费标准；二是规范新农合基金管理，提高基金使用效率，确保当年统筹基金结余不超过当年统筹基金总额的15％，累计结余不超过当年统筹基金总额的25％；三是建立方便快捷的农民个人缴费方式，健全与经济社会发展和农民增收协调一致的动态筹资机制，确保各级财政补助资金及时足额到位；四是完善和规范新农合统筹补偿方案，逐步提高封顶线和医疗费用补偿比例，加快推进门诊统筹；五是健全管理经办体系，加强信息化建设，提高管理经办能力，进一步加强定点医疗机构监管，规范医疗服务机构行为，控制医疗费用不合理增长。

新型农村社会养老保险方面：按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，研究出台新型农村社会养老保险制度试点指导意见，并选择全国10％的县(市、区)积极稳妥地开展试点工作。

农村救灾方面：一是继续完善救灾应急的体制机制，进一步提高农村救灾工作的时效性；二是及时将生活困难的灾民纳入受灾群众冬春临时生活救助范围，将因灾造成长期生活困难符合条件的灾民纳入最低生活保障，切实保障农村灾民基本生活；三是认真落实恢复重建补助政策，确保今年基本完成因灾倒塌和严重损毁农房重建任务；四是动员和组织农村灾民开展生产自救、劳务输出和互助互济，解决或缓解灾害带来的生活困难。

农村社会福利服务事业发展方面：一是积极应对人口老龄化，在切实保障农村孤老生活权益的基础上，发展适度普惠型农村老年福利服务事业，加快形成以居家为基础、社区为依托、机构为骨干的农村养老服务体系，让更多的农村老年人享受到与经济社会发展水平相适应的社会福利服务；二是全面落实孤儿基本生活、教育、医疗、就业等方面的福利政策，进一步提高孤儿养育水平；三是加强农村残疾预防和残疾人康复工作，促进农村残疾人事业发展；四是增加政府投入，加大彩票公益金资助力度，进一步引导和组织社会力量参与，切实加强敬老院、光荣院和残疾人服务设施建设，努力满足日益增长的农村社会福利服务需求。

农村五保供养方面：一是深入贯彻《农村五保供养工作条例》，进一步将符合供养条件的农村五保对象纳入保障范围；二是坚持集中供养与分散供养相结合，适度提高集中供养率，着力改善散居五保对象居住条件，进一步完善农村五保供养服务；三是坚持“按标施保”，以不低于当地农村居民平均生活水平的原则核定农村五保供养标准，进一步改善农村五保对象生活。

农村医疗救助方面：一是在确保把农村低保对象和五保对象纳入救助范围的基础上，逐步将农村其他经济困难家庭人员纳入保障范围，稳步扩大覆盖面；二是针对救助对象困难情况和基本医疗需求，制定科学合理的医疗补助标准，进一步提高医疗救助比例；三是坚持以住院救助为主，同时兼顾门诊救助，适当扩大救助病种；四是简化医疗救助手续和程序，方便救助对象日常门诊和购药。

被征地农民社会保障方面：一是适当提高征地补偿标准，确保被征地农民生活水平不下降；二是完善征地安置政策，着力解决被征地农民就业问题；三是地方政府可从土地出让金中划出专门资金用于补助被征地农民社会保障支出；四是加强督查工作，建立责任追究制度。

农民工社会保险方面：一是按照“低费率、广覆盖、可转移、能衔接”的原则，制定实施农民工参加养老保险办法，着力提高参保率；二是在城镇用人单位就业的农民工参加城镇职工医疗保险，有困难的可自愿参加城镇居民医保或户籍地的新农合；三是计划用两年时间将有劳动关系的农民工基本纳入工伤保险，开展工伤预防和工伤康复试点工作；四是加大农民工失业保险工作力度，继续扩大覆盖范围。

四、 加强农村社会保障体系建设的措施

农村社会保障体系建设责任重大，任务繁重。需要加强组织领导，采取切实措施，确保有效推进。

(一)健全法律法规。社会保险法、社会救助法已列入十一届全国人大常委会立法规划一类项目，建议待国务院提请审议后加快这两部法律立法进程。同时，国务院将抓紧制定救灾条例、新型农村合作医疗条例等行政法规。到2020年，力争使农村社会保障工作基本做到有法可依、有章可循。

(二)加大资金投入。统筹经济社会发展水平、农村居民基本生活需求、消费者物价指数、财政承受能力等因素，努力增加农村社会保障资金投入，切实保障农村困难群众基本生活。当前，注意把农村社会保障资金，作为拉动内需、保障民生的重点来投入。坚持事权财权统一，更加科学地划分事权财权，合理确定中央和地方的保障责任。加强对农村社会保障经费管理与监督，确保专款专用。

(三)加强协调协作。农村社会保障体系建设，涉及部门多、政策法规多、工作环节多，需要切实加强协调协作。通过适当形式，加快形成各司其职、各负其责、分工合作、齐抓共管的工作机制，增进互联、互动、互补，增强推进合力，确保工作责任到位、政策落实到位、措施保障到位。加强各项农村社会保障制度之间的衔接，加强农村社会保障与就业再就业政策、农村扶贫开发等之间的配套，形成梯次保障结构，提高整体保障效能。

(四)注重统筹平衡。继续认真做好农村低保、新型农村合作医疗、自然灾害生活救助、社会福利、农村五保供养、农村医疗救助等工作，切实加快新型农村社会养老保险、农民工社会保险、被征地农民社会保障工作推进步伐。鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的扶持力度。加快破除城乡二元体制，更加注重发展农村社会保障事业，努力缩小城乡差别。

(五)强化基层管理和服务。鼓励地方结合实际改革创新，加强基层社会保障经办机构建设。加快政府职能转变，充分发挥村委会、社会组织、社会工作人才队伍、志愿者队伍在农村社会保障工作中的作用。改善基层工作条件，加强低保、社会保险、新农合等信息系统建设，提高工作效率，强化服务功能。严格规范申请、核查、审批、公示和备案等各个环节，完善公开透明机制，确保农村社会保障政策在基层得到全面落实。