2008年10月25日下午，十一届全国人大常委会第五次会议举行分组会，审议《中华人民共和国防震减灾法（修订草案）》，发言摘登如下：

黄跃金委员说,第48条里面讲到“......利用现有资源，按照一队多用、专职与兼职相结合的原则，建立地震灾害紧急救援队伍”，文件中的“一队多用”中的“一队”没有明确是哪一队伍，我认为应该明确专业救灾队伍是哪一个队伍，这样便于在资金、设备、人员配备上考虑到更好地发挥救灾的作用。现在看来，各个行业救灾都有专业队伍，消防有消防队，交通有救援队伍，化学救援现在有救灾队伍。大的建筑工程发生倒塌等事故，也有专业的救灾队伍。相对来说，地震救灾能够发挥作用的主要还是消防队伍。应在资金、设备、人员上提供一些保障，这样就能在救援中发挥骨干作用，这样可以减少损失。

严以新委员说，第48条，提两点意见：1.以前也多次提出，建议把消防队伍作为抗震救灾的主体，建议在草案中明确规定下来。2.这里只讲了国务院和省、自治区、直辖市人民政府建立紧急救援队伍，但这支力量远远不够，尤其是在地震频发地区，建议再加上“在地震的频发地区，省级以下地方政府可以根据自身情况需要建立消防队伍。”比如云南经常发生地震，在这类地震高发地区，建议在地、市一级也可以设立防震救灾紧急救援队伍，不要仅限于省、直辖市，否则覆盖面太窄，力量也不够。

陈佳贵委员说，草案第52条规定，“县级以上地方人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的地震灾害救援志愿者队伍，并进行地震应急救援知识培训和演练”。但是从实际情况看，我认为这个规定不全面，只讲了平时，没讲地震发生后到现场的志愿者如何管理。比如这次四川汶川地震发生后，很多人自发到四川加入到救援队伍中，这些人可能没有全部受过教育，但是他们有这样的热情。到现场后如何统一管理，针对这个问题，我认为草案应该增加一条规定，将这些人纳入到统一的管理当中。

方新委员说，要对社会救灾志愿者队伍建设和管理加以规范。从这次抗震救灾可以看到，发生灾害以后，去得最快、去得最多的是志愿者，总体上发挥了很好的作用，有些志愿者确实让人非常感动。草案只在第52条有所规定，即“县级以上地方人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的地震灾害救援志愿者队伍，并进行地震应急救援知识培训和演练，使志愿者掌握必要的地震应急救援技能，增强地震灾害应急救援能力。”这是指政府组建的本地的志愿者队伍，覆盖得不够。对于志愿者队伍的征集、培训、调配和管理，以及对志愿者的行为规范和利益保障都缺乏相应的规定。应当予以完善。

徐荣凯委员说，应急救援中，发生灾害的地方还有一个社会治安的问题，第57条各方面都讲到了，就是没有讲社会治安问题。地震灾害过渡性安置里专门讲了“公安机关要加强社会治安管理”的内容，但是灾害发生现场的社会治安没有讲，比如银行的资金、商店的货物、工厂的设备和很多器材，还有老百姓的资产，是非常需要保护的。这次汶川大地震和其他灾害救援中都涌现出了很多可歌可泣的事迹，但是也不可否认出现了一些坏分子趁火打劫、盗窃财产的现象，所以建议在法律里增加规定加强社会治安、维护国家和老百姓财产的内容。

宋法棠委员说，第54条“一般和较大地震灾害发生后，地震发生地的市、县人民政府抗震救灾指挥部负责组织有关部门启动地震应急预案；重大地震灾害发生后，地震发生地的省、自治区、直辖市人民政府抗震救灾指挥部负责组织有关部门启动地震应急预案；特别重大的地震灾害发生后，国务院抗震救灾指挥部负责组织有关部门启动地震应急预案”，抗震救灾指挥部不是一个常设机构，应当是地震发生以后市、县人民政府启动应急预案，然后马上成立抗震救灾指挥部，不是由抗震救灾指挥部来启动应急预案。而且这也和后面第8章“监督管理”中的第79条矛盾。第79条讲到“县级以上人民政府应当加强对防震减灾规划的编制与实施、地震应急预案的制定与启动……”，第79条讲的是“县级以上人民政府启动”，而第54条是说“指挥部启动”，这本身有矛盾。我建议第54条第2款中“抗震救灾指挥部”几个字都删去。

刘锡荣委员说，地震应急救援方面，第48条也写了，“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当充分利用现有资源，按照一队多用、专职与兼职相结合的原则，建立地震灾害紧急救援队伍。”这句话我觉得应该写得再实一点，明确地提出来把消防队伍作为基础，建立一队多用、专职、兼职相结合的紧急救援队伍。消防队伍经常在倒塌的房子里、烧毁的地区或者遭受重大灾害的地区进行抢险救援，有丰富的经验，所以立功最多的是消防队。现在他们的问题就是没有装备，所以应该给他们装备，如果消防队伍有装备的话，救出来的人就会成倍地翻番。我认为就应该明确，因为在消防法中已经把在地震救援中的抢险救灾任务交给了消防队，为什么这里没有写？应该与这次常委会要通过的消防法相衔接，明确写出来并给他们配备一些必要的救灾设备和机械。

马启智委员说，第48条“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当充分利用现有资源，按照一队多用、专职与兼职相结合的原则，建立地震灾害紧急救援队伍。”“地震灾害紧急救援队伍应当配备相应的装备、器材，组织开展培训和演练，不断提高地震灾害紧急救援能力。”这个规定很好，但是不够具体。根据我们在实践中的经验，必须要有一支长年处于战备状态的应急队伍。但如果再拉一批人，组织这样一支队伍，首先是人员、装备、经费很难解决，而且平时除了训练以外，没有多少事情干，这个队伍很难固定。这个队伍的责任赋予武警消防队伍就行了。我在宁夏的时候，消防队伍就是地震灾害紧急救援队伍。现在消防队伍分布比较广，每个县都有消防中队，他们有交通工具，有装备，有很高的组织化程度，配备他们一些切割机、顶压机、生命探测仪，就可以担当地震救援重任，如果再配备一些中型、大型的吊装设备，就更好了。虽然消防部队有消防救灾的任务，但是火灾也不是天天有，他们基本上处于训练状态，所以，把消防和地震救援结合起来，是一个比较节约、可行的办法。美国就是这样做的。建议把48条改为“国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当充分利用现有资源，按照一队多用、专职与兼职相结合的原则，建立以武警消防队伍为主体的地震灾害紧急救援队伍。”

张中伟委员说，草案第52条规定县级以上地方人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者组成的地震灾害救援志愿者队伍”，这一条非常重要，但是志愿者组织不能光靠政府，应该充分发挥工会、共青团、妇联等群众团体的作用。建议在此条规定中体现出来。

谢克昌委员说，第五章“应急救援”，建议考虑加入“乡镇、街道办事处、社区设立救援支援小队”。法律中已经谈到县级以上政府组织，但灾害发生以后，更多的事情是在基层，乡镇、街道、社区这种基层的组织形式能够对救灾发挥最基础的作用。日本在这方面做得不错，他们都已经深入到家庭了。一旦发生大的灾害，我们的很多家庭和个人都束手无策，这与我们的平时的宣传教育不足分不开。我们有预备役的民兵，平时经常组织训练，战时就可以拿出来，我们可以借助于这种形式，组建一支类似于预备役民兵这样的比较专业的队伍。当然因为他们是志愿者，也需要有关部门给予相应支持和待遇保证。

索丽生委员说，提几条意见。第一，抗震救灾中要特别注重两支救援力量，一支是专业队伍，一支是群众队伍。专业队伍，我认为不是要增加队伍的数量，主要是要提高质量，改善装备。同时不应该忽略的是要提高公民的自救、互救能力。根据唐山地震和汶川特大地震的统计，真正从地震当中幸免的、能够生存下来的，90%以上是靠自救、互救，因为他能抢在第一时间。专业救援队伍能救出来的人数相对而言是很少的，但是难度很大。所以对专业队伍，主要是提高能力，但是更要关注的是提高群众的自救和互救能力。建议在第52条或第43条中增加“鼓励组建乡村志愿者队伍，给予基层应急能力建设指导和财力物力的支持”等字样。第二，第50条中关于外国救援队、医疗队救援活动的组织协调中有三个层次，第一层次应该是国务院抗震救灾指挥部，起统筹、调度和安排的作用；第二层次是国务院地震主管部门，起组织协调具体活动的作用；第三层是灾区的各级人民政府要支持配合。第50条的写法上把国务院地震工作主管部门写在第一位，我认为逻辑次序上有点不顺，建议改为“国务院抗震救灾指挥部”放在第一位，它起统筹调度、合理安排的作用，然后再是主管部门，起组织协调具体活动的作用，然后再到灾区人民政府支持配合。第三，关于应急预案启动的权限和时间的问题。刚才宋法棠主任提到启动应急预案应该是地方人民政府，我很同意，因为指挥部是一个临时机构。此外，本法中对什么时候启动应急预案没有明确的说法，第53条“地震临震预报发布后，有关省、自治区、直辖市人民政府可以宣布所预报的区域进入临震应急期”，我认为这实际上已经启动了应急预案，条款中还写到，“应当按照地震应急预案”组织抗震救灾工作，这也说明已经启动了应急预案。第54条写在地震灾害发生后才启动，时间上不顺，应该是在发布地震临震预报时启动，如果还没有发布就已经发生地震了，地震发生后应急预案自然启动。

陈斯喜委员说,关于社会志愿者的问题。四川汶川特大地震发生后，社会志愿组织发挥了很重要的作用，当然主导还是靠政府和军队。但是通过这一事件，至少把社会自愿救援意识、热情、积极性激发出来了，应该很好地总结，更好地体现政府对社会志愿组织的指导、协调、引导作用。草案体现得不太够，应当加强这方面的内容。关于救援措施的问题。地震发生以后的救援措施，现在规定了一些，比如第55条规定，要“迅速抢修毁损的交通、铁路、水利、电力、通信等基础设施”，缺少一项，就是地震发生后秩序的维护，如何防止和处置打、砸、抢等，这方面没有体现。还有，救援的时候必然会采用一些征用的手段，这些也没有得到体现。

汪光焘委员说，地震的专业队伍建设刚才大家讲的比较多，现在专业队伍有几支，国家地震局有一支专业队伍，消防也有一支专业队伍，另外还有建筑部门也有专业队伍。到底以什么样的组织形式加以明确？第48条规定一队多用、专职与兼职相结合的原则，大家都去参与救灾是可以的，但救灾的队伍必须有很多技术性的保证工作，如生命检测仪的检测，而且救灾的时效性往往要求队伍是反应最快的。还应该有装备好的、专业的，而不是泛泛地说人越多越好。要加强专业队伍的建立，同时还要有一些辅助手段。这部法很重要，教科文卫委员会提的几条意见从文件中看确实需要进一步研究、论证，出一些专项的说明，使防震减灾法在实施中更加有效。

雪克来提•扎克尔（全国人大民族委员会委员）说，第一，在第五章的“地震应急救援”中能否增加关于规范募捐工作的内容，即对捐款、捐物工作的规范要求，例如征集募集资金。这次地震灾害发生以后，虽有红十字会、慈善总会以及民政的救灾中心等组织，但是全社会捐款、捐物的热情非常高，我们党政机关、社会团体、民间组织纷纷招募资金，比较零乱，这个问题应该加以规范。这次地震救灾工作之后，各地统计到底捐献了多少资金，往往口径都不一致，甚至中央国家的有些部委的系统也都在各自募捐，各省市横向也在募捐，很多社会团体也出来搞募捐，这个问题应该在“地震应急救援”这一章中专门有一条加以规范，应该明确出现了重大灾害以后由什么部门来募集资金。第二，第五章第48条，“国务院和各省、自治区、直辖市人民政府应当充分利用现有资源，按照一队多用、专职与兼职相结合的原则，建立地震灾害紧急救援队伍。”建议把这一条修改一下，因为地震灾害在个别地方有频发的现象，但是总的来说，地震灾害的周期都是比较长的，如果专门成立一支地震灾害专职队伍，并且在各省都建立，可能会造成浪费。建议改为“建立一支具有地震灾害应对能力的自然灾害应急队伍”，因为每个地方面对的自然灾害不同，有洪水，也有像今年年初发生的冰雪低温灾害，还有沿海地区的台风灾害，以及比较严重的山体滑坡灾害等等，所以每个省都应该有应对自然灾害的专业队伍。本条中的“应当充分利用现有资源”，这句话也不合适，在法律里面讲“现有资源”，而法律适用的周期很长，“现有资源”到底指的是什么？是哪个时期的现有资源？我认为法律不应该表述。第三，第56条，“特别重大地震灾害发生后，国务院抗震救灾指挥部在地震灾区成立现场指挥部……”，建议在这里加上“指挥部统一协调和调度社会志愿者和专门救援队伍以及医疗队伍”。四川汶川特大地震灾害发生以后，全国各省都纷纷派遣救援队伍，社会各界都自愿报名争当志愿者，甚至在灾区形成了大量人员堆积，造成了很大的浪费，包括人员、物力等各方面的浪费。建议国务院成立指挥部，做一些相应的工作，统一组织领导协调抗震救灾工作。比如某个省要派出一支什么队伍，或者由志愿者向指挥部申请做某项工作，增加“由指挥部统一调度救援队伍和召集志愿者”的规定。医疗队伍也是一样，很多医疗队在前线工作得非常辛苦，甚至到达了一些没有交通条件的地方，但是有些医疗队伍就闲置在那儿，没法参与。媒体也报道，汶川地震后大量志愿者滞留在成都、重庆火车站、机场等地。

朱启委员说，我谈两点具体建议。第一，关于抗震救灾指挥部。最核心的就是在第一时间，在最严重的地区建立指挥部，加强组织指挥，提高救灾能力。比如，这次汶川地震，中国人民解放军都动用了陆军、海军、空军、二炮，还有消防，四面八方都组织进入灾区，如果没有现场强有力的一线指挥，就会造成混乱，任务不明确就会“打乱仗”。我认为第5章中一定要把这个问题搞明白。尤其要明确重大地震后国务院和各级地方政府应该迅速地组建一线指挥部，加强一线指挥，最大限度地减少灾害，提高救灾效率。救灾工作，时间就是生命，多一分，多一时，这个人就能救出来，耽误一分，耽误一时，这个人就救不出来。第二，第48条，我看了参阅资料二，国家救援队伍只以北京军区的38集团军工兵团为主，2001年组建的，这支队伍组成以后，编制一个救援中队三个救援支队，主要负责地震灾害现场人员的搜索与营救任务。到目前队伍组建已有7年，到了很多个国家参与救援工作，第一次到阿尔及利亚，第二次到伊朗，第三次到印度尼西亚，然后到了巴基斯坦，这里面作用非常之大。这支队伍这次也到了汶川，第一时间到的，在很短的时间内就救出埋得很深的一大批人员，主要这支救援队伍的装备先进，训练有素。我建议在第48条中，明确强调，“不断提高地震灾害紧急救援队伍装备、器材。”国家应该给予规范，应当大力加强应急专业队伍的建设。

王学求（全国人大代表）说，草案第50条规定了国际救援的问题，我认为现在的规定不够细，可能将来不好操作。比如多大地震可以接受国外救援，国外救援队留下的设备如何处置？包括外国救援队进入一些敏感区、保密地区怎么办？现在都没有详细规定，将来在实际操作中，可能会带来麻烦。

查培新委员说，草案第50条，只规定了外国救援队和医疗队的组织协调，但是对于地震发生后的国际救援规定还不够细。比如这次汶川地震以后，除了国内动员，国际上也动员外国进行捐助。当地震发生后，什么情况下动员国际救援，由谁决定，这在法里是否需要作出规定，恐怕需要进一步明确。这次汶川地震救灾工作中很突出的一点是“一方有难、八方支援”，动员全国的力量，动员各省市的力量对口支援，像这样的做法要不要在法中有所体现，建议考虑。

许振超委员说，汶川地震发生是5月12日，当天晚上到第二天、第三天，人们了解灾区的情况，就是通过电视直播主持人口述的情况来了解，在纸上划几条线几个圈，告诉你这是震中、这是重灾区等等。但是灾区的情况到底怎么样，老百姓也不知道。后面就产生很多问题，实际上部队、武警也到了，救援人员也到了，但是为什么一直迟迟不能迅速地到达灾区？直到了13日、14日，中央电视台才拿出地形图，这时候人们才了解，原来震区是这么样情况。我想，在抗震救灾法中，媒体在向全国人民报告灾情的时候，应该采用当今最先进的技术，及时地向全国人民通报灾害地区地形情况。这对一些抗震救灾方案的出台是有积极作用的。比如12日晚上发生地震，我当天通过互联网一查，这个地方地形太复杂，两天也进不去。上面的地形特征看图非常清楚，救灾难度非常巨大。当时我就想，如果我们能够从水路上进行救援的话，就会比较方便，也比较快。12日发生的地震，结果直到14日，我们的冲锋舟才从水路开过去。我们在汶川地震灾难当中应该吸取的经验，应该比较完整、详细地规定到这部法当中。

黄镇东委员说，第48条，“建立地震灾害紧急救援队伍”，建议不要一种灾害就建一支应急救援队伍，法律上还是要留有余地。每个省、区、市灾害不同，包括地震频发地区确实是需要有一支应救援队伍，甚至到地市，如新疆、南疆和北疆这么远，只在自治区建了，飞到南疆喀什还得一个小时，这种情况就应该在地市也建立。我建议这一条规定要和消防法修订相衔接，消防队伍要成为灾害和事故应急救援专职队伍，要求这支队伍具备地震灾害紧急救援的技术和设备。

唐天标委员说，“紧急救援”一章第59条中讲了地震灾害评估，然后讲了谁来评估；在灾后恢复重建中又讲到要评估，讲了评估什么，两条内容有点重复。如果把两条合在一块儿，就有了必须要评估、评估什么、谁来评估？这样就比较完善。并增加一句这种评估是“为应急救援和灾后重建提供依据”。评估也是一个过程，地震发生后要初步评估灾情，对大致的损失有一个基本的估计，以便开展应急救援活动；然后是比较准确的评估，为灾后重建提供依据。第48条队伍建设问题。不应该每个省市都组建专业或兼职应急救援队伍，只在地震多发区建设就行了，都建就太多了。从这次的抗震救灾来看，军队武警的工程部队、消防部队发挥了很好的作用。应将驻地震多发区的消防部队、工程部队，作为应急救援的队伍来建设，配备救援装备器材，进行必要的训练，做到一兵多用。所以，在附则上要加上一条，即“中国人民解放军、人民武装警察部队，担负地震灾害应急救援任务的，由国务院军委决定。”