2008年10月24日上午，十一届全国人大常委会第五次会议分组审议《中华人民共和国食品安全法（草案）》。发言摘登如下：

田玉科委员说，本法律文本总体上过多地偏重了政府的监管和行政处罚，以民事责任手段加强生产经营者的责任意识的规定偏少。在市场经济体制下，企业应该是产品的第一责任人。应该以民事责任手段加强食品生产经营过程中生产经营者的责任感，比如这次三鹿奶粉对人民群众的生命财产造成了重大的损失，赔偿几乎都是政府来买单。企业应该承担什么样的责任？建议充实或加强企业在民事责任方面的相关规定。

赵胜轩委员说，食品安全直接关系到人民的身体健康和生命安全，由于食品的特殊性，仅凭消费者个人的能力，很难发现食品安全问题，很难判断食品是否合格或者是否有害，所以消费者很难通过自身的力量来维护他的权益。在这种情况下，应该加强政府对食品安全监管的责任，有关机构和人员都要切实负起责任。要在理顺管理体制、健全机构、明确职责的基础上，强化责任的落实。相应的，要加大责任追究力度。第90条规定，“违反本法规定，食品检验机构、食品检验人员出具虚假检验报告的”，要追究相适的责任。对此有两点意见希望考虑一下。一是责任主体是不是都全了，其他的人员还负不负什么责任？比如说食品风险评估人员，是不是也要担负一定的责任？第二，对出具虚假的检验报告等这种乱作为规定了处罚办法，对于不作为的，比如说在现有的技术条件下，完全可以证明一些食品对人民群众的生命安全是有危害的，而不去做的，也应该处分。

龚学平委员说，食品卫生安全和老百姓的切身利益关系很大，为什么这么多年食品安全事故不断发生，关键是处罚不力。看了法律条文之后，我感到这方面的规定不够，特别是关系人民生命安危的事不能以罚代法。比如草案第80条，仅仅规定了罚款。我认为应该增加规定“情节严重的，要依法追究刑事责任”。再有草案第85条每一条都危及人民的健康和生命，也应该增加规定“要依法追究刑事责任”的内容，只有把这些人弄得倾家荡产，才能真正地解决问题。国外的一些企业，如果发生了食品安全的问题，整个店就要关掉，老板要吃官司，而我国只是罚款就解决了问题。建议在这方面予以加强，我总的感觉是这部法的制定是非常及时和必要的。

郑功成委员说，我赞成对于在这个领域违法犯罪的人加重惩罚力度，对严重的情形应该有更严厉的处罚措施。现在第81条里列举的确实有的行为是非常恶意、故意的，有的则是过失行为，放在一起不加区分地处罚也是有问题的。对故意的、屡教不改、恶意的行为人，不光是一个经济处罚的问题，也不光是一个吊销营业执照的问题。因为吊销营业执照损害的是这个机构而不一定能能够威慑责任人。现在办一个厂子很容易，门槛很低，这个厂吊销了，明天再办一个厂也是可以的。因此，在食品企业中，对情节严重的、屡犯的责任人应该不光是吊销营业执照的问题，而且应该有禁业的规定，就是禁止责任人从事这个行业，这样才能对责任者个人起到威慑作用。

马福海委员说，食品安全法中还缺少一个内容，就是未经许可向生产者或经营者提供影响食品安全的添加剂，应该追究提供方的法律责任。我认为这个问题在现有的食品安全法草案中看不到。比如三聚氰胺是谁给企业和奶农提供的？应从源头上解决。对非法向生产者提供不应提供的化学添加剂应从严查处，《食品安全法》在这方面应该有明确的规定，从源头上制止这种现象的发生。

黄燕明委员说，应该加大法律责任的内容，起码也能起到约束的作用。就现在的草案来看，我认为处罚的力度仍然不够，建议加大力度，老百姓肯定是欢迎的。

雷鸣球委员说，食品安全的问题，涉及千家万户，全民高度关注的问题，也涉及我们国家的形象问题。我看这个问题很重要的一环是如何处理的问题，第一，对食品安全问题危害的程度要有明确的界定，危害的程度决定处理的程度和标准。有些是当时就产生影响和危害，有些是小范围的产生影响和危害，有些是大范围的产生影响的和危害，这个问题不明确，处理问题就不好衡量，大而化之。我建议有些该量化的量化，有具体的标准和要求，比如这次“三鹿奶粉事件”的问题，“三鹿奶粉”危害的程度是很大的，涉及到多少儿童？死了多少？全国的影响多大？国际影响多大？在这个问题上，我看影响和危害的结果很大。第二，赔偿的问题，应该是哪个单位发生的问题应由该单位赔偿。“三鹿奶粉事件”，造成的儿童的医疗费用应该由三鹿集团赔偿，不应由其他省市负担。现在由其他单位承担我看不公平。有些食品安全问题造成人的终生残废，怎么赔偿，这些人丧失了劳动能力，家里也背上了包袱，这个处罚不明确。第三，处罚的规定。罚3千、5千不解决问题，我认为不应该有法律空子可钻。要罚得他们心痛。第四，对政府、对领导的处罚也要有具体的明文规定。第五，投诉、举报，要给予奖励，也要有标准。这样可以发动全民都来参与监督、参与管理。现在抓一个逃犯，如果举报奖励5万、10万。对于食品安全的问题，也应该增加奖励的条款。有两个具体意见，对第28条第6项，第81条第6项加一句话“或者有病的”。另外，我看还要加一条，就是把不真实不合法的虚假广告的生产部门新闻媒体部门也要纳入处罚的范围。现在民众对广告的意见很大，营养品、药品、食品出来的一些广告特别离奇，刺激性很大。广告部门要规范和净化广告市场，对造成影响和危害的也要追究经济和法律责任。

严以新委员说，第92条，现在很多事故发生后，当地政府瞒报、隐报时有发生，要对此情况进行遏制。比如这次的三鹿奶粉事件与石家庄政府也是有关系的，当地政府把事件压了一个多月，虽然事发后当地领导都受到了免职、处分等处理，但是也要有一个说法。最后提一点建议，是否应该设置一笔基金？如果出现事故，可以从基金中抽取一部分负责食品安全的赔偿问题。国外就有类似的基金，因为现在事件都比较大，一旦出现食品安全问题，哪怕这个企业破产了，恐怕也很难赔偿所有的损失。

白克明委员说，我完全赞成加大对食品违法制作、生产的惩罚力度。现在的惩罚力度显得轻了一些，比如第81条、第82条、第83条，列举了很多应罚的问题，有的性质很严重，有的是一般的过失，惩罚规定应当有区别，要对那些主观动机明显、造成后果严重的问题加大惩处力度。与此同时，第90条和第91条对行政主管部门、地方政府的处分，应增加触犯刑律的追究刑事责任。

陈斯喜委员说，第9章“法律责任”第80条和第81条规定“……货值金额不足一万元的，并处2000元以上5万元以下罚款”，按照这一规定，最高的处罚幅度是不超过5倍。下面又规定货值金额超过一万元的处5倍以上10倍以下罚款。按照这一规定，处罚起点是5倍，最高是10倍，与前面的规定不平衡。可以不分是1万元以上或以下，都规定为罚5倍至10倍，但最低处罚2000元。4.第91条规定了国家机关的责任。从三鹿奶粉事件看，国家机关不履行职责，放弃监管，是造成食品安全的一个最大隐患。这一条规定的责任，总体看来是可以的，但是第2款中最后一句，规定“其主要负责人应当引咎辞职”，这样的处理太轻了。很多问题都是主要负责人放弃监管责任，所以不能仅仅是简单的“引咎辞职”。建议改为“主要责任人应当引咎辞职，有直接责任的应当撤职或开除。”

李祖沛委员说，我谈两点意见：第一，建议对违法者的处罚力度应加大，加重违法者的违法成本。大家都知道，食品安全违法行为直接危害的是人民的生命权利，对危害人的生命权利的行为，法律必须予以严厉制裁，处罚的力度应大于对危害财产安全的处罚。当前我国食品安全存在的问题不容小视，食品安全事件处置不当，会影响发展稳定的大局。这次三鹿牌婴幼儿奶粉事件闹得全世界都关注，就是一个最典型的例子。建议提高食品安全违法行为的罚款数额，要加重违法者的违法成本，使其得不偿失，甚至使其倾家荡产，犯一次法不仅是吊销营业执照，还让他倾家荡产，这样才能对违法者产生威慑作用。比如第81条的第四到第六项，生产经营不符合标准的婴幼儿食品、腐败变质的食品、病死、毒死的动物食品等等，是十分恶劣的行为，造成的后果十分严重，除了罚款、吊销许可证外，还应追究其刑事责任。再比如第82条、第84条都有类似的感觉，处罚还是太轻了，应重判。第二，对食品安全监管部门违法行为的处罚也显得比较轻。比如第90条、第91条，建议加大处罚的力度。

任茂东委员说，建议在食品安全法中规定实行举证责任倒置的条款，食品安全引发的权利损害赔偿诉讼应当实行举证责任倒置。建议在第92条中增加一款规定：“食品安全引发的诉讼举证责任倒置”，举证责任倒置是将因果关系或者过错举证的责任交由事故源的一方来承担。我们国家有如此的规定，比如在我国的医患纠纷中，如果医院一方不能举证证明其医疗行为与患者损害的结果没有根本的因果关系，就必须承担不利的后果。之所以在食品安全法中有这种举证责任倒置的规定，不仅是为了对危害责任中的受害人提供有效的救济渠道和保护措施，而且也能够促使举证责任被倒置的当事人一方采取积极有效的措施，预防、控制损害事故的发生，积极主动地提高食品的质量。在食品安全事故中，如果是当事人来举证是非常难的，可以说是不可能的。在食品事故中，任何一个当事人都不可能知道这个食品有安全问题，必须经过化验分析才能知道。也就是说，让当事人来举证是强人所难，因此在食品安全法中，必须对食品安全事故的举证责任倒置做出明确规定。这样可以使法院高效查出案件的真相，在此基础上做出公正的判断。

林强委员说，法律责任要罚责严明。通过法律责任可以确保这部法律得到执行，真正做到食品安全。在法律责任中第80条到第89条主要是针对从事食品生产经营活动的人员以及他们的行为，第90-91条是针对有关监管人员和有关工作人员违反本法应该承担的法律责任。从第80条到第91条，设置了没收违法所得、罚款，乃至吊销许可证。最后，还有第92条的规定，第92条是一个兜底条款，提到了两个从重处罚的规定，即由此引起的后果要进行损害赔偿，构成犯罪的要依法追究法律责任。作为一般的法律责任来说有轻重之分，罪责轻的应该承担较轻的法律责任，如果罪责重的则承担较重的法律责任。建议对法律责任这部分再进行认真研究。也就是说，食品安全出了问题，就会直接影响到人的生命、危害到人的生命，这里面存在的现实的或者潜在的危险应该被充分估计到，应该让广大的人民群众清醒地认识到，在食品安全问题上，哪怕是一点点的违犯都是不允许的，都是有罪的，很可能对人的生命造成不可挽回的损失和影响。“法律责任”应该让违法者无利可图，让他们知道，谁敢以身试法就会倾家荡产，做到谈虎色变，让任何人都不敢做违反食品安全的事情。只有这样，才能使本法落到实处，也是我们制定这部法律应该收到的法律效果。比如第81条，列举了九种情况，第6项“经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类，或者生产经营病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类的制品；”违反的话应该如何处罚？规定了罚款，情节严重的吊销许可证，还有最后第92条的兜底条款。从字面上说一点没错，但是经营了这种病死、死因不明动物的肉类或肉类制品，怎么可以罚款之后还允许其经营？我认为不能允许其经营了，不能让犯罪的成本太低了，另外也不能给执法者带来执法的难度，现在处罚的空间偏大，食品安全的问题就很难解决，很难堵塞。既然我们制定了食品安全法，就要确保食品安全。现在大家对食品安全的信心度越来越低，买什么东西、吃什么东西都会考虑这种东西到底安不安全。要增强人民群众对食品安全的信任度，我认为非用重典不可，必须加大力度。究竟如何表述，还值得好好研究。如果按照现在这样的追究原则，食品安全这个问题还是很难解决。

王云龙委员说，现在草案的处罚力度轻，包括对于管理部门，应该再加一些相应的处罚规定。法律草案规定，“县以上的卫生行政、农业行政、工商管理等有关行政部门，不履行本法规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，依法予以处理。”我认为这个方面少了一个问题，即对贪污腐败、行贿受贿的处罚问题，在食品安全问题方面，不会不存在这方面的问题。像前一段时间，药品监管出现的问题、安全生产的问题，都和腐败、官商勾结有关。在食品安全的各个环节中，也要防止类似的问题，这不单单是玩忽职守、徇私舞弊的问题，还有防止腐败、行贿受贿的问题，对这些问题都要严肃地进行查处。

丛斌委员说，提两点原则性意见。关于食品安全问题，是近20年来社会反响强烈，老百姓反映很集中的一个问题。当然，食品安全问题涉及到方方面面，涉及到环境的污染、人口的增加，而食品管理制度上的缺陷，以及食品生产者法律意识淡薄、人性化降低，这些导致食品安全问题在我国屡屡发生，造成了严重的社会后果。尤其是“三鹿奶粉事件”，不单纯是一个影响我国奶业生产的问题，更大程度上是影响了我国的政府形象。向婴幼儿的主食中添加有毒物质，无论从政治角度，还是从人性角度都是不能容忍的。因为婴幼儿奶粉是孩子们吃的粮食，相对的摄入量就比成人多的多，对婴幼儿的损害就更为明显。我就这样的社会问题进行过调查，我认为应该重典治理食品安全问题。我用的这个“典”，是“法典”的“典”，一定要“重典治理”。不然的话，我们的食品安全管理还是轻描淡写，只根据他的违法营业额罚罚款，不解决问题，要罚就要罚他个倾家荡产，让他的企业倒闭。食品安全问题是国计民生的根本问题。

朱永新委员说，我赞成要“乱世用重典”。目前的法律从抓“稳、准”方面来讲很不错，但是处罚太轻。比如草案第83条规定，对已经发生的违法行为，只是“责令立即改正，给予警告”,而不进行相应的处罚。对于拒不改正的，才罚两千元以上二十万元以下的罚款，这样的处罚太轻了。处罚太轻是不起作用的。包括现在的污染问题，也存在这样的问题。因为污染的成本要比治理的成本低很多，所以，企业宁愿先污染再治理。像这样的企业，一定要严加惩罚。让它头破血流，倾家荡产。国外有“黑名单”制度，使这样的企业和个人都要永久退出本行业。比如法律中对于检验人员的处罚是十年之内不得进入该行业，但是我认为，应该终身不得从事该行业。草案中绝大多数的条款规定的处罚力度太轻，因此建议加大力度。现在的草案和《刑法》是配套进行处罚的，有的规定《刑法》中没有，或者是本身处罚得很轻，所以这里也没有办法加重，因此建议《刑法》也做相应的修改，要加大对于食品安全违法行为的处罚力度。

程贻举委员说，关于加重处理的问题，要重罚，要让它倾家荡产。对各级政府以及各个部门都要进行处理。关于赔偿问题，“三鹿奶粉事件”老百姓要求赔偿，我觉得应该赔偿，在食品安全法里面应该增加赔偿的条款，“三鹿奶粉”引起了这么多的问题，该找谁去？现在调查很多的老百姓都要求赔偿，我认为要增加这方面的内容。我希望这个问题能够引起我们的高度重视。希望食品安全法出台以后真正具有可操作性，能够真正地解决食品安全的问题。

陈骏委员说，法律责任不够严格，罚款额度太低。食品安全要出现事情的话，那么就是严重事件，影响非常大，我认为应该让这些不法分子，无论他们多大、多凶，应该让他们倾家荡产、痛不欲生，让任何人不再敢冒这个风险。但是这部法规定的罚款两千元至五万元，或者是造成危害的五倍以下，我认为这个罚款额度太低了。在我国现在这样的转型时期，有很多这样、那样不法的事件发生，这都是正常的。但是为了控制这种情况，就需要规定一部处罚很重的法律。在新加坡的社会秩序为什么非常好，他们就是有重典、用严法在进行控制。这样规定以后，让一般人不敢去犯。比如吐痰，马上要判鞭刑，这个是永久的记忆。只要冒犯了法律，就要付出代价，因此，我认为在这部法中的法律责任规定得不够。另外，关于法律责任追究的问题，法律只追究了领导者的责任，而没有强调执法者、部门的责任，总是把市长、市委书记撤掉，但是真正起作用的应该是质检部门，主要是质检局，也不一定是质检局局长有问题，有时是检验科的工作人员的问题，对他们应该怎样进行处罚？质检部门的作用是很大的，只要他们负起责任，把住关，质量问题就不会发生，因此在这方面应加以规定。

华福周（全国人大农业与农村委员会委员）说，我提两点建议。第一，关于第9章法律责任，从第80条到第92条，现在的法律责任通过这样的修改，虽然体现了保护消费者的权益，对违法的行为、对不良的企业加大了处罚力度，但我总还感觉到目前的处罚力度还是轻了一些，还不够严格。第80、81、82、84、86、87、88条，都涉及到处罚金额的额度问题，我认为这个罚款额度过于宽泛，实际操作起来空间很大，难以掌握。建议在本法的法律责任这一章中，凡是涉及到处罚力度的条款应该是更加严格限制。特别是要进一步加大企业不良行为的违法成本。我国食品安全事件层出不穷、屡禁不止，除了体制上的原因、诚信建设的原因、企业社会责任的原因外，很重要的一点就是违法成本太低。第二，在法律责任方面，要强化各级政府的责任，切实解决目前食品安全监管中多头管理、分段管理的现象，做到部门职责明确、责权利统一，防止把食品安全监管问题变成部门与部门之间的利益分配与利益纷争问题。

安东（全国人大代表）说，草案第81条规定的条款基本都是违法犯罪行为，仅靠行政处罚是不够的，应该加上刑事责任的规定。因此，建议草案第81条第一款后面改为“并处货值金额五倍以上十倍以下的罚款，并吊销许可证；情节严重的，依法追究刑事责任。”这样规定，对于加强食品安全的有效监管，对于违法行为的处罚、打击应是有力的。第83条、第84条后面的违法行为内容与第81条不一样，所以在这里有必要进行强调。第89条第1款“被吊销食品生产、流通或者餐饮服务许可证的单位，其直接负责的主管人员自处罚决定之日起五年内不得从事食品生产经营管理工作。”这个处罚规定太轻，并且没有规定对于单位的主要负责人也应该进行一定的处罚，应该再规定得严格一些。

何健忠（全国人大代表）说，食品安全法草案第81、82、83、84条都有一句话，“情节严重的，追究法律责任”。我认为只要违反本法，生产了不合格的食品，不管情节严重不严重，都应该追究责任。生产企业一年生产很多不合格的产品，如果单纯是罚款，你罚了一次，还有很多次没查到，这就对老百姓造成了危害。只要生产不合格的食品，就吊销你的执照，让你关门。我们很多法都是这样，不仅仅是食品安全法，我们都应该严格追究法律责任。

刘志华（全国人大代表）说，从大家的发言中，我认为一部比较好的法律，关键是如何执行的问题。我认为生产企业应该是第一责任人，那么第二责任人是谁？我认为应该是监管部门。第三责任人应该是政府部门。因为监管部门是在政府的领导下进行工作的，它是不是恪尽职守，认真负责地进行监管？这样责任分清了，下面就是处罚的问题。我们制定了很多法律，但是为什么在执行过程当中往往是执行不好，有时候我觉得处罚还是太轻。如果是经济处罚，就没有处罚到他的痛点？什么叫“痛点”，就是轻描淡写的，处罚之后还可以再挣，把钱一交，该怎么干还是怎么干。我认为应提升到刑法的程度，处罚要重一点，责任重一点，触到痛点。不光是吊销营业执照，甚至是工商局可以根据企业犯错误的情况，在一定时间内不再发放其他的营业执照。如果触犯了刑法，那要毫不留情地执行。比如第一责任人是生产企业，当然他首先要考虑到他进的原料，原料的好坏，首先对他的产品质量有直接的影响，他肯定要把好原材料质量关，把不好原材料关，那成品质量也不会好。此外，还可以采用公示的方式，素质高的都不知道吃什么好不吃什么好，一般农民、老百姓更不知道，那谁来跟他们说。每个县都有电视台，应该在电视台上公布，监管部门的检查要进行公示，每周或十天公示一次，哪个企业生产的食品是信得过的，经过检查符合标准，那么大家都会去买这个企业的产品，这样，好的、绿色的、能够保证大家健康的企业的食品会越卖越好。那公示不符合标准的，大家都不买这个企业生产的产品，那它一是要受到处罚，二是由于大家都不买它的产品，致使它自然倒闭。一部好的法律，一个完善的制度，需要认真地执行，在执行过程中的监管，政府部门的监控都需要认真地去做，如果没有的话，这部法立得再好也是枉然。

周家贵（全国人大代表）说，就第9章法律责任提两条建议。第一，关于法律责任问题从80条到92条，对违反本法规定的生产经营者进行处罚，我觉得都很轻，都处于2000元至5万、至10万的罚款，与违法生产经营者所取得的利润相比是九牛一毛，当前的三鹿牌奶粉事件还没有了结，太湖又有橡胶银鱼，苏州光福镇又出现了用硫黄熏蒸的金黄桂花，食品安全事故一拨连一拨，这说明食品生产经营者付出的违法成本是很低的，正是这种违法的低成本，造成了目前食品行业和食品市场出现的乱世状况，要改变这种乱世状况，必须出重拳重罚，让违法生产经营者付出倾家荡产的违法成本。第二，我认为在法律责任中应该增加一条内容，就是对一定规模或大规模的生产经营企业造成的食品安全事故群体性案件，政府要建立严厉的惩罚性的赔偿制度，由于他们的规模大，造成的影响、波及的层面、造成的危害就更大，一旦发现违法，以他们违法获得利润的数倍惩罚性地重赔，以法律的威严和政府的严管遏制生产企业的违法行为。

招银英（全国人大代表）说，建议完善官员的问责制。从多次的食品安全事故中，部门之间的责任不清是致使食品坏烂的最主要的原因，我们要下决心打破食品监督各自为政的弊端，建立从生产到销售的一条龙负责到底的监管系统，明确哪一个部门为食品监管的主体，也要明确其监督的责任，对食品监督失职行为进行严厉处分。对第80条、第81条等等，我也同意要加大处罚的力度。我国的食品安全问题主要是违法者为了谋取暴利，欺骗消费者而导致的。我建议草案加重对违规企业的刑罚和罚款金额，并且加大执法力度，打击违法行为。

罗辉（湖北省人大常委会副主任）说，我建议提高违法成本。现在有的处罚金额起点才2000元，这个起点太低了。包括这部法律草案和已经生效的一些法律，法律罚款的金额范围很大，这不利于最大限度地减少执法部门的自由裁量权。但是法律本身不可能写得很具体，能否要求法律生效后执法部门要在规定的时间内制定出具体的实施细则。这个细则要报人大备案，要向社会公布，因为要让公民知法，让罚款部门执法有明确的依据。同时，让相关的生产经营者知道他违法到什么程度，要受到什么样的处罚。