人大的监督权是人民当家作主、管理国家的重要体现。新的形势要求，地方人大及其常委会的工作重点需要作适当调整，逐步转移到监督上来。

一、地方人大工作面临的新形势

1．当前，我国已进入改革发展的关键时期，面临的发展机遇前所未有，面对的挑战也是前所未有的。复杂多变的国际环境，艰巨繁重的改革发展任务，社会利益格局的深刻调整，社会组织形式、就业结构、社会结构、思想观念的深刻变化，使我国经济社会发展呈现出并将在较长时期内存在着一些突出矛盾和问题，这些都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。

2．中国特色社会主义法律体系已经基本形成。党的十六大提出，要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势，加强立法工作，提高立法质量，到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。通过这些年来全国各级人大及其常委会卓有成效的工作，我国切实构建了以宪法为基础，以民事、刑事、经济、行政和诉讼等方面的基本法律为核心，以各种不同层级的法律、法规、规章为内容的法律框架，已基本形成了中国特色的社会主义法律体系。

3．长期酝酿、倍受关注的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》已经出台，对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，加强和改进监督工作，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，更好地发挥人民代表大会制度的特点和优势，推进社会主义民主法治建设具有重大的现实意义和深远的历史意义。

监督法以宪法为依据，进一步完善了人大监督的形式和内容，包括：人大常委会行使监督权的原则，听取和审议政府、法院、检察院的专项工作报告，对计划、预算执行的监督，执法检查，规范性文件的备案审查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定，充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，正确处理了加强人大监督工作和坚持党的领导的关系，正确处理了加强人大监督工作和支持“一府两院”依法开展工作的关系，充分体现了民主集中制、集中监督、有序监督的原则，也为地方各级人大工作重点的转移带来了新契机。

在以上前提下，地方人大及其常委会的工作应当也可能逐步从注重立法转移到注重监督上来，同时法制建设的首要任务也应该转变为主要是监督法律、法规的贯彻执行。这是新形势对地方人大工作的必然要求，也是我国现代民主政治的发展方向。

二、适时调整地方人大工作重点的必然性

1．改革开放30年来我国法制状况发生了根本性变化。党的十一届三中全会提出，加强社会主义法制建设的基本要求，是“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”今天，我国法治工作中“有法可依”的问题已经基本解决，“无法可依”的年代早已过去。

2．胡锦涛同志在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上指出，“当前，有法不依、执法不严、违法不究的现象在一些地方和部门仍然存在；地方保护主义、部门保护主义和执行难的问题时有发生；一些公职人员滥用职权、贪赃枉法、执法犯法，严重损害了党和国家的形象，严重损害了国家和人民的利益。”出现这些问题的原因是多方面的、复杂的，而其中之一应是地方各级人大及其常委会的监督还不够有力。

在以往的监督实践中，地方各级人大及其常委会较为普遍地存在着监督乏力的现象。例如，对监督权怠于运用，监督手段过于单一和松懈，习惯于以案头工作和公文旅行代替深入实际的监督，监督过程中鲜见“硬碰硬”的勇气，对监督中发现的问题缺乏一查到底的决心等等。多年来，现实工作中成功运作的预算监督并不多见，规范性文件的备案审查往往流于形式，质询、特定问题调查等刚性监督手段的运用更是少之又少。人大监督的质量不理想，常常是监督有心而无力或是无心又无力，致使监督体制运作低效、甚至转动失灵，导致宪法制度下的人大监督体制作用发挥相当有限。因此，在监督法业已正式施行的今天，地方人大及其常委会把工作的重点转移到切实加强监督，着力于解决“有法不依、执法不严、违法不究”的问题方面来，已是适逢其会、水到渠成。

3．中国特色社会主义法律体系已经基本形成，而且还在不断完善之中。我认为，并非制定的法律法规越多越好，因为法律法规再多也不能解决社会生活中所有的具体问题。从国际上看，法律体系过于庞大复杂繁琐，反而容易被某些人出于各种目的所利用，甚或成为少数人手中的武器。因此维护人民群众的合法权益和国家利益，不但要靠立法，更要靠法律的实践，并有赖于人大监督权的有效运用。同时，在我国法制统一的大原则下，有了全国人大制定的法律和国务院的行政法规，地方的责任主要应是保证这些已形成完整体系的法律法规的正确实施，而不宜再把主要精力放在更多地制定一些实施性的地方性法规上面。

制约权力是现代民主政治的基本原则，也是构建和谐社会的重要内容之一。在我国现有的国家权力监督体系中，还有党纪监督、行政监督、司法监督、民主监督、舆论监督、社会监督等监督形式，而人大监督是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，也是最具民主性和广泛性的依法监督。人大监督工作涉及我国政治制度和国家体制，充分发挥人大的监督作用，确保依法行政、公正司法，切实维护社会稳定和谐，其特殊的重要性是不言而喻的。

4．我国地方各级人大及其常委会中的多数并无立法权，客观上履行职责主要就是搞好监督。

三、地方人大转移工作重点、加强监督的基本思路

人大工作必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，在党的领导下依法推进。

当前地方人大及其常委会的主要职能是立法、监督、重大事项的决定和重要人事的任免，而在今后的工作中应将监督置于首位，而后才是立法；法制工作重点的排序也应从现在的进行新的立法、对现有法规的修订和监督法律法规的执行，调整为监督法律法规的执行、对现有法规的修订和进行新的立法。

法律的生命力在于贯彻实施。人大监督包括工作监督和法律监督，地方人大及其常委会首先要保证宪法和法律法规的实施，具体是搞好对“一府两院”的监督。对同级政府、法院、检察院进行监督，是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。这种监督，既是一种制约，又是支持和促进，寓监督于支持之中，寓支持于监督之中。其目的在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。

对现有地方性法规的修订，在一定意义上讲是监督实践的一种成果，也是加强监督的一种形式，因为通过监督可以发现法规不完善、不切实的地方，从而提出来加以修订。修订工作中既要注意与上位法的衔接，又要符合地方实际，尤其要强调具有可操作性。

制定新的地方性法规，要注重提高立法质量，力求做到少而精。对已有上位法，或在条件和时机还不是很成熟的情况下，可先以政府规章或规范性文件，或者以人大决定的形式加以规范，确有必要时再制定出台新的法规。这样还可以降低立法成本，节约立法资源，也有利于解决“部门利益法制化”等问题。

地方人大尤其是人大常委会既要努力加强和改进人大监督工作，又要充分认识到监督工作的艰巨性和复杂性，严格实施监督法，以锲而不舍和开拓创新的精神稳步推进。

1．坚持依法行使监督权。在我国的多种监督中，人大作为国家权力机关的监督是最高层次的监督，要坚持依法履职，依法监督。地方人大常委会要严守正确的监督原则，集体行使职权，不代替政府的工作。监督意向的确定，监督行为的实施，监督结论的形成，都要依照法定程序，经过集体讨论，通过会议表决来决定。做到“尽职不越权，决定不指挥，监督不代替”。同时，应将一切可行的监督方式纳入法制轨道，如执法检查、依法纠正、询问、质询、特定问题调查等，要破除顾虑，敢于运用、善于运用，还要对行政不作为等违法行为开展监督并予以制止，促进法制政府建设。

2．与时俱进，探索新的监督方式。从1979年到现在，地方组织法已经过三次大的修改，地方人大的职权不断健全，这是党和国家尊重地方人大首创精神的具体体现。现在又有了监督法可供遵循，地方人大及其常委会在监督实践中，要解放思想、更新观念，在不违背宪法和法律的前提下，按照科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，强化创新意识、发扬创新精神、提高创新能力，善于借鉴各地人大创造的新鲜经验，在监督实践中大胆提出新观点、探索新办法。同时，要坚持实事求是，注重人大工作的稳定性、连续性，努力做到不落后于时代、又不超越阶段。将严格依法办事、科学求实和开拓创新有机结合起来，努力把人大监督工作提高到一个新水平。

3．致力于提高监督实效。地方人大权威的建立主要体现在监督上。因此人大及其常委会的监督工作要增强针对性、务求实效。一要坚持围绕中心、突出重点、增强实效的工作思路，把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注或具有典型意义的问题上。二要注重多种监督形式综合运用，形成监督合力。三要加强跟踪监督。对人大常委会通过监督提出的意见建议，不能只发文件了事，而要对整改落实情况进行跟踪问效，一抓到底，抓出成效。

（作者单位：贵州省人大农业与农村委员会）