认真贯彻实施新修改的《立法法》 探索地方立法的新路径

新修改的《立法法》是贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，把党的主张转变为国家意志的生动实践，对完善立法体制，提高立法质量和立法效率，维护国家法制统一，形成完备的法律体系，具有重要的现实意义和长远意义。新《立法法》明确了新形势下加强和改进立法工作的方向和措施。海南省人大常委会结合海南地方立法实际，认真学习贯彻实施新《立法法》，抓紧完善相关制度和机制，不断提高地方立法质量。

一、坚持党对立法工作的领导，保证立法正确的政治方向

坚持党的领导是我国立法工作的一条基本经验和必须坚持的一项根本原则。综观《立法法》的修改，无论是修改的指导思想、基本原则，还是修改的过程、修改的主要内容，都始终坚持了党的领导，为地方立法提供了可借鉴的实践范本。海南地方立法始终坚持党的领导，自觉围绕省委工作大局谋划立法工作，以立法保障和推动省委重大决策部署的贯彻落实。

一是，海南省人大常委会党组坚持将每届省人大常委会立法规划报省委常委会审议批准。今年，省人大常委会党组按照《中共海南省委贯彻落实<中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定>的意见》的要求，将年度立法计划报请省委常委会审议批准，根据省委常委会的审议意见，对个别立法项目进行了调整，如针对我省采砂乱象问题，将《海南省河道采砂管理规定》增加为今年安排审议项目。

二是，海南省人大常委会坚持把省委的重大决策与立法决策相结合，对具体立法项目中的重大问题特别是对海洋立法、涉及重大体制和重大政策调整及其他省委中心工作的重要法规项目，都及时向省委请示报告。省委书记、省人大常委会主任罗保铭同志非常关心立法工作，对修订《海南省沿海边防治安管理条例》、《海南经济特区林地管理条例》等涉及重点改革领域法规中的重大、疑难问题，都提出了具体指导意见，使相关立法顺利进行，从制度上和法规上保证省委改革开放和发展的重大决策的贯彻实施，确保重大改革于法有据。新《立法法》通过后，省人大对我省三亚市、三沙市行使地方立法权的有关问题向省委进行了汇报，得到了罗保铭同志的具体指导。

三是，适应省委加强领导立法工作的新常态，将列入省委年度工作要点的重点法规草案报省委常委会审议。今年年初，省委将研究立法工作列入了重要议事日程，《中共海南省委常委会2015年工作要点》第一次将《海南省村民委员会选举办法》（修订）、《海南省制定与批准地方性法规条例》（修订）等６件法规列入省委常委会审议项目，初步建立了省委研究立法工作的常态化机制。目前，省人大常委会党组已将村委会选举办法修订草案、税收保障若干规定草案的主要内容报告省委，省委同意了省人大党组的意见。

海南省人大常委会将以贯彻实施新《立法法》为契机，更加自觉地坚持党对立法工作的领导，坚持地方立法服从和服务于省委的中心工作，自觉地将省委的大政方针通过人大的法定程序成为全社会一体遵循的行为规范和准则，从制度上和法规上保证省委改革发展重大决策的贯彻实施。在制定涉及重大改革发展决策的法规时，在事关政治方向、政治原则的重大问题上注意保持清醒的头脑，将政治敏锐性、政治辨别力和法治思维结合，妥善解决立法中遇到的矛盾和问题，使党的主张和人民意志的统一在法规中得到充分体现。要进一步完善地方立法的重要工作和重大问题向省委请示报告制度，立法中涉及重大体制和重大政策调整的问题必须报省委决定。当前要在省委的领导下，抓紧修订《海南省制定与批准地方性法规条例》，争取今年9月份提请省人大常委会审议，确保新《立法法》在我省的贯彻实施。

二、发挥立法的引领和推动作用，实现立法与改革决策相衔接

新《立法法》将发挥立法的引领和推动作用写入第一条立法宗旨中，这是深刻总结我国立法工作实践、适应新形势新任务法律功能的转变，是坚持依法治国、依法执政的必然要求，是推进国家治理体系和治理能力现代化的可靠保证。发挥立法的引领和推动作用，关键是实现立法与改革决策相衔接，坚持在法治框架内推进改革。为此，新《立法法》按照党的十八届四中全会《决定》的要求，在总则中将“立法应当适应经济社会发展和全面深化改革的要求”作为一项原则确定下来。

近年来，海南省人大常委会坚持改革方向、问题导向，自觉将地方立法放在全面深化改革大局中去谋划，发挥立法的引领和推动作用，确保重大改革于法有据、立法主动适应改革发展需要。如省人大常委会于2012年修订了《海南省沿海边防治安管理条例》，填补了我省公安边防机关在南海维权执法的法规空白，为南海维权提供了有力的法律武器。为推动林地、土地、海域资源审批制度改革，加强稀缺资源的集中管理,省人大常委会2014年修订了《海南经济特区林地管理条例》、《海南经济特区土地管理条例》、《海南省实施〈中华人民共和国海域使用管理法〉办法》等法规。新《立法法》颁布实施后，我省更加注重发挥立法的引领和推动作用，实现立法决策与发展改革决策相衔接。为贯彻落实中央和省委关于加快推进生态文明建设的要求，保护海南森林、水土资源，维护生态安全,省人大常委会制定了《海南省森林防火条例》，对《海南省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》进行了修订，为海南保持青山绿水和可持续发展提供了法制支撑。为落实国家“一带一路”战略和省委关于建设海洋强省的工作部署，规范海上搜寻救助工作，及时、有效搜寻救助海上遇险人员，保障人命安全和海洋环境安全，省人大常委会制定了《海南省海上搜寻救助条例》，从海上搜救应急预案的编制、海上风险预警信息发布、海上搜救报警要求、船舶发生险情后的信息沟通、海上搜救工作的社会监督等方面进行规范。此外，省人大常委会于今年5月修订通过了《海南省村民委员会选举办法》，着重对选民登记、提名候选人要求、委托投票、村民小组长选举、职务自行终止等内容进行了规范和完善，为保障我省明年的村民委员会换届选举顺利进行做好立法准备。

在当前和今后的一个时期，海南加快推进国际旅游岛建设、实现海南科学发展、绿色崛起的改革发展任务非常艰巨。海南地方立法必须继续坚持改革方向、问题导向，紧紧围绕发展以旅游业为龙头的现代服务业、实施海洋强省战略、保障改善民生、生态文明建设、强化和完善社会治理等重点领域，加强和改进立法。要主动全面梳理法规中与改革原则、改革方向不一致的情况，坚持立改废释并举，为改革扫清体制机制上的障碍。凡是改革方案对制定、修改或废止有关法规提出需求的，应及时启动立法程序，确保重大改革于法有据、先立后破、有序进行。如，今年年初，省委将全省“多规合一”工作纳入全面深化改革事项。6月5日，中央全面深化改革领导小组第十三次会议同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域“多规合一”改革试点，要求发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。按照中央和省委的部署，省人大常委会拟作出《关于推进海南“多规合一”改革工作的决定》，明确“多规合一”改革的总体目标、基本原则和主要任务，明确海南省总体规划的法律地位、编制和实施管理，明确总体规划与国民经济发展计划、城乡规划、土地利用规划等各项规划之间的法律关系，以立法引领和推动我省开展省域“多规合一”试点工作的顺利推进。同时，加强对现有法规的清理，为“多规合一”改革扫清法律障碍。为促进我省旅游客运车辆无障碍通行，实现旅游客运车辆全省同城运营管理，推动旅游客运管理体制改革，省人大常委会拟对《海南经济特区道路旅游客运管理若干规定》进行修订，将道路旅游客运经营权许可统一由省道路运输管理机构行使，适当降低道路旅游客运经营门槛，完善旅游客运价格管理，解决市县审批的一日游车辆不能跨市县经营给游客带来不便等问题，建立健全全省统一、开放、规范、有序、无障碍通行的旅游客运市场。

三、积极支持和指导设区的市依法地方立法权，维护法制统一

立法权限的划分是立法体制的核心内容。新《立法法》按照党的十八届三中、四中全会《决定》的要求，赋予了设区市地方立法权，并明确其地方立法权限和范围。扩大地方立法权是尊重和回应地区差异、推进地方法治建设的重要举措，充分体现了宪法精神，既适应了我国区域发展不平衡和地方改革发展的实际需要，又避免重复立法，维护国家法制统一。

根据新《立法法》的规定，我省三亚市、三沙市具有了地方立法权。为贯彻实施新《立法法》关于赋予设区的市地方立法权的规定，省人大常委会加强指导三亚市、三沙市做好行使地方立法权的准备工作，对三亚市、三沙市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等情况进行了调查摸底和综合评估，认为三亚和三沙的具体情况、立法条件成熟程度、立法需求等不尽相同，为了有序推进两市行使地方立法权工作，确保地方立法质量，决定分两次确定其开始制定地方性法规的时间。三亚市行使地方立法权的准备工作开展得较早，自2014年8月全国人大常委会初次审议《立法法修正案（草案）》后，三亚市人大常委会就开始积极主动筹备地方立法工作。在省人大法制委员会的指导下，三亚市人大于今年1月设立了法制委员会，筹备增加立法工作人员编制，并向社会公开征集立法项目，初步确定了几件涉及城市管理和环境保护的立法项目。新修改的《立法法》颁布实施前后，省人大常委会副主任毕志强同志多次带领法制委员会、法工委调研组先后到三亚、三沙进行了专题调研，全面了解两市的立法条件、立法能力和具体立法工作准备情况，并与两市的市委书记交换了意见。4月，三亚市人大常委会向省人大常委会正式提交《三亚市关于申请确定开始制定地方性法规的具体步骤和时间的报告》。省人大法制委员会、法工委经研究认为，三亚市领导高度重视，立法准备工作充分，立法需求迫切，立法基础扎实，立法组织机构到位，立法人才也有一定储备，已具备相应的立法能力和条件。为此，省人大法制委员会、法工委起草了《省人大常委会关于三亚市开始制定地方性法规时间的决定（草案）》，经省人大常委会主任会议审议同意后于5月27日提请省人大常委会审议通过，决定三亚市自2015年6月1日起开始制定地方性法规。同时，三沙市人大也积极推进行使地方立法权的准备工作，组织征集立法项目，初步确定了几件涉及居民管理服务和生态环境保护的立法项目，于今年6月设立了法制委员会，并向省人大常委会正式提交《三沙市关于申请确定开始制定地方性法规的具体步骤和时间的报告》。省人大常委会于7月31日审议通过《关于三沙市开始制定地方性法规的时间的决定》，决定三沙市自2015年8月1日起开始制定地方性法规。目前，三亚市人大常委会已于6月对《三亚市白鹭公园保护管理规定（草案）》进行了初次审议，拟于8月二审通过后报请省人大常委会审查批准。

下一步，海南省人大常委会将继续加强对三亚市和三沙市地方立法工作的指导，切实维护法制统一。严格遵守新《立法法》关于立法权限的规定，两市的地方立法权限除国家法律另有规定的外，仅限定在城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等几类事项。要坚持不抵触原则，省人大法制委员会、法工委将认真履行合法性审查职能，提前介入两市的法规立项、调研、起草、审议等各个环节，指导和帮助提高两市的立法质量，确保其与国家法律、行政法规和本省的地方性法规不相抵触。加大对两市立法工作队伍建设，通过挂职、跟班学习、举办培训班等形式加强对立法人才的培养。

四、进一步健全人大主导立法的工作机制，发挥人大在立法工作中的主导作用

发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是推进人民代表大会制度与时俱进的重要内容，是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求，是立法工作适应改革发展的迫切需要。新《立法法》明确规定全国人大及其常委会要加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用，并从全国人大及其常委会立法规划、年度立法计划的编制和督促落实、加强和改进法律起草机制、更多发挥人大代表在立法中的作用等方面对人大主导立法机制进行了补充和完善。海南省人大常委会根据新《立法法》的要求，在总结以往成功经验的基础上，更加注重在立法的立项、起草、审查、审议各个环节发挥人大及其常委会的主导作用，加强组织协调，统筹整合立法资源，形成合力，努力提高立法质量。

一是把握对立项的主导。省人大法制委员会在编制立法规划和计划时，注意围绕全省工作大局主动研究立法需求，把握确定立法项目的基本原则，加强项目论证和协调。今年3月，为增强实施立法计划的严肃性，省人大常委会组织召开了落实立法计划座谈会，就落实立法计划提出了具体意见和明确要求，以“倒推法”制定每一项法规的工作进度时间表，督促各有关单位做到“任务落实、时间落实、组织落实、责任落实”。

二是把握对起草法规草案的主导。一方面，对一些由政府部门起草的重点法规，省人大法制委员会提前介入其调研、论证过程，对起草中涉及的重点、难点问题进行指导和协调。如省人大常委会在制定《海南省海上搜寻救助条例》时，由省人大常委会副主任毕志强同志牵头组成调研组，深入开展立法调研，并就有关问题征求国家有关部门的意见，提前介入了法规草案的起草、调研工作,保障了法规草案的质量。另一方面，加大自主起草法规草案的力度。对一些涉及多部门、协调难度大的项目，由省人大常委会有关工作机构组织自主起草，如根据今年立法计划的安排，为加强对我省未成年人合法权益的保护，省人大常委会有关工作机构于今年年初组织起草《海南省未成年人保护条例（草案）》，草案结合我省实际从家庭、学校、社会和国家机关等四个方面对未成年人保护的内容进行了充实和完善。此外，还探索委托起草法规草案。省人大法制委员会于今年年初委托海南师范大学法学院起草《海南生态核心区保护条例（草案）》，并就起草中的重点难点问题加强指导。

三是把握对法规草案审议修改的主导。省人大法制委员会在统一审议时，邀请初审工委和省直有关部门列席会议，在审议中对常委会组成人员以及其他方面的意见逐条研究、充分采纳。还注意通过举办培训班、法制讲座、组织常委会组成人员参与立法调研、立法论证等形式提高省人大常委会会议审议法规草案的水平。

下一步，海南省人大常委会将按照新《立法法》的要求，进一步健全人大主导立法的工作机制，增强人大在立法工作中的主导作用，发挥政府及其部门在立法中的重要作用，吸收人大代表、专家学者、企事业单位和人民群众共同参与立法工作。加大自主起草法规草案的力度，建立由人大法制委员会、法工委组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度。建立健全人大代表参与立法的机制，积极发挥人大代表的作用。建立健全人大代表议案、建议与制定立法规划和立法工作计划、制定和修改法律法规衔接机制，认真研究采纳代表议案提出的相关建议，拓宽代表参与立法工作渠道，更多吸收人大代表参与调研、审议等立法活动。增加代表大会审议通过法律法规案的数量，充分发挥人民代表大会的立法职能。

五、进一步完善科学立法、民主立法机制，推进精细化立法

推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径。新《立法法》在完善科学立法、民主立法机制方面作出了许多新规定。而且，综观立法法修改过程，无疑是科学立法、民主立法的典型范例。海南省人大常委会按照新《立法法》和省委六届七次全会关于“精立多修、切实提高立法质量”的新要求，努力完善立法工作机制和方式，不断推进科学立法、民主立法。

首先，完善立法机关和社会公众沟通机制

一是探索开展立法协商。今年，省人大法制委员会在提前介入修订《海南经济特区道路旅游客运管理若干规定》时，组织召开论证会，邀请部分省人大代表、省政协委员、工商联、民主党派人士、人民团体、社会组织、省人大常委会立法专家顾问对实现旅游车全省同城运营管理中涉及的重大利益调整问题进行了研究论证，达到了预期效果。

二是坚持广泛向社会征集立法项目，与提出立法项目的公民通过电话予以沟通和反馈意见。将法规草案在海南人大网站上公开向社会征求意见，对每一件法规草案都采取召开立法座谈会、论证会、实地考察等形式开展了深入地调研，广泛听取人民群众的意见。

三是积极探索立法评估新形式。近年来，先后对道路交通安全法实施办法等法规草案进行立法中评估，就法规草案中群众关注的相关制度设计的可行性、科学性和实施中可能发生的问题进行评估论证，收效良好。今年还将对《海南省电力建设与保护条例（修订草案）》进行立法中评估，进一步创新工作方式方法，完善相关的评估机制。

其次，完善立法相关工作机制和制度

一是修订完善相关立法工作制度和规程。为落实党的群众路线教育实践活动的整改措施，在2014年修订《立法听证规则》等8件立法工作制度和规程的基础上，今年省人大法制委员会又起草了《海南省地方性法规项目征集和立项论证工作规程》和《海南省人大法制委员会、常委会法制工作机构审议审查报批地方性法规自治条例单行条例工作规程》，已提请省人大常委会主任会议审议通过。这些工作制度，使法规的立项、起草、审议、审查各环节基本形成了较为科学、合理的程序和规则，使立法工作更加趋于规范化、制度化。

二是完善立法专家顾问工作机制。为发挥好专家学者的智囊作用，建立高素质、多领域立法专家顾问队伍，2014年省人大常委会建立了省人大常委会立法专家顾问队伍。为进一步推进立法专家顾问有关工作的规范化、制度化建设，今年省人大常委会组织制定《海南省人大常委会立法专家顾问制度》，从立法专家顾问的组织协调部门、聘期、产生的条件和方式、工作职责以及经费保障等方面进行了规范。

三是建立立法基层联系点制度。为进一步拓展公民有序参与立法途径，发挥基层单位在地方立法中的积极作用，省人大法制委员会于今年年初公开向社会征集基层立法联系点，经筛选考察，已确定涉及社区、企业、科研机构、高校等10个基层立法联系点单位。目前正组织制定了《省人大常委会基层立法联系点工作规定》，完善相关工作机制。

下一步，海南省人大常委会将按照新《立法法》的要求，推进精细化立法，进一步健全立法起草、论证、协调、审议机制，健全向下级人大征询立法意见机制，完善基层立法联系点制度；完善人民群众参与的立法机制，健全法规草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，建立健全立法项目论证、立法中评估和立法后评估机制；积极开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。充分发挥省人大常委会立法专家顾问的作用，加强与高等院校、科研机构和律师团体的联系，整合全省的立法资源，让更多的社会力量参与到立法之中，为做好海南地方立法工作提供更广泛的支持。

六、加强规范性文件备案审查工作，完善立法监督机制

规范性文件备案审查是法律赋予国家权力机关的一项重要职权，是人大法律监督的主要内容。为贯彻落实党的十八届四中全会关于加强备案审查制度和能力建设的要求，确保宪法和法律法规的实施，新《立法法》增加了对备案的规范性文件主动审查机制、备案审查信息反馈和公开等内容，完善了立法监督机制。海南省人大常委会根据《立法法》和《监督法》的规定，积极开展规范性文件备案审查工作，制定并修改了《规范性文件备案审查工作规程》。省人大法制委员会加大了主动审查工作力度，对报送备案的规章及其他规范性文件全部进行了初步审查，对报备的规范性文件中有关行政许可、行政处罚、行政收纳、行政强制的规定进行了重点审查，保证宪法、法律、行政法规在本行政区域内准确有效的遵守和执行。

下一步，海南省人大常委会将根据新《立法法》的规定，进一步规范政府规章及其他规范性文件报送备案的程序，及时纠正报送备案中存在的不报、漏报、不及时、不规范等问题，促进备案工作的常态化、规范化。进一步加大审查工作力度，注重主动审查和被动审查相结合，加大依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件力度。特别是要认真贯彻落实新《立法法》关于“制定地方政府规章没有法律、行政法规、地方性法规依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”的规定，及时发现和纠正规范性文件中设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的内容，保障宪法法律在海南的贯彻实施，维护宪法法律权威和国家法制统一。在总结实践经验的基础上，适时出台我省有关规范性文件备案审查的地方性法规。