贯彻实施立法法，加强和改进地方立法工作的思考

十二届全国人大三次会议修订了《立法法》，在立法的理念、制度、程序方面都进一步完善。《立法法》突出了立法的引领和规范功能，强调发挥人大在立法中的主导作用，丰富了立法过程中民主参与的内容，规定了制定法律规范的基本原则，这些内容直接影响地方立法的制度建设和具体操作，有利于增进地方立法的适应性、能动性、科学性。为了更好地贯彻实施立法法，市人大常委会以举办讲座等形式，及时组织常委会组成人员和立法工作者学习了新修订的《立法法》。在认真研读、领会《立法法》的同时，我们按照常委会有关领导的指示，全面总结了我市地方立法工作中的经验、做法和需要研究解决的问题，借此机会和大家交流。

一、加强和改进地方立法工作的主要做法

（一）在党的领导下发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

为了做好新形势下的地方立法工作，2009年4月，经市委同意，市人大常委会和市政府共同召开北京市立法工作座谈会，首次确定了我市地方立法工作格局，即：坚持市委对人大工作的领导，增强人大在立法工作中的主导作用，发挥市政府在立法过程中的基础作用，加强人大与政府的整体统筹和各层次的沟通协调。后来，随着中国特色社会主义法律体系形成，适应新的工作形势和任务，经过统一认识和持续的立法实践，这个立法工作格局得到进一步完善，成为指导我市地方立法工作的一个总的要求。实践表明，地方立法格局的形成对于指导地方立法工作的方向，做好新时期的地方立法工作奠定了坚实的思想、组织和制度基础。在这个工作格局下，多年来，市人大常委会不断改进和创新立法工作，健全立法工作机制，着力提高立法质量，为首都科学发展提供了制度支持和法治保障。

2015年1月29日，市十四届人大三次会议通过了《北京市居家养老服务条例》。这是继2014年制定《北京市大气污染防治条例》后，市人民代表大会行使大会立法权继续迈出的坚实一步。条例围绕居家养老服务中的突出问题，有针对性地提出一系列制度化的解决方案，回应了人民群众多年的期盼。从发挥人大主导作用的角度来看，居家养老服务立法也是坚持党的领导和人大主导立法相结合的成功范例。在市委的正确领导下，市人大常委会坚持我市地方立法工作格局，创新立法工作模式，在发挥政府基础作用的同时，较好地发挥了人大对立法工作的主导作用。一是由市人大常委会主管副主任牵头，与市政府主管副市长共同组成立法工作领导小组。在立法过程中，领导小组多次召开会议协调解决立法工作难点，聚焦突出问题，加强顶层设计，认真贯彻市委对立法工作的指导意见。在法规提请代表大会审议前，常委会主任会议认真听取代表提出的修改建议，对法规逐条研究修改。围绕制定这部法规，召开的主任会议和主任专题会议是历史上次数最多的，充分发挥了引领立法工作方向的作用。二是由市人大内务司法委员会牵头起草，组织多方参与，将法规起草和议案办理相结合，使立法和议案办理的过程成为促进改革、推动工作的过程。三是常委会把握全局，多次以主任专题会议的形式，围绕立法的制度设计作出重要决策。据此形成的法规草案提交人代会审议时，代表们普遍反映，条例的立法思路正确，内容具有较强的引领性和针对性，符合实际情况。条例通过后产生了很好的社会影响，很大程度上得益于市人大常委会主动谋划、积极作为、勇于担当。

正是这样的立法工作格局，保证了市人大及其常委会根据宪法、地方组织法、立法法的规定积极履行立法职责，充分发挥人民代表大会制度的优势，通过立法把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。人大主导作用的发挥还体现在不同立法阶段的具体工作环节，比如：通过主持制定五年立法规划、年度立法计划，把握地方立法工作的全局和主动权；通过协调法规立项、起草、审议、修改和立法后评估等各环节的工作，加强对立法工作的整体统筹。

（二）围绕提高地方立法质量，改进法规审议程序和方式

为了提高法规草案的审议质量，市人大常委会于2010年开始实行“二审三通过”的审议程序。这次审议程序的改变强化了审议功能和常委会组成人员的作用，改变了以往的审议中发言较少甚至无人发言的状况，既保证了常委会组成人员能够充分发表意见，也使常委会审议后的工作有了更充分的时间，总体上提升了法规的质量。

今年年初，我们按照常委会的工作部署，研究如何更好地发挥专门委员会的作用，拟对法规案的审议程序作进一步调整，以“三审四通过”为基本模式。初步方案是：（1）常务委员会会议第一次审议法规案，在全体会议上听取提案人的说明和常务委员会有关工作机构关于法规审议有关情况的报告，由全体会议或者分组会议对法规草案进行初步审议。（2）常务委员会会议第二次审议法规案，在全体会议上听取有关专门委员会或者工作机构关于法规草案建议修改情况的说明，由全体会议或者分组会议对法规草案修改稿进行审议。（3）常务委员会会议第三次审议法规案，在全体会议上听取法制委员会关于法规草案审议结果的报告，由全体会议或者分组会议对法规草案修改稿进行审议。（4）法规草案修改稿经常务委员会会议审议后，法制委员会根据常务委员会组成人员的审议意见和各方面提出的意见进行修改，提出法规草案表决稿，由主任会议提请常务委员会全体会议表决。上述调整方案突破了现行《北京市制定地方性法规条例》规定的审议程序，慎重起见，常委会主任会议决定选择部分立法项目先进行试验。第一个试验项目是统计立法。在5月28日市十四届人大常委会第十九次会议上，市人大常委会财经办公室受常委会主任会议委托，就审议《北京市统计条例（草案）》的有关情况作了报告，对立项论证的基本情况和修订条例的总体考虑作了说明，并提出草案中需要进一步研究的问题。接下来市人大常委会将按照拟调整的程序安排该项法规案的审议。

（三）探索创新三项立法工作机制，积极推进科学立法

一是实行法规立项论证，把好立法选项关。为了加强制定地方性法规的准备工作，使立法规划、立项论证、立法计划、法案起草等工作环节有机衔接，形成在新的立法工作格局下，人大与政府相互协调、相互配合，共同保障地方立法质量的工作机制，市人大常委会自2008年起开展了法规立项论证试验工作。常委会有关工作机构在市政府提出立项报告的基础上，就每一项立法提出立项论证报告，由主任会议决定是否立项。截至2014年底，共对46个立法项目进行了论证，经主任会议讨论同意立项的有36项。在市人大常委会和市政府有关部门的共同努力下，立项论证试验工作取得显著成效：不仅发挥了市人大常委会在立法中的主导作用和市政府的基础作用，也有助于把好立法选项关，提高立法决策的科学性、民主性，形成了立法工作良性发展的局面。目前，法规立项论证已成为一项常态化的立法工作制度，没有经过立项论证的项目，一般不列入年度立法计划。

二是开展立法后评估，检视法规实施的效果。为了检验法规的实施效果，总结立法经验，发现法规本身存在的不足，进一步改进立法工作，市人大常委会于2008年启动立法后评估工作并逐年推进。常委会有关工作机构根据评估项目的具体情况，组织并委托高校或其他专业机构，对地方性法规的立法理念、过程、质量和实施效果等方面进行评估，提出评估报告和改进建议，提请主任会议讨论。奥运会后，常委会及时对奥运立法工作进行总结，委托中国政法大学法学院对市人大常委会围绕奥运会、残奥会的法律需求，先后制定、修订的市容环境卫生、食品安全、志愿服务、无障碍设施建设等18项地方性法规开展了立法效果评估。此后，常委会每年安排一项立法后评估项目，先后尝试了专题评估、专项法规制度设计评估、专项法规实施效果评估等多种评估模式。立法后评估工作一方面是对法规质量的检验，通过对立法经验、立法理念的得失进行归纳、总结、提升，为改进立法工作指明方向；另一方面也是对法规适用性的评价，能够帮助我们深入了解法规执行中的问题，为法规立改废工作奠定基础。

三是建立法规预案研究工作机制，为立法决策提供依据。为了积极、稳妥地处理首都科学发展进程中遇到的突出矛盾和重大敏感问题，慎重有效地开展立法前期论证，为立法决策提供依据，市人大常委会自2011年开始，会同市政府开展了法规预案研究工作。具体方法是：市人大常委会根据工作大局的需要、人民群众的意愿和市人大代表的议案，提出法规预案研究项目报市委常委会批准；市人大常委会和市政府主管领导、主管部门负责人组成项目工作组，依托高等院校、研究机构组建课题组，课题组在项目工作组的指导下进行具体研究工作。近年开展的法规预案研究项目有制定控制吸烟条例、基本住房保障条例、物业管理条例、行政程序条例和修订养犬管理规定等。开展法规预案研究工作的意义，一是通过对立法项目涉及的法律关系和事实情况进行全方位的分析研究，使立法机关对现实情况、存在问题、解决思路有比较深入的认识，从而准确把握立法中的主要矛盾，为立法决策提供依据、夯实基础；二是通过实行立法机关、政府部门、研究机构、高等院校、社会团体、专家学者、人大代表、人民群众共同参与的运作方式，在市委领导下有效整合立法资源，充分集中民智，反映民意，发挥首都立法资源优势，提高了立法科学化和民主化水平；三是有利于使人大和政府直面问题，深入研究，做好立法前期准备，掌握立法工作的主动权，从而积极稳妥地推进立法进程，解决立法中的重点、难点问题。

二、在新形势下贯彻实施立法法的思考

（一）秉承先进理念，坚持正确的立法价值取向和立法原则

《立法法》的修改注入了一些富有时代特征的新理念，比如：高度重视运用法治思维和法治方式，发挥立法的引领和推动作用；注重立法质量并把“具有针对性和可执行性”作为立法质量的标准；约束行政立法，进一步彰显法治思维；增加一系列推进科学立法的措施，拓宽了民主参与立法的途径。特别值得注意的是，立法法在关于立法宗旨的规定中补充了“发挥立法的引领和推动作用”的内容。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”立法法关于立法宗旨的修改是一个非常重要的变化，落实了中央的精神，对于地方立法具有指引和规范的作用。

这使我们思考如何更好地发挥地方立法的功能。市委十一届六次全会通过了《中共北京市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进法治建设的意见》，明确了北京法治建设的任务，提出建设法治中国首善之区的目标。市人大也制定了《中共北京市人大常委会党组关于在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作的意见》，提出：“市人大及其常委会作为地方立法机关，要切实担负起加强和改进地方立法的重要职责。”为了更好地承担这一重要职责，我们必须按照党的十八届四中全会精神，努力适应经济社会发展和全面深化改革的要求，在立法工作中恪守以民为本、立法为民的理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护；要把公正、公平、公开原则贯穿于立法工作的全过程，大力推进科学立法、民主立法，保证宪法、法律的实施，充分发挥立法在推进改革、发展中的作用，为首都改革发展稳定提供更加完善的制度保障。

（二）加强立法工作组织协调，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用

《立法法》第五十一条规定：“全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。”这是对人民代表大会制度的健全，从制度层面保证了立法主导权归于人大。有立法权的地方人大也应当按照中央的要求和立法法的精神，健全人大主导立法工作的体制机制，加强地方立法工作的组织协调，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。可实现的途径有：

第一，通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对地方立法工作的统筹安排，建立统一领导和组织起草法规案的机制，改变部门主导起草工作的状况，防止部门利益的渗透。

第二，进一步完善立法体制机制，明确地方立法的权限范围，健全立法规矩，完善工作规程。

第三，发挥政府的基础性作用，加强市政府内部对法规起草工作的整体统筹，并完善市政府向市人大常委会报送和提请审议法规案的方式。

第四，完善人大代表参与法规案起草和审议的制度，进一步突出人大代表在科学立法、民主立法和实现人大主导中的地位和作用。

（三）完善地方立法审议程序，充分发挥专门委员会的作用

地方立法也是一个反映民意、协调利益和凝聚共识的过程，需要完善、规范的程序来保障。随着经济社会的发展和改革的不断深化，我市地方立法工作中出现了一些与客观情况不相适应的问题，对进一步完善立法程序提出了要求。审议程序是立法程序制度的关键部分，是保证法规质量的重要环节。近年来，经济社会发展和城市建设管理面临诸多难题，立法难度不断加大，对立法过程的要求也相应提高，而专门委员会在正式立法阶段的工作仅限于在常委会一审时作审议意见的报告，由于调研时间有限，专门委员会的专业优势和立法职能难以发挥。因此，我们认为有必要对现行的法规案审议程序进行调整，使专门委员会能够切实发挥作用，为后续的审议工作和最终保证立法质量打好基础。

另一方面，需要同时完善地方立法的统一审议制度。和大部分地方一样，北京市的地方立法程序也实行由法制委员会对法规案统一审议的做法。但法制委员会在这个环节的审议工作重点，以及和其他专门委员会的职能分工一直不太明确，因此需要很好地研究法制委员会如何更加有效地行使统一审议职能，统一审议的重点范围应该如何确定。我们的观点是：法制委员会应当根据常务委员会组成人员的审议意见和各方面提出的意见，重点围绕与相关法律法规的一致性和协调性、权利义务对等性、内容完整性、逻辑合理性、表述准确性等方面，对法规案进行统一审议，在此基础上为立法决策者提出合理、可行的方案。

（四）完善地方立法工作机制，积极推进科学立法和民主立法

科学立法、民主立法是依法治国、建设法治中国的前提和基础。党的十八大和十八届三中全会、四中全会对推进科学立法、民主立法作了重要部署，习近平总书记也对此作了重要指示。这次《立法法》修改的内容中，补充了不少涉及科学立法、民主立法的规定。

当前，全社会对立法质量普遍关注，要求越来越高。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规，而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决实际问题。提高立法质量的根本途径在于：推进科学立法、民主立法，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，这样才能使我们制定的法立得住、行得通。

根据上述要求，我们要进一步完善科学立法的制度机制，将立项论证、法规预案研究、专家参与起草等改革措施和工作机制纳入正式立法制度的轨道。要加强立法决策支持体系建设，完善立法专家咨询制度；加强专门委员会及其工作机构的能力建设，推进法治人才队伍的专业化和职业化；更加注重提高立法效益，建立健全立法后评估制度；建立常态化的法规清理制度，努力使法律制度适应发展变化的现实情况。

在民主立法方面也有完善的空间。民主立法的本质是保证人民依法参与立法的权利，民主立法的核心在于，立法要为了人民、依靠人民。在立法过程中，除了人大代表和常委会组成人员参加审议讨论、提出意见以外，还要以多种形式广泛听取社会公众和各方面的意见，这是我国立法工作必须遵循的一条重要原则和基本经验。《立法法》对此作了比较全面、系统的规定。我们要认真贯彻落实四中全会决定和立法法的要求，在长期形成的工作经验基础上继续探索，充分发扬民主，广泛汲取人民群众的智慧。特别是在发挥人大代表作用方面，既有的经验和做法应当巩固、推广，形成长效化的制度。例如，在居家养老服务立法过程中多轮征求人大代表的意见，最大程度地发挥代表作用，这个做法深化了立法的民主过程，产生的效果是非常突出的。在法规起草的各个阶段，代表广泛参与，各种意见不断交锋，在充分发扬民主的基础上凝聚了共识。我们还采取走出去请进来的办法，多次召开代表专题座谈会，与提出各种不同意见的代表深入讨论、反复沟通。常委会领导认真听取代表们的意见，指导工作班子对法规草案进行了反复修改。市十四届人大三次会议审议条例时，代表们对法规草案普遍表示认同，有228位代表提出了审议意见，法制委员会根据代表意见对法规再作完善，共修改18处，增加了2条，同时，在法规修改情况的说明中对代表意见作了认真回应。1月29日大会进行表决，条例高票通过。

《中共北京市人大常委会党组关于在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作的意见》提出：“立法全过程要广泛征集和听取各级人大代表的意见”，要“健全向区县人大征询立法意见机制；通过代表联系机制广泛征求人民群众意见；对于有争议的问题，要采取座谈会、听证会等方式，广泛听取利益相关方的意见”。按照上述要求，在地方性法规草案起草和审议过程中，不仅应当通过多种形式听取有关机关、社会组织和公众的意见，还要充分听取人大代表的意见，并可以邀请市人大代表参加调研、起草和审议工作。市人大代表可以通过参加座谈会、视察、专题调研、选民接待日活动和走访选民等方式，反映选民、选举单位和人民群众对法规案的意见、建议。

（五）积极准备、适时修改《北京市制定地方性法规条例》

在新的形势和要求下，为了更好地贯彻实施《立法法》，对现行的《北京市制定地方性法规条例》加以完善是必要的。2001年2月10日，市十一届人大四次会议通过了《北京市制定地方性法规条例》。这是北京市为实施《立法法》制定的第一部地方性法规。十几年来，这部条例对于贯彻落实《立法法》的要求，规范我市地方立法活动，推进社会主义民主法治建设发挥了重要作用。与此同时，地方立法中存在的一些问题，如立法的针对性、可操作性不强，部门化倾向、争权诿责现象突出等，也需要通过进一步的制度完善来促进解决。

《立法法》的修改对加强和改进地方立法工作提出了新要求。《北京市制定地方性法规条例》虽然不存在同宪法、法律相抵触的情形，但需要进一步落实、细化、补充《立法法》的相关规定，与时俱进地完善地方立法的制度机制。

今年上半年，常委会领导责成工作机构对修改《条例》的工作进行了研究。根据我们初步研究的情况，提出修改《条例》的基本思路：一是认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，以及市委十一届六次全会和第四次人大工作会议的要求，加强地方立法工作，提高地方立法质量，更好地发挥立法的引领和推动作用，发挥人民代表大会制度的优势和作用，推动北京法治建设不断迈上新台阶。二是坚持从实际出发和问题导向的原则，解决地方立法中存在的针对性、可操作性不强，部门化倾向、争权诿责现象突出等问题；结合这些问题，将市人大及其常委会多年积累的好的做法进一步提炼，在条例中固化，形成制度。三是继续推进科学立法、民主立法，提高地方立法工作水平。抓住提高立法质量这个关键，进一步完善立法规划、立项论证、预案研究、立法起草、审议表决、立法评估、法规清理和立法决策支持体系建设等工作机制，加强人大代表参与立法，将“公正、公平、公开”的原则贯穿于立法工作的全过程。

拟作出修改的主要内容：一是融入新的立法理念，强调“发挥立法的引领和推动作用”，明确“公正、公平、公开”的立法原则。二是强调加强地方立法工作的组织协调，明确提出发挥人大在地方立法工作中的主导作用。三是对代表大会和常委会的立法权限、立法程序加以补充和完善，进一步发挥专门委员会的作用，规范统一审议程序。四是完善科学立法、民主立法工作机制，增加“制定地方性法规的准备”一章，补充立法技术规范的内容，丰富民主参与立法的形式，突出体现在立法过程中充分发挥代表作用的要求。