专题询问，人大监督新亮色
2015 年6 月30 日上午，十二届全国人大常委会第十五次会议在人民大会堂举行联组会议，结合审议全国人大常委会执法检查组关于检查职业教育法实施情况的报告进行专题询问。全国人大常委会委员长张德江主持会议。摄影/ 马增科
全国人大常委会委员长张德江在不同场合多次强调，开展专题询问是全国人大及其常委会依法履行对“一府两院”工作监督职责的重要形式，是中央全面深化改革的一项重要举措。全国人大常委会要改进和完善专题询问工作，进一步完善组织方式和工作机制，增强专题询问的针对性和实效性，积极推进专题询问的规范化、机制化、常态化。
专题询问作为全国人大监督工作中一个全新尝试，始见于2010年6月24日的十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告。此后历经5年的摸索和完善，专题询问成为全国人大常委会监督工作中一种卓有成效的监督方式。
特别是新一届全国人大常委会组成以来，专题询问由尝试迈向常态，在“服务大局、关注热点、贴近民生、稳中有进”上取得了监督实效，不仅彰显出全国人大常委会与人民群众的心声“同频共振”，而且突显出专题询问在国家政治生活中的地位和影响力。
有分析人士认为，现在的专题询问是人大在监督手段和形式上的进一步创新，它要求政府部门负责人到会回答常委会委员的提问，与委员进行面对面的交流。而且专题询问主题的针对性更强，所涉及的工作更为具体，因此形成的监督力度也更大、实现的监督效果更好。
制度保障专题询问的“刚性”
询问是人大监督的一种形式，是人大及其常委会行使职权的法定方式。依法做好询问工作，对于发挥人大议事制度和监督制度的效能具有重要作用。近年来，全国人大常委会每年选择若干重大问题开展专题询问，创新了询问制度，提高了审议质量，发挥了监督作用。
但专题询问也存在针对性不强、互动性不高、实效性不够等问题，需要进一步加以改进和完善。有的网友提出，“要想不问白不问、问了不白问，有必要在监督法之外，再制定统一的实施办法，既明确问者的内容形式、程序规则，又要规定被问者的责任，这样才有望树立专题询问的法律权威。”
对于专题询问在实践中出现的问题和民众关切，党中央十分重视，在党的十八届三中决定中提出了做好相关工作，完善全国人大常委会专题询问的组织方式和工作机制，增强专题询问的针对性、互动性、实效性。
2015 年4 月，全国人大常委会办公厅制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，对进一步发挥专题询问的作用，丰富询问内容，改进询问方式，增强专题询问的针对性和实效性提出了具体举措。权威人士指出，这将充分发挥专题询问在监督“一府两院”依法履职中的重要作用，推动专题询问不断完善，推动人民代表大会制度与时俱进。
“三个设计”确保人大之问有为
回顾十二届全国人大常委会对专题询问的选题，从事关公众身体健康和生命安全的传染病防治工作，到关乎中国能否在2025 年成为世界制造强国的职业教育法实施情况，每次专题询问无一不是社会热点问题，政府工作持续推进的重点内容。正所谓是，当前人民群众最关心什么，全国人大常委会专题询问就问什么；人民群众对什么意见最集中，常委会组成人员就提出什么样的问题。
近年来，专题询问的选题之所以越来越有针对性和时效性，是因为意见要求选题要紧紧围绕贯彻落实中央关于全面深化改革和全面推进依法治国的任务举措，紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注和人民群众期待的重大问题，紧密结合人大代表提出的建议、批评和意见及人大各项工作中发现的突出问题，把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的报告议案确定为专题询问的选题。全国人大相关专门委员会和常委会工作委员会要在调研、听取汇报等工作基础上，认真梳理出人民群众普遍关注的热点难点问题，并以适当方式征求人大代表、地方人大对专题询问的意见。意见还明确了在询问过程中，常委会组成人员的提问要抓住关键和要害问题，不回避矛盾，如对回答问题情况不满意，可以进一步深入询问。
这些内容和要求有效地避免了专题询问选题上过大过宽过空，使得监督工作涉及宏观问题多，具体问题少；一般性工作多，热点难点问题少，导致监督效果不明显，难以满足人民群众的诉求和期盼的问题，具有重要的规范和指导意义。
同时，国务院领导同志等到会应询，自觉接受人大监督，是“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督的重要体现。2014 年12 月28 日，国务院副总理马凯代表国务院向全国人大常委会作关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告，并到会实事求是、坦诚客观地回答询问，展现了责任政府的良好形象。这也是全国人大常委会开展专题询问以来，国务院副总理首次到会应询。
全国人大常委会委员吴晓灵认为，国务院副总理马凯代表国务院到人大作报告并到会应询，是一个非常好的气象。总理和副总理都是人大投票决定的，应该对人大负责。
为了将此举形成常态化，意见要求每年由全国人大常委会办公厅与国务院办公厅协调，安排1 至2 位国务院副总理或国务委员向全国人大常委会作专项工作报告，到会听取审议意见、回答询问，并可以视情况适当增加。最高人民法院、最高人民检察院也须到会应询。
有了恰当的选题和国务院的重视后，“会不会出现询问归询问、落实归落实，甚至问了也白问的情况”成为社会各界关注的最后一环，毕竟专题询问如果只注重“问”，不免流于形式，只有务求实效才能发挥出监督的作用。
对于人民群众的疑问，全国人大常委会委员长张德江在不同场合多次强调： “专题询问一定要防止流于形式、走过场。 常委会组成人员要站在人民的立场上，想人民之所想、急人民之所急。提高专题询问的实效，推动有关部门改进工作。”
要切实增强人大监督的实效，就必须落实好专题询问提出的审议意见。这次出台的意见明确要求，全国人大常委会办事机构应在专题询问结束后及时汇总整理《审议意见》，函送“一府两院”研究落实，并要求其在适当时限内向常委会书面反馈整改落实情况报告。全国人大相关专门委员会和常委会工作委员会应当对“一府两院”整改落实情况进行跟踪督查，对整改落实情况报告进行认真审议，并向常委会提出审议意见。必要时，可以建议将“一府两院”整改落实情况报告提请全国人大常委会会议审议，由常委会作出决议。如果多数常委会组成人员对应询部门的整改落实情况不满意的，可以要求相关部门继续整改并报送落实情况。
委员长主持会议激发“活力”
时间回到2013 年8 月28 日，十二届全国人大常委会第四次会议在人民大会堂举行联组会议，就传染病防治工作和传染病防治法实施情况进行专题询问。这是新一届全国人大常委会进行的首次专题询问。令人惊喜的是，全国人大常委会委员长张德江亲自出席并主持会议，显示出委员长对该活动的重视和落实监督的决心。到目前为止，十二届全国人大常委会已开展7 场专题询问，三次是由张德江委员长亲自主持。
有分析人士指出，张德江委员长亲自主持专题询问，并不时插话进行追问、点评，有意识地打破以往按部就班、一问一答的问答格局，可以极大地激发常委会组成人员参与的积极性和工作责任心，增强社会各界对专题询问的信心，也促使国务院及其有关部门提高对应询工作的重视程度和落实审议意见的力度，为进一步增强监督实效打下坚实的基础。
在张德江委员长率先垂范的引领，以及对专题询问逐渐熟悉下，新一届常委会委员们对专题询问的热情和主动性逐渐提高。在专题询问的通知发出后，部分委员或给工作机构发传真、或在分组会议上报名，发言询问的委员由自主报名产生。一些委员为了能够提出高质量的问 题，事先进行大量调查研究，反复斟酌问题的角度和措辞。在专题询问中，提问的委员不回避矛盾，开门见山、直奔主题。与过去相比，委员们对应询部门的回答不满意时，会进行多次追问，现场更有不少委员和列席人员举手要求临时提问。
从委员长的亲自主持，到常委会委员们的积极发问，无不展现出常委会组成人员代表人民行使监督职权，想人民之所想、急人民之所急的高度责任感，使专题询问这一监督新方式成为新时期人大工作中一抹耀眼的亮色。
国务院领导和有关部门负责人积极负责地应询
专题询问是全国人大常委会会议过程中用时最长、主题最集中、人民群众最为关注的一项议程，理应取得较为显著的监督成效。要想切实取得实效，一是必须得到国务院领导同志的重视，二是必须落实好审议意见。
从近三年的情况看，国务院对专题询问的重视程度逐渐加深。2013 年，到会应询的部委“一把手”达20 人次，副部长29 人次。为了回答好委员们的提问，参加应询的一些牵头部委专门组建了临时的应询工作班子，一些牵头部委会同其他部委建立接受询问的联席协调机制，以确保给常委会委员、给人民群众交出满意的答卷。
2014 年度第一次专题询问，到会接受询问的部委“一把手”达到11 人之多，创下历史新高。如果仅仅是政府部门“一把手”参加还不能说新意十足，但当国务院副总理马凯到会应询，成为全国人大常委会自开展专题询问以来，首位到会应询国务院副总理，用实际行动诠释出人大与“一府两院”的关系，可谓一石激起千层浪，获得如潮好评。
2015 年度第一次专题询问，国务院副总理刘延东率教育部部长袁贵仁、副部长鲁昕，人力资源和社会保障部部长尹蔚民，发展改革委副主任何立峰，工业信息化部部长苗圩，财政部部长楼继伟，国资委副主任徐福顺，国务院副秘书长江小涓到会应询。如此强大的专题询问阵容，自本届全国人大常委会组成以来第二次出现。社会各界也从最初的惊讶到习惯，认为这已成为人大监督工作的“新常态”。
这是因为今年4 月，全国人大常委会办公厅出台的《关于改进完善专题询问工作的若干意见》对国务院领导同志等到会应询加以固化，而且加进了国务院必须落实好专题询问提出的审议意见的内容。
2013 年8 月29 日，十二届全国人大常委会第四次会议举行联组会议，就国务院关于传染病防治工作和传染病防治法实施情况进行专题询问。张德江委员长主持会议。摄影/李杰
截止到目前，《卫生计生委关于落实全国人大常委会对传染病防治工作和传染病防治法实施情况报告审议意见的报告》《财政部关于落实全国人大常委会对国家财政科技资金分配与使用情况报告审议意见的报告》《扶贫办关于落实全国人大常委会对农村扶贫开发工作情况报告审议意见的报告》等先后被国务院办公厅转报给全国人大常委会办公厅，并作为全国人大常委会会议文件下发给常委会委员。从文件内容看，委员们审议时提出的意见和建议促进了国务院有关部门的工作改进和落实。
询问主题紧扣“国计民生”
2010 年6 月24 日上午，全国人大常委会首次专题询问“亮相”人民大会堂，询问焦点锁定在人民群众普遍关心的政府“钱袋子”问题上，财政部和审计署的多位负责人到场应询。
作为创新人大监督工作的一次有益尝试，这次专题询问吸引了外界的广泛关注。在当时，国民收入分配改革阻力重重、社会稳定压力增大等众多裹挟发展步伐的问题接踵而至。挑战面前，全国人大常委会能否借助专题询问这一极具权威的监督手段，推动财政公共化改革取得实质性进展，外界翘首以盼。
这次询问以其崭新的监督形式“一鸣惊人”，得到了包括人大、政府、新闻媒体和人民群众的各方好评。细看整个询问过程，委员们的问题始终离不开财政工作中存在着的突出问题，不管是预算公开、转移支付，还是民生投入、预算编制，无一不是民众想问、想知的内容。
作为应询者，财政部和审计署的多位负责人都一一认真作了回答。“这次询问，可以看出财政部态度的诚恳。”一些委员在会后表示，通过专题询问，大家直抒己见，积极互动，共同想办法，这有利于推动财政部有针对性地改进工作。
最近的一次专题询问，全国人大常委会将目光紧紧锁定在影响和制约职业教育发展的突出问题上，这是因为我国正处于从“低端制造”向“精品制造”转型、从制造大国向制造强国跨越的紧要关头，没有什么时候比现在更需要高技能技术人才。
在近三个小时的时间里，委员们就加快发展职业教育问题、提高职业教育质量问题、加大职业教育投入问题等提出询问，发言踊跃、气氛热烈。国务院有关部门负责人详细回答了委员们的提问，表示要加快发展职业教育等问题，狠抓法律的贯彻落实，推动中央决策部署落地生根。
“本次联组会议专题询问，是全国人大常委会首次围绕执法检查报告开展询问，这既是对执法检查效果的强化，也是对专题询问方式的丰富和完善。”正如权威人士所言，在一问一答的良性互动中，执法检查效果得到了强化，相关问题得到了及时回应和解决。可以说，在全国人大常委会监督的大力推动之下，一股加快发展职业教育的大潮正在兴起。
如今，全国人大常委会这种有计划、有组织、有准备地集中对特定议题展开的专题询问已经进行多次，从“问粮”“问医”“问房”“问水”，再到聚焦传染病防治、职业教育法实施情况等等，或是采取分组会议、联组会议、大联组会议的方式，专题询问逐步机制化、规范化和常态化，成为人大监督工作与时俱进的一张“名片”。
从提问到追问、点评，询问更具互动性
自2010 年首次开展专题询问以来，全国人大常委会围绕着事关国计民生的大事多次开展询问，应询对象也逐步扩大，从最初的财政部、审计署发展到发改委、卫生部、人力资源和社会保障部、水利部等部门；组织形式也日益丰富娴熟，娴熟运用了分组审议、联组审议以及大联组审议三种形式。
随着专题询问不断走向深入，全国人大常委会敏锐地意识到，增强询问环节的灵活性和互动性的时机已经成熟。2013年8 月，十二届全国人大常委会就传染病防治工作和传染病防治法实施情况开展专题询问。在问答环节，亲自主持会议的张德江委员长不时插话，对问答双方进行点评。“任茂东委员的提问比较清楚，有数据，有问题，有要求。”第一位提问的全国人大常委会委员任茂东话音一落，张德江委员长点评了委员提问的质量。在国家卫计委主任李斌回答后，张德江委员长也作出点评，他说，结核病防控是关系到人民群众身体健康和生命安全的一件大事，全社会都应该高度重视，特别是职能部门要尽职尽责把这项工作做好。在这次询问过程中，张德江委员长还针对有关问题请到场的民政部部长李立国等国务院有关部委负责人补充回答。
增加点评和追问环节的专题询问令人耳目一新。“在张德江委员长的点评和委员们的追问中，这次专题询问取得了前所未有的成效。”参加了这次询问的一些常委会委员指出，专题询问的权威性、严肃性有了一个质的飞跃。正如陈竺副委员长所言，这次询问针对性很强，提问的质量很高，问答双方都没有回避问题，让人受到鼓舞。
更让外界振奋的是，列席会议的全国人大代表和地方人大常委会主任开始融入到专题询问中。6 月30 日上午，十二届全国人大常委会第十五次会议在人民大会堂金色大厅举行联组会议，结合审议全国人大常委会执法检查组关于检查职业教育法实施情况的报告进行专题询问。
主持会议的张德江委员长特意留出时间，让来自基层的全国人大代表和地方人大常委会负责人进行提问。“我是民办大学湖南长沙医学院的院长。请问教育部，能否从破除中高等职业院校设置的限制条件，鼓励民间投资主办中高等职业教育；能否把民办职业教育纳入生均拨款范围；能否取消招生计划对中高等职业教育的限制等支持职业学校发展？”全国人大代表何彬生问。“我当过老师，提个关于教师的问题。请问教育部，如何制定符合职业教育实际情况的教师政策，调动教师从教的积极性？”湖北省人大常委会副主任周洪宇问。“我是来自江苏的基层代表。请问在提高职教老师的整体素质和教学能力上，教育主管部门有什么具体措施？”全国人大代表何健忠问。
权威人士就此指出，追问、点评、随机提问等交流互动方式的涌现，使专题询问更加灵活，气氛更加民主热烈，让问答双方能够更加充分地交换意见，达成推动解决问题的共识，也进一步增强了监督工作的针对性和实效性。
事前充分调研，问题直指关键要害
“全国地方政府债务的规模到底有多大？严重程度如何？造成政府债务的原因是什么？有何解决思路？”“我问一个数十年如一日都在提，却始终没有改好的问题，财政预算支出的进度不均衡问题究竟怎么改？”“省直管县的财政试点改革步伐能不能加快点？”“保障和改善民生的投入是不是可以进一步加大?”……
这些开宗明义、直击要害的提问，来自2010 年6 月全国人大常委会对中央决算报告和审计工作报告开展专题询问的现场。
作为全国人大常委会历史上的首次专题询问，这场具有标志性意义的询问让政府部门负责人感到了前所未有的“压力”。“您提的问题非常好，切中要害，‘杵到我们的腰眼子了’！”对于委员的提问，到场回到询问的时任财政部副部长的廖晓军这样说道。
这些“火辣辣”的问题也问出了专题询问的真谛。那便是询问者站在人民的立场上提出真问题，问到关键处，而不是空而问之、统而问之。“作为国家权力机关依法进行的庄严之问，专题询问抓住问题关键，不回避矛盾，提出的问题想民所想、急民所急，言民所欲言、问民所欲问。既符合法律、又适合国情、还切合民意。”有专家就此指出，专题询问这一监督形式得到了上上下下的普遍支持和肯定。
2013 年12 月27 日，十二届全国人大常委会第六次会议在北京人民大会堂举行联组会议，结合审议国务院关于农村扶贫开发工作情况的报告进行专题询问。这是中国人大网等媒体对联组会议进行视频直播。 摄影/ 刘卫兵
要获得这些真问题、“硬”问题离不开扎实的调研。以2013年8月十二届全国人大常委会就国务院关于传染病防治工作和传染病防治法实施情况举行的专题询问为例，在当年的4月和5月，全国人大教科文卫委传染病防治专题调研组，深入北京、海南、江苏等地，就传染病防治工作和传染病防治法实施情况进行专题调研，并对全国12个省（区、市）进行了相关问卷调查。
正是因为有了如此充分的准备，委员们在询问中底气十足，直指问题的关键。在这次询问中，如何采取有效防控措施遏制肺结核传染病的蔓延、如何加大对西部贫困地区的传染病防控的支持力度、怎样加强对新发传染病检测等“辣味”十足的问题被委员们逐一提及。参加应询的国务院有关部门负责人也表示，这些问题指出了工作的不足，将在下一步的工作中抓紧解决。
人大监督在开放中走向成熟
人民日报、新华社、中央电视台、中国人大杂志等媒体对现场情况作出报道；除去常规报道外，中央电视台《东方时空》栏目制作了新闻访谈、中国人大网制作了专题，中央主要媒体网站也相应制作了专题；通过广播电视实时报道、网络全程直播……
向媒体开放、邀请媒体进行充分报道始终与专题询问如影相随。“专题询问通过媒体进行全方位的报道和实况转播，表明了全国人大常委会进一步推进人大工作的公开透明，尊重人民群众的知情权、监督权，接受人民群众的监督。”全国人大常委会委员李连宁说，“这表明全国人大常委会更加关注民生，更加注重推动关系人民群众切身利益突出问题的解决。”
随着我国社会主义民主政治建设的发展和人民代表大会制度的不断完善，人大在社会政治生活中的地位越来越重要，人民群众对人大的政治期望值也越来越高，这就需要人大的各项工作越来越开放，越来越透明。专题询问通过媒体的全方位报道，正体现了这一点。
这样的开放和透明，既是常委会自觉接受人大代表和人民群众监督的内在需要，也有利于更好地推动有关方面改进工作。因为无论是询问还是回答，都是在公开场合进行的，这不仅确保了监督的效果，进而将法律的要求、人民的期待、代表的呼声，汇成推动社会民主法治进步的合力。
“不积跬步，无以至千里；不积小流，无以成江海。”随着专题询问深入开展，从最初的注重形式，到形式与内容并重，再到倾向于内容，在不断创新和实践中，通过一个又一个的“第一次”，深入地融合到人大监督工作整体之中，不仅推动了人大监督工作取得巨大进步，而且更好地促进改革开放与经济社会的又好又快发展。
（文／本刊记者 于浩 梁国栋）
