北京市人大常委会开展规范性文件备案
审查工作的一些实践与探索

北京市人大常委会副主任柳纪纲在第二十三次全国地方立法工作座谈会上发言

    备案审查制度是我国一项重要的宪法监督制度，是保证宪法法律有效实施的重要方式。从地方人大工作来看，通过备案审查,可以纠正或者撤销违宪违法的规范性文件，从而维护宪法法律权威、维护国家法制统一。备案审查不但是各级人大常委会的法定职能，更是各级人大常委会的一项重大责任，必须进一步提高认识，切实做好工作。

    为了加强备案审查工作，北京市人大常委会先后制定了备案审查条例和工作规程，从2013年开始实施。截至目前，常委会共接受市政府备案规范性文件208件，区人大常委会决议16件，共计224件。对21件政府规章和3件修改规章的决定开展了主动审查；对5件公民建议开展了被动审查。基本达到了“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，取得了比较好的工作效果和社会效果。

    我市在备案审查工作中有三点主要做法：

    一是加快推进信息平台建设。按照全国人大常委会法工委、办公厅要求，我们从去年开始加快推进了备案审查信息平台建设工作。通过前期调研和方案论证，目前已完成系统的初步开发。计划今年10月底前开发完成系统报备管理、备案管理等功能，初步实现网上开展备案工作。同时加快开展系统培训和试运行工作，计划12月底前基本实现市政府和区人大常委会规范性文件的电子报备。

    二是完善备案审查机构设置。我们在市人大常委会法制办公室设立备案审查处，专职负责备案审查具体工作。将16区人大常委会原有内务司法办公室调整为法制办公室，并加挂了备案审查办公室牌子，统一承接了区人大常委会的备案审查工作。形成了市、区两级统一，上下一体的备案审查工作机构，显著提高了工作效率。

    三是认真办理公民审查建议。在合法性审查中，我们坚持“法权、法条”不抵触，注重“法意”与上位法的一致性，维护国家法制统一，维护公民、法人和其他组织合法权益。开展对《<北京市见义勇为人员奖励和保护条例>实施办法》审查时，就公民提出规章规定的申请见义勇为 “30个工作日”的时限，有违我市条例的立法本意的意见，我们研究认为，规章设定“30个工作日”申请时限从立法权限、条文来看并没有抵触上位法，但这个时限可能会导致见义勇为人员因超过申请时限，而丧失获得荣誉及奖金的权利，明显与条例的立法精神和价值取向相违背。根据审查意见，市政府及时对政府规章作出了修改。这项审查工作是北京市首例由公民提出申请，市人大常委会进行审查，推动政府规章作出修改的典型案例。法制日报等中央和市属媒体进行了专门报道。    今年，我们还在兼顾合理性审查上进行了初步探索。公民提出市政府的一件规范性文件中，下放行政审批事项引用的是市公安局内部文件，内部文件不能作为行政行为设定的依据。我们研究提出，市政府文件合法性方面不存在问题、但文件设定依据引用不够全面的意见，推动了市政府有关部门进一步改进和规范文件的制定工作。

    对以上工作，全国人大常委会法工委认为，北京市人大常委会领导高度重视，在信息平台建设上有思路、有章法、有效果，走在了全国前列。这对我们既是鼓励，也是鞭策。如果说我市备案审查工作取得了一些成效，主要有四条：

    一是维护了国家法制统一。我们做好备案审查工作，发现并纠正规范性文件中与宪法、法律、法规相抵触的问题，有效地维护国家法律、法规在北京市的正确实施，从而有效维护国家法制统一。

    二是推动了政府依法行政。面对首都改革发展的新形势新任务，政府关注的重点、热点问题跟人民群众关心的问题，侧重点可能会有所不同。备案审查工作能够反映出一些基础性、根本性、群众反映强烈、社会高度关注的问题。抓住这样的问题，既可以突出人大的职能特点，又可以推动政府依法行政质量的提升。

    三是促进了社会和谐。公民向人大常委会提出审查建议，是依法有序表达诉求的渠道，也是公民法治意识提高的具体体现。人大对审查建议的及时反馈，能够及时回应社会的关切，也必然减少一些无序、偏激的上访行为，促进社会矛盾的化解。

    四是完善了机构，加强了队伍。随着备案审查工作的深入开展，市区两级备案审查工作机构都有所加强，实现了备案审查工作有专门机构、专职人员负责，加强了队伍建设，充实了工作力量，进一步提高了备案审查工作的实效。

    总结以往工作，我们主要有三点体会：

    第一，一定要尽量多方协商。备案审查工作尤其要注意做好工作中的沟通协商，协商不是妥协，而是凝聚各方共识必不可少的环节。我们在办理每件审查建议过程中，多次召开有关部门参加的座谈会，征求文件起草、制定、执行部门的意见。保持与提出审查建议的市民的联系沟通，通报审查工作进展情况。事实证明，协商有利于尽快凝聚共识，解决问题。

    第二，一定要实行共同审查。充分发挥备案审查工作机构统筹功能和各专委会或者常委会工作机构专业优势。接到审查建议后，在常委会专门工作机构开展审查的同时，法制办也进行审查，然后将两方面的意见再一起沟通。对认识不一致的，通过再讨论，再协商，最终形成一致意见。

    第三，一定要及时请教专家。工作中会遇到一些难题，这些问题的化解，往往需要高超的法律智慧。遇到这些问题时，我们经常请教法律专家，专家给出的意见，会及时点醒我们，给我们很大的启发。近几年，我市在审查建议办理工作中充分听取专家意见已经形成工作制度。专家的参与，为审查工作提供了强大智力支持，既帮助我们辨析事理与法理，提高审查意见的科学性，也增强了权威性、说服性和公开性，政府部门对于专家的意见更容易接受，当事人也认可，促进了备案审查工作民主化科学化。