进一步加强规范性文件备案审查工作的思考

    近年来，党中央把规范性文件备案审查作为全面深化改革、全面推进依法治国的一项重要措施，提出明确要求。党的十八届三中全会提出“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，四中全会进一步提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围”，2015年中央办公厅下发《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》提出“有件必备、有备必审、有错必纠”。在这种新形势下，如何进一步加强和改进规范性文件备案审查工作，谈点思考和建议。

    一、提高认识，增强备案审查工作责任感

    规范性文件备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，只有认真开展规范性文件备案审查工作，及时发现并依法纠正违宪违法的规范性文件，才能维护国家法制统一，保证人民依法享有的权利和利益不受侵犯，防止权力滥用。因此，无论负责报备的机关，还是负责审查的机关，都要充分认识做好规范性文件备案审查工作的重要性，增强做好工作的自觉性和责任感。作为报备机关，要认识到备案不是简单的存档，而是法定义务，必须做到“有件必备”。作为审查机关，要认识到规范性文件备案审查工作的重点在于审查，审查不是找麻烦，而是法定职责，必须做到“有备必审”；发现问题，要依法纠正，做到“有错必纠”。

    二、规范运作，完善备案审查工作机制

    从以往备案审查工作看，还有许多不规范的地方，需要对原有的备案审查工作制度、运行机制进行梳理、完善，围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的目标，建立起领导有力、责任明确、运行有序的备案审查工作机制。建议完善这样几个机制：一是完善报送备案机制。通过加强沟通协调、定期核查通报等方式，督促文件制定机关按照有关规定和要求，及时报备，做到不漏报、不瞒报。有拿不准的文件，制定机关应当与审查机构进行沟通。二是完善主动审查机制。按立法法修改后的新规定落实主动审查责任，各专门委员会和常委会工作机构要明确专人负责，加强主动审查力度，同时注意创新主动审查方式，尝试借助外力，发挥专家学者的作用。三是完善被动审查机制。细化审查要求和建议的受理、处理、反馈等程序，推动被动审查工作规范化，依法启动规范性文件的被动审查。四是完善督促纠正机制。对通过审查发现有问题的备案件，与制定机关加大沟通协调力度，督促制定机关自行纠正规范性文件存在的问题，对不自行纠正的，依法提出审查意见，甚至依法予以撤销。五是完善责任追究机制。对应备案而不备案的、逾期不提出审查意见的，有问题未发现，发现问题而未提出纠正意见的，按照有关规定应当追究相关部门和责任人的失职责任，向有关部门提出通报批评。

    三、强化队伍建设，提高备案审查工作能力

    规范性文件备案审查工作的政策性、法律性和专业性都很强，没有一个专门的审查机构和一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。首先，建立一支相对稳定的备案审查工作队伍。除备案审查工作机构专门负责外，人大各专门委员会、常委会工作机构应当明确有一定专业知识的人员专职负责备案审查工作，并保持人员的相对稳定。其次，加强备案审查工作人员的学习和培训。通过对《立法法》、《监督法》等有关法律规定的学习培训，使备案审查工作人员能够准确理解和把握规范性文件的内涵，弄清楚什么是规范性文件，准确理解和把握规范性文件备案审查的范围、程序和标准，掌握工作尺度和工作方法。通过对《地方组织法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等有关专业法律、法规知识的学习培训，使备案审查工作人员能够不断提高业务素质和工作水平，提高审查能力。

    四、完善协调配合，促进备案审查工作广泛参与

    规范性文件备案审查工作涉及的部门较多，要做好工作，需要各职能主体各司其职、各尽其责、协调配合，共同发挥作用。人大内部按照分工做好相关工作，人大常委会办公厅负责备案文件接收，有关专门委员会或常委会办事机构负责审查，常委会法制工作室负责备案件及审查意见的登记、综合和存档。报备机关与审查机关之间，即人大与政府、上级人大与下级人大之间，要加强联系与沟通；审查机关内部，即人大的法制工作机构与各专门委员会之间，也要加强沟通协调。同时，人大的规范性文件备案审查工作需要社会各方面积极参与，支持配合。充分发挥人大代表在监督工作中的主体作用，通过征求意见、邀请参与论证等方式，吸收人大代表参加规范性文件备案审查工作。充分发挥人民群众的监督作用，扩大公众参与度，把人民群众监督与人大法律监督结合起来。不断加强规范性文件备案审查宣传，充分利用新闻媒体、人大网站、微信公众平台等方式，广泛宣传规范性文件备案审查制度，扩大社会影响，为人大规范性文件备案审查工作营造良好环境。

    五、加强指导，实现备案审查工作均衡发展

    规范性文件备案审查工作尚属起步阶段，还有许多问题需要作进一步的探索。为使该项工作规范有序地开展起来，取得实效，建议上级人大常委会特别是全国人大常委会要加强对基层人大常委会的工作指导。建议全国人大常委会法工委，一要对各地规范性文件备案审查工作中带有共性的问题进行研究，确立统一标准，形成有针对性的指导意见，下发地方人大常委会；二要有计划地对地方人大常委会规范性文件备案审查工作人员进行系统培训，总结推广各地好的经验和做法，进行业务交流，推动地方人大常委会的规范性文件备案审查工作均衡发展。