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关于黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案的报告(摘要)

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        ——1985年6月13日在第六届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议上
          水利电力部部长    钱正英

        1983年7月,国务院常务会议听取了水利电力部关于防汛工作的汇报,赵紫阳总理指示,黄河、长江的大水20年、30年来一次,遇到特大洪水要有明确的政策和应急措施。遵照赵总理指示,水利电力部将建国以来与各大江河历次洪水斗争中逐渐形成的防御特大洪水措施,经过反复研究,提出了黄河、长江、淮河、永定河防御特大洪水方案,经国务院常务会议通过后,现在向全国人大常委会汇报。
        黄河、长江、淮河、永定河流域历史上都是经常发生洪涝灾害的地方。例如,1938年国民党在河南郑州花园口扒开黄河大堤,淹没5.4万平方公里,受灾1,250万人,死亡89万人。1931年长江、淮河并涨,长江淹没耕地5,000余万亩,受灾人口2,850多万,死亡14.5万人,沙市、汉口、南京等沿江城市均被水淹。淮河流域淹地7,700多万亩,死亡7.5万人。1939年海河流域洪水,受灾耕地5,000万亩,受灾人口800万,天津市被淹。
        建国以来,各大江河都进行了大规模的治理,程度不同地提高了防洪能力。但是,还不能抗御特大洪水灾害。
        人民治黄以来,开展了大规模修堤工作,迅速改变了堤防低矮残破的局面。同时,开辟了北金堤滞洪区,兴修了黄河干流三门峡水库、支流伊河陆浑水库和山东省东平湖新老湖区滞洪水库。三门峡水库建成后,库区泥沙淤积严重,为了防止威胁关中和西安市,随即改变了水库的运用方式,并进行了两期改建。改建是成功的,保持了水库控制大洪水的作用,对黄河下游防洪有显著效益,同时,也发挥了防凌、灌溉、发电、供水等综合效益。50年代至80年代曾先后三次加培堤防。支流洛河的故县水库正在兴建。30多年来,共计完成培堤等土方工程7亿多立米,改建和新建险工堤段和控导工程8千多道,完成石方1,400万立米。包括三门峡等水库,不包括黄河上游各水电站,国家投资33亿元。自1946年黄河下游解放起,已经战胜了38年黄河伏秋大汛。其中,1958年,黄河郑州花园口出现了2.2万秒立米的特大洪水,有的堤段洪水与堤顶齐平,郑州黄河铁路大桥被冲毁。周恩来总理亲赴黄河前线指挥,河南、山东两省各动员100万人上堤防守抢险,确保了两岸大堤的安全。
        为解决黄河防洪问题,虽然作了一定工作,但是由于洪水和泥沙还没有得到有效地控制,洪水威胁仍很严重。三门峡水库建成后,对来自三门峡以上的洪水可以起到控制作用,但对黄河下游洪水另一主要来源的三门峡以下的洪水,目前还没有有效的控制工程。根据对水文气象和历史资料的综合分析,运用三门峡水库拦蓄上游来水后,黄河郑州花园口站还可能出现4.6万秒立米的特大洪水,远远超出了下游现有防洪工程的防御能力。
        黄河洪水为害的另一个根本原因是泥沙淤积。黄河流经西北黄土高原,携带了大量泥沙,每年进入下游平均达到16亿吨,其中近4亿吨淤积在下游河道内,河床平均每年升高10厘米。现在河床滩地已普遍比背河地面高出3.5米至8.9米,成为高出地面的“悬河”。此外,在中等洪水时,黄河河势变迁无常,冲决溃决的危险仍然存在。
        黄河安危,事关大局。黄河下游一旦决口,必然打乱整个国民经济部署。
        目前,黄河下游河南省内河道最宽处为10多公里,河道安全泄量为2.2万秒立米,山东省济南市以下河道狭窄,安全泄量为1万秒立米。黄河下游防汛任务是:确保花园口站发生2.2万秒立米洪水大堤不决口,遇特大洪水要尽最大努力,采取一切办法缩小灾害。对不同等级的特大洪水,采取不同的分洪、滞洪措施。
        长江中下游平原地区有耕地9,000多万亩,人口6,000多万,有武汉、长沙、南昌、芜湖、南京、上海等重要城市。这一平原地区的地面高程普遍低于长江干流及支流尾闾的洪水位,现在主要依靠总长约3万公里的大堤与圩垸来抗御洪水。历史上这里洪水灾害频繁严重。建国后,1954年长江发生了全流域性的洪水,洪水超过了1931年,经过努力,保证了荆江大堤和武汉市、南京市的安全。
        长江中下游洪水灾害的成因,主要是峰高量大而河槽泄量不够。历史上,长江洪水主要依靠两岸大小湖泊分蓄。但是,长期以来,由于泥沙淤积及不断围垦开发,两岸均已形成被堤防、圩垸保护的千万亩耕地。目前,荆江段的安全泄量大约为6.1万秒立米,而宜昌站近百年来,洪峰超过6万秒立米的达23次。洞庭湖出口处城陵矶以下河段安全泄量约6万秒立米,而1931、1935、1954等几个大水年的汇合洪峰,都在10万秒立米左右,远远超过河道的泄洪能力。1931年和1954年大水,超过河道安全泄量的洪水,都在1,000亿立米以上,不是一般规模的工程可以解决的。如何处理这样大量的超额洪水,是长江中下游防洪的矛盾所在。
        30多年来,在长江干流和主要支流,已建成较为完整的堤防体系,并整治了下荆江局部河段,提高了荆江的泄洪能力、修建了荆江分洪区和汉江杜家台分洪区等分滞洪工程,累计完成土石方30多亿立米,其中石方约3,000万立米。在汉江上建成了丹江口水库,加上下游的分洪工程,可以基本控制汉江的洪水。但是,长江干流还没有控制工程,支流大中型水库虽有965座,总库容920亿立米,但极为分散,只能控制局部地区的洪水,不能削减长江干流的洪峰。现在干流和主要圩垸堤防只能抗御10年一遇到20年一遇的洪水。
        如果重现1954年洪水,还要有计划地分洪700亿立米或500亿立米,淹地1,500万亩,临时转移700万人。虽然淹没面积可以争取比1954年减少,但是由于国民经济的发展,其损失要比1954年大得多。如果遇到历史上曾经出现的1870年特大洪水,灾害将更加严重。
        长江中下游的防汛任务是:遇到1954年同样严重的洪水,要确保重点堤防的安全,努力减少淹没损失。对于比1954年更大的洪水,仍需依靠临时扒口,努力减轻灾害。为此,要严禁围垦湖泊并有计划地整治上下荆江,提高泄洪能力,及早兴建三峡水利枢纽,改善长江中游防洪险峻局面。在防洪调度措施上要求:经过培修巩固堤防,尽快做到长江干流水位比1954年实际最高水位略有提高,以扩大泄量。同时,明确分洪、滞洪任务,安排超额洪水。
        淮河流域地跨豫、皖、苏、鲁四省,是我国南北气候的过渡地区,历史上,淮河流域水旱灾害频繁。淮河洪水灾害的主要成因是:由于1194年黄河决口,夺了淮河与泗水的出路,淤积和打乱了原有水系,以致形成淮河上中游干流洪水来量大,河道泄量小,在历史上全靠沿淮的湖泊洼地漫泄和滞蓄洪水,下游改道入江,排洪能力严重不足。如何处理蓄洪与泄洪的关系,是淮河上、中、下游的最大矛盾。
        建国后30多年来,经过4省人民持续治理,已建水库5,200座(其中大型水库35座),总库容358亿立米,培修和新建堤防1.6万公里,开挖骨干河道20多条,淮河和沂、沭、泗河下游的入江入海能力从8,000秒立米增加到2.3万秒立米,开辟和修建了城西湖、蒙洼等四处滞洪区和20多处行洪区。治淮工程国家投资76亿元。经过这些治理,淮河流域过去“小雨小灾、无雨旱灾”的状况,已普遍改观,“大雨大灾”也有所减轻。但是,防洪标准仍然偏低,洪水出路仍然偏小。目前,淮河的防洪能力是:经过努力,淮河中游干流可抗御建国以来的最大洪水(1954年),约相当于40年一遇的标准;淮河下游的标准可超过50年一遇;淮河主要支流及沂、沭、泗一般仅达到10年一遇到20年一遇标准。
        鉴于以上情况,对于淮河重现1954年洪水,必须运用沿淮行洪、滞洪区,如遇超标准洪水,还必须采取紧急措施,以保重点地区安全。
        海河流域北部为燕山,西部为太行山。受地形和季风影响,山前为多雨区,暴雨洪水经常发生,加以地势自北、西、西南三面向渤海倾斜,河流都汇入天津海河,上游洪水来量大,中下游河道安全泄量不足,因此,海河流域历史上也是洪水灾害频繁的地方。据历史记载,近400年间,永定河洪水曾5次波及北京市区,各河洪水淹没天津市区8次。建国后,1963年海河南系曾发生特大洪水,经过努力,保住了天津市和津浦铁路的安全。
        建国以来,对海河流域进行了治理,在1963年特大洪水后,又进行了大规模治理。修建了官厅、密云、岗南、黄壁庄、岳城、王快、西大洋等大中型水库123座,总库容为247亿立米,为多年平均径流量的73%。扩建或新建了漳卫新河、滏阳新河、子牙新河、独流减河、永定新河,使海河流域下游总排洪能力由2,420秒立米增至2.468万秒立米。
        目前,经过努力,海河流域北系可抗御1939年洪水,南系可抗御1963年洪水,都相当于50年一遇洪水标准。据此,海河流域目前也只能抗御普通洪水,对特大洪水还不能控制。
        永定河修建了官厅水库,控制了永定河流域面积的92%,但是,官厅水库以下的官厅山峡是一个极易发生暴雨的地区。1975年发生河南特大暴雨洪水后,对永定河官厅山峡可能最大洪水重新做了计算。结果是在官厅水库不泄流的情况下,官厅以下的山峡地区可能最大洪水为1.6万秒立米,大大超过了永定河原来的防御标准(4千秒立米)。
        为了确保首都防洪安全,直接保护北京市区的卢沟桥以上永定河左堤,已按防御1.6万秒立米洪水标准修建完成。右堤按防御4千秒立米洪水设防。卢沟桥以下至梁各庄按防御2,500秒立米洪水设防(左堤比右堤高1米)。梁各庄以下为永定河泛区。经泛区调蓄后,至天津市北郊屈家店,洪水为1,800秒立米,其中1,400秒立米经永定新河下泄入海,400秒立米入北运河至海河干流入海。
        当永定河卢沟桥站发生2,500秒立米以上洪水时,即应采取相应的分洪措施,以确保首都安全。
        当永定河、大清河发生特大洪水时,应充分利用上游水库,运用洼淀滞洪。在排洪河道已充分排洪,洼淀均已运用,水位仍在上涨时,应当采取有计划地分洪措施,排洪入海,确保天津市安全。
        以上江河防御特大洪水措施,均已明确了各级防汛指挥部的批准权限。
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        上述黄河、长江、淮河、永定河等各江河的分洪、滞洪区,对其区内群众安全建设和生产、生活出路,应该妥善安排。对经常运用的分洪、滞洪区,要调整生产结构,并实行特殊的经济政策。还应积极开展防洪基金或防洪保险的试点。要加强分洪、滞洪区的管理,结合城乡建设规划,落实分洪、滞洪区的安全措施,加强通讯报警和撤退转移中的组织工作,切实避免人员伤亡。