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国务院关于外国人入出境及居留、就业管理工作情况的报告

——2012年4月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议上

公安部副部长 杨焕宁

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全国人民代表大会常务委员会:

    我受国务院委托,向全国人大常委会报告外国人入出境及居留、就业管理工作情况,请予审议。

    一、基本情况

    随着我国经济社会的快速发展,来华外国人数量持续较快增长,入境目的和身份日益多样,在华活动更加广泛复杂,流动性增强。

    从入出境情况看,1980年外国人入出境146万人次,其中入境74万人次。2000年外国人入出境2026万人次,其中入境1016万人次。2011年外国人入出境5412万人次,其中入境2711万人次。2000年以来,外国人入境人数以年均10%左右的速度递增。

    从居留情况看,1980年在华常住外国人(居住半年以上)近2万人,2000年15万余人,2011年近60万人,主要为三资企业工作人员、留学生、教师、外企驻华机构代表及家属,亲属团聚人员。截至2011年底,持有《外国人永久居留证》的外国人4752人,其中外籍高层次人才及家属1735人、亲属团聚人员3017人。

    从就业情况看,2000年,在华就业外国人约7.4万人。截至2011年底,在华就业外国人约22万人,约占在华常住外国人总数的37%,主要为三资企业工作人员、教师、外企驻华机构代表。

    从“三非”外国人情况看,外国人违反出入境管理法律法规的行为主要表现为非法入境、非法居留和非法就业(简称“三非”)。1995年,全国公安机关出入境管理部门查处“三非”外国人首次突破1万人次,此后逐年递增,2007年后有所下降。2011年,全国公安机关出入境管理部门查处“三非”外国人2万余人次。

    近年来,“三非”外国人中非法居留的绝大多数系因不了解我国法律规定而短期逾期滞留等情节轻微的人员,部分外国人在华恶意非法居留。非法入境的主要为毗邻国家人员。非法就业的主要集中在外语教育、涉外演出、涉外家政、劳动密集型产业等领域,多以留学、访问为由入境后非法就业。

    二、外国人服务管理工作情况

    近年来,针对外国人服务管理工作新形势,国务院各有关部门坚持服务与管理并重,依法行政,密切协作,不断加强服务管理创新,努力构建对外国人“入境、居留、出境”全过程动态服务管理体系,有效提升了外国人服务管理能力和水平,促进了我国改革开放和经济社会发展,有力维护了国家安全和社会稳定。

    一是加强服务管理机制建设。2007年,公安部、外交部、教育部等17个部门共同建立了外国人管理工作部际协调机制,加强信息交流和协作配合。教育部、民政部、外交部等也分别牵头建立了多部门参与的相关工作机制。2011年底,公安部、外交部等20个部门建立了境外来华人员服务管理工作机制,明确了各成员单位的职责和重点工作任务,加强了外国人服务管理工作协调配合。

    二是加强外国人入出境服务管理。进一步深化引智引资战略,实施了外籍高层次人才、投资者签证便利政策和持居留许可外国人免办签证入境制度。增设口岸签证点,增加口岸办理团体旅游签证职能。在上海、广东、海南等地实施免签证入境、过境政策,服务区域经济发展和国家改革开放大局。全国出入境边防检查机关不断提高边检服务水平,为广大入出境人员提供文明、规范、高效、安全的通关服务。

    三是加强外国人在华停居留服务管理。制定外国人永久居留制度(俗称“绿卡”制度),扩大居留许可签发对象,积极为引进的外籍高层次人才、外籍华人和亲属团聚人员提供在华居留便利。进一步完善外国人在华就业、留学、外国专家聘用以及外国企业在华设立常驻机构等管理制度,逐步规范不同领域的涉外服务管理工作。按照属地管辖原则,积极推进将在华外国人纳入实有人口服务管理,加强住宿登记管理,开展法律宣传、服务和走访,提高动态服务管理能力。在外国人较为集中的城市开通110报警服务台外语接警服务,为在华外国人提供便捷、高效的警务服务,严密防范、及时查处危害行为。

    四是加强“三非”问题的综合治理。按照“完善机制、依法管理、堵疏结合、综合治理”的部署和要求,有关地区和部门采取了一系列综合治理措施。加强边境管控和查堵,严密防范毗邻国家人员非法入境;完善邀请函制度,加强入境签证审核把关;严格就业审批程序,加大监察力度,严密防范和查处外国人在华非法就业行为;加强外国人实有人口管理和社会面管控,适时部署开展查处“三非”外国人专项工作,依法惩治外国人偷渡活动的组织者和运送者,不断提高发现、查处“三非”外国人能力;加强法律宣传,提供签证便利,努力减少非恶意非法居留人员。

    五是推进外国人管理信息系统建设。为改进外国人服务管理方式,提高工作效率,有关部门积极加强外国人服务管理信息化建设,先后建立了外国人入出境、留学、就业和外国企业驻华代表机构审批、外国专家来华管理等信息管理系统。外交部、公安部通过信息系统联网,初步实现了部分驻外使领馆的签证信息和公安机关的签证签发信息共享。

    三、存在的主要问题

    随着我国对外开放不断深入和外国人来华数量日益增长,外国人服务管理工作面临许多新情况、新问题,特别是在管理措施、体制机制和法制建设等方面还存在一些困难和问题。

    一是“三非”外国人管理难度较大。部分国家人员持签证入境后非法居留、非法就业以及毗邻国家人员非法入境问题相对突出,治理难度较大;公安机关对非法入境、非法居留的外国人没有专门羁押、审查遣返场所,各地拘留所普遍存在羁押场所和外语干部不足等问题;部分国家非法入境、恶意非法居留人员被查获后拒绝提供真实身份信息,有关国家驻华使领馆核实人员身份时间长、效率低。

    二是外国人服务管理统筹协调工作有待加强。外国人服务管理涉及领域广泛,服务管理职能分属不同行政管理部门,在政策衔接、信息共享、协作配合等方面需要加强统筹协调。一些部门尚未建立外国人服务管理信息系统,已建立的尚未实现信息共享。外交部和公安部联网的信息共享内容需要进一步完善。

    三是法律法规滞后。我国现行与在华外国人服务管理相关的涉外立法多出台于上世纪八、九十年代,不能完全适应当前外国人服务管理形势。如《中华人民共和国国籍法》1980年公布施行,《中华人民共和国外国人入境出境管理法》1985年公布施行,外国人在华就业管理仍依据1996年原劳动部、公安部等部门联合发布的《外国人在中国就业管理规定》,外国边民婚姻登记管理仍依据民政部1995年发布的《中国与毗邻国边民婚姻登记管理试行办法》等。部分涉外管理领域法律法规不完善。

    四、有关工作考虑

    外国人服务管理是加强和创新社会管理的重要内容。加强外国人服务管理工作,应坚持以科学发展观为指导,将扩大开放作为宏观政策导向,建设优质的投资环境、旅游环境、就业环境和国际人才竞争环境,有效防范控制涉外不稳定因素,更好地服务于改革开放和经济社会协调发展。

    一是不断完善统一、高效的服务管理机制。各有关部门切实履行本部门涉外服务管理工作职责,加强协作配合。进一步加强中央部门间和地方政府层面的工作协调,加强对外国人服务管理战略性和宏观性政策的研究制定,加强对各项工作统筹协调,提升外国人服务管理政策的决策力和执行力。进一步加强公安机关出入境管理机构、队伍建设,完善管理体制,提高专业化和科学化管理水平。

    二是建立涉外服务管理信息共享机制。积极推进有关部门信息化建设和应用,研究建立以实现网上涉外业务协作、涉外信息数据共享等多项功能为目标的部门间涉外服务管理信息共享机制。目前,公安部正在建设部门间信息共享与服务平台,拟以此为基础,积极推进外国人服务管理部门间信息共享工作。

    三是进一步加强“三非”外国人管理。完善签证政策,加强边境管控,深化外国人实有人口管理,有效防范、及时清理遣返非法入境和恶意非法居留外国人。按照便于监管、便于核实、便于遣返的原则,在“三非”外国人问题突出、国际交通便利城市和有关边境省区建立外国人遣返场所,有效解决对“三非”外国人羁押难和遣返难的问题。加强查处“三非”外国人专门队伍建设,加大中央和地方经费保障力度。

    四是完善入出境和停居留制度。认真落实《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》,积极配合国家引智引资战略,建立人才签证制度,为引进外籍高层次人才提供充分的入出境和停居留便利。进一步扩大我国“绿卡”签发对象,研究扩大外国人免签证入境和多次往返签证政策适用范围,提高我国吸引外资、国际人才以及旅游市场的竞争力。适当细化签证和居留种类划分,完善签证和停居留分类管理。加强对外国人入境签证审批统筹工作,有效衔接签证签发与外国人入境后停居留管理。

    五是完善外国人就业管理制度。进一步细化外国人在华就业的范围和标准,明确相关主管部门职能分工。制定外国人在华就业分类管理规定,加强引导和规范管理,根据国家需求和人力资源状况,积极引进国家经济和社会发展需要的人力资源、资金和技术。

    六是推动涉外管理立法。专题开展涉外立法需求调研,根据外国人服务管理工作实际情况,区别轻重缓急,统筹规划涉外立法,完善涉外部门规章。当前,重点推动《中华人民共和国出境入境管理法》立法进度,并完善相关配套法规。

    做好外国人服务管理工作对维护国家主权、安全和社会秩序,促进国际交往和经济社会协调发展具有重要意义。国务院有关部门将进一步加强和改进外国人服务管理工作,同时恳请全国人大常委会继续给予更多的关心和支持。