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关于《中华人民共和国草原法(修订草案)》的说明

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        --2002年8月23日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上
                农业部部长    杜青林

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员:
        我受国务院的委托,现对《中华人民共和国草原法(修订草案)》作说明。
        我国是一个草原资源大国,拥有各类天然草原近4亿公顷,主要分布在内蒙古、新疆、西藏、青海、四川和宁夏等省、自治区,草原总面积仅次于澳大利亚,居世界第二位;但人均占有草原面积只有0.33公顷,仅为世界平均水平的一半。草原既是牧民的基本生产资料,又是生态保护的屏障。因此,保护、建设和合理利用草原,对国民经济和社会发展具有十分重要的战略意义。党和国家历来高度重视草原的保护管理工作,制定了一系列方针政策,全国人大常委会于1985年制定了《中华人民共和国草原法》。这部法律的实施,对加强草原的保护、建设和合理利用,保护和改善生态环境,发挥了积极的作用。但是,随着改革的深化和市场经济的发展,现行草原法已经不能适应新形势下草原保护管理的需要,实践中出现了一些亟待解决的问题:一是,超载过牧、乱垦乱挖草原的现象严重,部分草原的鼠害、病虫害还未得到有效控制,草原沙化、退化、荒漠化的趋势加剧;二是,草原承包中重利用轻养护、重索取轻建设等掠夺性经营的现象比较突出;三是,对草原投入不足,草原基础设施和服务体系建设滞后;四是,现行草原法规定的法律责任比较原则,对破坏草原等违法行为的处罚力度不够。
        为了解决上述问题,根据国务院领导同志指示精神,法制办与农业部共同组成草原法修订起草小组,在深入调查研究、总结现行草原法实施经验的基础上,起草了《中华人民共和国草原法(征求意见稿)》。经征求中农办、国家计委、财政部、国土资源部、水利部、环保总局、林业局、体改办、国研室、发展中心等26个中央部门和单位以及内蒙古、新疆、西藏、青海、四川等14个省、自治区的意见,法制办会同农业部对征求意见稿进行了修改,形成了《中华人民共和国草原法(初稿)》。之后,在再次征求中农办、国家计委、财政部、国土资源部、环保总局和林业局等部门和有关省、自治区的意见并召开专家论证会的基础上,经反复研究修改,形成了《中华人民共和国草原法(修订草案)》(以下简称修订草案)。该修订草案已经国务院常务会议通过。现就修订草案的几个主要问题说明如下:
        一、修订草原法的指导思想和原则
        这次修订现行草原法的指导思想是:认真总结现行草原法颁布实施16年来的实践经验,适应新形势下生态建设和畜牧业发展的需要,进一步健全和完善对草原保护、建设和合理利用等方面的法律制度,充分调动牧民保护和合理利用草原的积极性,改善草原生态环境,维护生物多样性,实现草原的永续利用和畜牧业的可持续发展。
        根据上述指导思想,对现行草原法的修订坚持了5条原则:一是,权责利相结合,处理好国家、集体、牧民之间的利益关系;二是,正确处理畜牧业生产和生态环境建设的关系,把草原保护、建设放在首位;三是,加强对草原利用的指导、监督和管理,完善草原家庭承包制;四是,运用法律手段,引导、鼓励牧民切实保护和建设好草原,把草原保护、建设与牧民脱贫致富结合起来;五是,强化监督检查,完善法律责任,加大对违法行为的处罚力度。
        二、关于草原的承包经营与承包经营权的转让
        为了进一步稳定党在牧区的政策,完善草原家庭承包制,保证草原承包经营权的稳定,减少草原承包纠纷,修订草案规定:“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原,可以由本集体经济组织内的家庭或者联户承包经营。”“在草原承包经营期内,不得对承包经营者使用的草原进行调整;个别确需调整的,必须经本集体经济组织成员大会或者成员代表会议2/3以上成员的同意,并经乡(镇)人民政府审核同意后报县级人民政府畜牧业行政主管部门批准。”“集体所有的草原或者依法确定给集体经济组织使用的国家所有的草原由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经本集体经济组织成员大会或者成员代表会议2/3以上成员的同意,并报乡(镇)人民政府批准。”“承包经营草原,发包方和承包方应当签订书面合同。草原承包合同的内容应当包括双方的权利和义务、承包草原四至界限、面积和等级、承包期和起止日期、承包草原用途和违约责任等。承包期届满,原承包经营者在同等条件下享有优先承包权。”“承包经营草原的单位和个人,应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。” 
        针对当前草原承包经营权转让中存在的问题,修订草案对草原承包经营权转让的原则、条件作了明确规定:“草原承包经营权受法律保护,可以按照自愿、有偿的原则依法转让。”“草原承包经营权转让的第三方必须具有从事畜牧业生产的能力,并应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。”“草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与第三方在流转合同中约定的转让期限,不得超过原承包合同剩余的期限。” 
        三、关于草原保护、建设、利用规划
        草原保护、建设、利用规划,是保护、建设和合理利用草原的重要依据。长期以来,由于法律对此没有作出明确规定,草原保护、建设、利用的规划工作一直没有得到应有的重视,这既不利于国家对草原保护、建设的宏观调控,也影响了对草原的分类管理和合理利用,迫切需要通过立法加以规范。因此,修订草案专设一章,规定:“国家对草原保护、建设、利用实行统一规划制度。国务院畜牧业行政主管部门会同国务院有关部门编制全国草原保护、建设、利用规划,报国务院批准后实施。”“县级以上地方人民政府畜牧业行政主管部门会同同级有关部门依据上一级草原保护、建设、利用规划编制本行政区域的草原保护、建设、利用规划,报本级人民政府批准后实施。”“经批准的草原保护、建设、利用规划确需调整或者修改时,须经原批准机关批准。”“草原保护、建设、利用规划一经批准,必须严格执行。”“编制草原保护、建设、利用规划,应当依据国民经济和社会发展规划并遵循下列原则:(一)改善生态环境,维护生物多样性,促进草原的永续利用;(二)以现有草原为基础,因地制宜,统筹规划,分类指导;(三)保护为主、加强建设、合理利用;(四)生态效益、经济效益、社会效益相结合。”“草原保护、建设、利用规划应当包括:草原保护、建设、利用的目标和措施,草原功能分区和各项建设的总体部署,各项专业规划等。”“草原保护、建设、利用规划应当与土地利用总体规划相衔接,与环境保护规划、水土保持规划、防沙治沙规划、林业长远规划、城市总体规划、村庄和集镇规划以及其他有关规划相协调。”
        为了保证草原保护、建设、利用规划的不断完善和更好实施,修订草案还确立了草原调查制度、草原分等定级制度、草原统计制度和草原生态监测预警制度。
        四、关于草原建设
        针对当前普遍存在的对草原重利用轻建设以及草原基础设施和服务体系建设滞后等问题,修订草案对草原建设专设一章,主要作了四个方面的规定:
        一是,规定县级以上各级人民政府应当增加对草原建设的投入,并按照谁建设、谁使用、谁受益的原则,鼓励单位和个人投资建设草原;
        二是,规定了县级以上地方各级人民政府在支持草原水利设施建设、改善人畜用水条件、加强草种基地建设、做好防火准备工作、安排草原改良、人工种草和草种生产资金等方面的职责;
        三是,规定国家鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设,县级以上地方各级人民政府支持、鼓励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍、牧民定居点等生产生活设施的建设;
        四是,规定地方各级人民政府应当对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原组织专项治理,并规定大规模的草原综合治理列入国家国土整治计划。
        五、关于草原利用
        针对草原承包经营中生产方式不合理、过牧严重、草原利用失衡等问题,修订草案规定:“草原承包经营者应当合理利用草原,不得超过畜牧业行政主管部门核定的载畜量;牲畜饲养量超过核定载畜量的,草原承包经营者应当采取种植和储备饲草饲料、增加饲草饲料供应量、调剂处理牲畜、优化畜群结构、提高出栏率等措施,保持草畜平衡。”“牧区的草原承包经营者应当实行划区轮牧,合理配置畜群,均衡利用草原。”“国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养。草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量,调剂、储备饲草饲料,采用青贮和饲草饲料加工新技术,减轻天然草地的放牧压力。”“县级以上地方人民政府畜牧业行政主管部门对割草场和野生草种基地应当规定合理的割草期、采种期以及留茬高度和采割强度,实行轮割轮采。” 
        针对非牧业征用、利用草原逐渐增多,畜牧业行政主管部门缺乏必要的管理手段等问题,修订草案规定:“进行勘查、开采矿藏和工程建设,应当不占或者少占草原;确需征用或者使用草原的,必须经省级以上人民政府畜牧业行政主管部门审核同意后,依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续。”为了保护草原所有者和使用者的合法权益,使草原承包经营者得到合理的补偿,尽量少占草原,及时恢复草原植被,修订草案规定:“因建设征用集体所有的草原的,应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿;因建设使用国家所有的草原的,应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。”“因建设征用或者使用草原的,应当交纳草原植被恢复费。草原植被恢复费专款专用,由畜牧业行政主管部门按照规定用于恢复草原植被,任何单位和个人不得截留、挪用。草原植被恢复费的征收、使用和管理办法,由国务院价格主管部门和国务院财政部门会同国务院畜牧业行政主管部门制定。”“需要临时占用草原的,应当经县级以上地方人民政府畜牧业行政主管部门审核同意。”“临时占用草原的期限不得超过两年,并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物;占用期满,用地单位必须恢复草原植被并及时退还。” 
        六、关于草原保护
        为了强化对草原的保护,修订草案规定:“国家实行基本草原保护制度。下列草原应当划为基本草原,实施严格管理:(一)重要放牧场;(二)割草地;(三)用于畜牧业生产和生态建设的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地;(四)对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原;(五)作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原;(六)草原科研、教学试验基地;(七)国务院规定应当划为基本草原的其他草原。”“基本草原的保护管理办法,由国务院制定。”同时,为了维护草原生物多样性,保护植物种质资源,修订草案确定了草原自然保护区制度。
        修订草案还明确规定了以草定畜、草畜平衡、核定载畜量的制度,禁止开垦草原制度,对严重退化、沙化、盐碱化、石漠化草原和生态脆弱区草原实行禁牧、休牧制度,禁止破坏草原植被活动;同时,对在草原上种植牧草饲料、开展经营性旅游活动、草原防火以及鼠害、病虫害和毒害草的防治等也作了规范。
        为了按照WTO有关规则,支持和保护我国畜牧业生产,调动广大牧民保护草原的积极性,修订草案原则规定:“国家支持依法实行退耕还草和禁牧、休牧。具体办法由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府制定。” 
        此外,为了增强草原执法力度,加大对违法行为的处罚,修订草案对现行草原法法律责任作了较大的补充和完善,明确规定了应予处罚的违法行为,增加了处罚种类,加大了处罚力度,并注意了与刑罚的衔接。
        《中华人民共和国草原法(修订草案)》和以上说明是否妥当,请审议。