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关于《中华人民共和国收养法(修订草案)》的说明

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        ——1998年8月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上
                民政部部长    多吉才让

        我受国务院委托,现就《中华人民共和国收养法(修订草案)》作如下说明:
        收养是一种重要的民事法律行为,涉及对未成年人的抚养教育、对老年人的赡养扶助、财产继承等一系列民事关系。
        《中华人民共和国收养法》(以下简称收养法)自1992年4月1日实施以来,对于规范收养行为,保护合法的收养关系,发挥了重要的作用。同时,6年多的实践也反映出收养法存在的一些问题:一是,对收养条件规定得过严,致使一些有抚养能力又愿意收养儿童的人难以收养,多数社会福利机构又超负荷抚养孤儿、弃婴,在福利院的孩子生活条件差,没有家庭温暖,不利于这些孩子的健康成长。同时,由于法律规定的收养条件过严,一些群众超出法律规定条件收养孩子,形成事实收养。二是,收养程序不统一。成立收养关系,可以到民政部门登记,也可以由收养人与被收养人的监护人订立协议,还可以由收养人与被收养人的监护人订立协议、经民政部门登记后再办理公证。
        为了更加合理地确定收养条件,规范收养程序,保护合法的收养关系,最大限度地保护被收养儿童的权益,民政部和国务院法制办经过认真调查研究,总结实践经验并同司法部、外交部、公安部、国家计生委、高法院以及专家学者共同研究、论证,拟订了《中华人民共和国收养法(修订草案)》(以下简称修订草案)。这个修订草案已经国务院常务会议讨论通过。这次修订,主要涉及以下两个方面的内容:
        一、适当放宽收养条件
        (一)放宽收养社会福利机构抚养的查找不到生父母的儿童的条件。
        收养法规定收养人应当无子女,除收养孤儿或者残疾儿童外,只能收养1名子女。从收养的实际情况考虑并有利于减轻社会福利机构的压力,修订草案将上述规定修改为:“收养未成年孤儿和社会福利机构抚养的查找不到生父母的儿童,不受收养人无子女和只能收养1名子女的限制。”
        (二)降低收养人的年龄下限。
        收养法规定收养人必须年满35周岁,这在世界各国规定的收养人年龄中是比较高的。按照我国婚姻法规定的婚龄,未生育子女的夫妻要在婚后10多年才有可能收养子女,这不符合人们的一般养育心理,也是造成事实收养大量存在的重要原因之一。据北京市1997年对公民事实收养情况的调查,收养人夫妻双方或者一方不满35周岁的,占收养总数的62%。据上海市对1982年到1994年公民事实收养情况的调查,收养人夫妻双方或者一方不满35周岁的,占收养总数的56%。修订草案从实际出发,将收养人年龄下限降到30周岁;同时规定,婚后经确诊无生育能力的,不受年满30周岁的限制。
        (三)增加允许有条件地收养14周岁以上的被收养人的规定。
        随着经济的发展和独生子女占人口比重越来越大的老龄化社会的逐步到来,有必要从收养角度为解决老有所养及老年人心理孤单的问题创造一些条件。为此,修订草案增加规定:“无配偶的人年满55周岁无子女或者夫妻双方均年满55周岁无子女的,可以收养1名14周岁以上的子女;但是,被收养人与收养人年龄应当相差25周岁以上。”
        二、进一步完善收养程序
        (一)收养关系统一由民政部门登记成立。
        收养法对成立收养关系设定了3种程序:一是,中国公民收养查找不到生父母的弃婴和社会福利机构抚养的孤儿,向民政部门登记;二是,中国公民收养上述孤儿、弃婴以外的孩子,由收养人、被收养人的监护人订立书面协议,并且可以办理收养公证;三是,外国人在中华人民共和国收养子女,除应当与被收养人的监护人订立书面协议并亲自向民政部门登记以外,还必须到指定的公证处办理收养公证,收养关系自公证证明之日起成立。由于收养程序不统一,在实践中带来了一些问题,公民之间协议成立收养关系,随意性比较大,容易造成收养关系不稳定;涉外收养关系经民政部门登记还不算成立,须经公证才能成立,无论从法理看,还是从实践看,关系都不够顺,容易引起不必要的矛盾。
        为了进一步规范收养关系成立的程序,国务院有关部门和专家学者反复研究,一致认为:收养是一种重要的民事法律行为,成立收养关系将导致收养人、被收养人的人身和财产关系的变化。在法律上,收养属于婚姻家庭范畴。婚姻法已经规定对结婚、离婚实行统一登记制度。收养法对收养这种事关收养双方人身、财产关系变化的重要法律行为,也以实行统一的登记制度为宜(国际上对收养关系的成立,基本上有两种制度:一是由法院登记,二是由政府主管机关登记)。据此,修订草案规定:“收养实行登记,收养关系自登记之日起成立。”“收养未成年人,由收养人、被收养人和被收养人的监护人共同到民政部门登记。收养成年人,由收养人、被收养人共同到民政部门登记。”同时,适应一些收养关系当事人的意愿和要求,修订草案扩大了收养协议和办理公证的范围(不限于弃婴和孤儿),规定:“收养关系当事人愿意订立收养协议的,可以订立收养协议。”“收养关系当事人各方或者一方要求办理收养公证的,应当办理公证。”
        (二)相应地完善涉外收养的规定。
        跨国收养历来受到世界各国的普遍重视。为了更好地保护被外国人收养的我国儿童的安全和利益,修订草案对外国收养人的条件作了更为严格的规定:外国人在我国收养儿童,应当“事先经其所在国主管机关依照其本国法律审查同意”,并且提供“身体健康、无犯罪记录等合法有效的证明材料”,“该证明材料须由收养人所在国有权机构出具”,在提交我国驻该国使领馆认证前,须经收养人所在国“外交机关或者外交机关授权的机构认证”。同时,为了继续发挥公证机构在涉外收养方面的证明作用,修订草案对收养法涉外收养有关登记、公证的规定作了适当修改、完善,规定:“外国人在中华人民共和国收养中国公民为子女,应当与被收养人或者未成年的被收养人的监护人订立书面协议,收养人、被收养人和被收养人的监护人应当共同到被收养人户口所在地的省、自治区、直辖市人民政府民政部门登记;登记后,还应当共同到国务院司法行政部门认定的具有办理涉外公证资格的公证机构办理公证。公证机构发现不符合本法规定条件的,应当告知登记机关依法处理。”对涉外收养问题,规定省级人民政府民政部门登记后还应当再办理公证,主要有两点考虑:一是,国际上对跨国收养一般都管理较严,外国一般都要求被收养人所在国出具公证证明,对涉外收养公证作统一要求是符合实际情况的;二是,在民政部门以外再由公证机构把一道关,有利于更加有效地保护我国被外国人收养的儿童的安全和利益。
        此外,由于收养法对收养的含义未作界定,实践中不少人往往将一些抚养、寄养关系与收养关系相混淆。为了明确收养关系的性质及由此产生的法律后果,修订草案增加规定:“本法所称收养,是指收养人、被收养人依照本法规定成立拟制父母子女关系的行为。”“合法的收养关系受法律保护”。
        此外,修订草案还对收养法作了一些必要的结构调整和文字修改。
        我的说明完了,请审议。