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加强预算绩效监督 提高人大监督实效

--以广东人大加强预算绩效监督的实践探索为例

来源: 中国人大网  浏览字号: 2022年03月16日 09:40:21

预算绩效监督是人大行使预算监督权的新要求,是人大预算监督机制的新发展,具有独特的内涵及特点。广东省以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实党中央关于人大预算绩效监督是对政府预算绩效管理实施情况监督的定位,依法有效设定监督目标、推进监督进程与结果应用,取得了较好的监督效果。

一、加强预算绩效监督的重大意义

(一)人大加强预算绩效监督是贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的具体举措

习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,是人大预算审查监督工作的根本遵循。人大预算审查监督工作是人民代表大会制度在财政预算监督领域的具体实践,是宪法和法律赋予人民代表大会的重要职责。加强和改进对预算绩效的监督,是人大预算审查监督重点拓展改革提出的明确要求,更是各级人大及其常委会贯彻落实习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的具体举措。

(二)人大加强预算绩效监督是严格执行宪法和预算法等法律规定的内在要求

宪法和地方组织法、预算法、监督法等法律赋予了地方各级人大及其常委会预算审查监督职权,地方各级人大及其常委会对预算决算进行审查监督是合宪、合法的。宪法明确赋予了地方人大及其常委会监督地方政府预算的权力;预算法第21条规定“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会监督本级总预算的执行”,第12条规定各级预算应当遵循“统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡”的原则;预算法实施条例第89条规定“县级以上各级政府应当接受本级和上级人民代表大会及其常务委员会对预算执行情况和决算的监督”,第20条规定“绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据”。

(三)人大加强预算绩效监督是支持和推动全面实施预算绩效管理改革的现实需要

全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求。党的十八届三中全会提出“建立现代财政制度”“改进预算管理制度”。党的十九大进一步提出,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,“全面实施绩效管理”。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》对全面实施预算绩效管理改革工作做出全面部署,人大加强预算绩效监督,是贯彻落实党中央有关决策部署,支持和推动政府及其财政等部门全面实施预算绩效管理改革的现实需要。

(四)人大加强预算绩效监督是新形势下健全完善人大预算审查监督制度的重要内容

全国人大及其常委会积极创新预算审查监督制度机制,指导和推动地方各级人大预算审查监督工作与时俱进,促进将我国制度优势更好转化为国家治理效能。2014年修订的预算法,在第12、32、49、57、79条等多个条款中对提高财政资金绩效、加强预算绩效监督作出明确规定。2015年建立健全审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告的机制,支持和推动审计机关依法开展审计监督,促进提高财政资金使用绩效。2017年印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》,提出对重点专项资金的执行进度和使用绩效等情况进行重点监督。2018年印发《关于贯彻〈关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见〉的实施意见》,全文25处提到绩效,强调要提高财政资金使用绩效和政策实施效果。2020年1月印发《关于进一步加强各级人大常委会对审计查出突出问题整改情况监督的意见》,提出对审计查出的突出问题,着重从绩效评价等环节,督促查找原因、跟踪监督整改。2021年4月修订的《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》第7条提出加强预算绩效的审查监督工作,将重要绩效评价结果与决算草案同步报送全国人民代表大会常务委员会审查。全国人民代表大会常务委员会加强对重点支出和重大项目绩效目标、绩效评价结果的审查监督。必要时,召开预算绩效听证会。

二、地方人大加强预算绩效监督的做法、经验与不足

(一)广东省开展预算绩效监督的主要做法

广东省人大认真贯彻落实党中央关于全面实施预算绩效管理的决策部署,自2014年起连续8年开展预算绩效监督并引入第三方机构开展绩效评价,重点关注财政资金贯彻落实中央决策部署以及省委工作安排、与年度经济社会发展目标及宏观调控要求一致性、可持续性以及实现支出绩效和政策目标的效果等情况,既关注预算安排是否合法合规,又对财政资金支出的效率、效益及效果进行监督,推动了人大预算审查监督从程序性监督向实质性监督转变,已成为人大预算审查监督的一项重大抓手,并取得显著成效。八年来,先后选取了“战略性新兴产业发展专项资金”、“促进珠江西岸先进装备制造业发展专项资金”、“基础医疗卫生服务能力建设资金”、“大湾区生态环保建设项目资金”、“乡村振兴战略专项资金”等13项专项资金开展绩效监督。通过实施这些监督项目,有效支持了预算审查监督重点向支出预算和政策拓展。归纳主要做法如下:

一是确定第三方评价项目与范围。每年年初,根据省人大常委会专项提前介入预算编制监督项目、代表建议重点督办项目、省级预算支出联网监督系统查询过程中发现存在重大问题等预算资金使用情况,提出开展第三方评价项目的建议,经省人大常委会主任会议同意后实施。在研究提出第三方评价项目前,省人大有关部门还根据实际需要征求省人大代表、省人大常委会有关咨询专家、社会公众和有关单位对第三方评价项目的意见。评价一般以预算年度为周期,对跨年度的重大项目按实际完成情况实施阶段性评价,评价对象为预算资金的相关责任主体,包括资金主管部门、监督部门与资金使用的机构或个人。截至目前评价范围累计已超过800亿元省级财政资金,涉及基层用款单位60000余个。

二是公开遴选第三方评价机构。通过面向全国公开招投标等方式遴选第三方评价机构,每年独立进行,并按评价资金项目划分包组,委托不同机构承担。近8年分别选择了华南理工大学(政府绩效评价中心)、北京大学(政府绩效评价中心)、武汉大学深圳研究院、广东省政府绩效管理研究会等单位作为第三方评价服务机构,彰显了评价的专业性与权威性。

三是制定科学的评价内容与指标体系。省人大常委会有关部门与第三方评价机构一起,根据项目的实际情况,按照相关性、重要性、可比性、系统性、可操作性等原则,建立由一定数量按权重衡量预算绩效的具体指标组成的指标体系。同时,确定评价的基本内容,主要包括资金项目立项及分配的科学性、民主性与合法性;资金项目绩效目标设定的科学性与合理性;资金项目投入和使用情况;资金项目组织实施管理水平;资金项目绩效目标的实现程度;资金项目实施所取得的经济效益、社会效益、生态环境效益、社会满意度以及根据实际情况需要评价的其他内容。

四是有计划严谨组织评价。督促第三方评价机构成立由公共政策、财政、财务、管理、会计、审计以及与评价项目相关的专业技术等方面专家组成的评价工作组,名单由省人大财政经济委、常委会预算工委审定。组织第三方评价机构对项目进行资料采集与审核分析、现场核查、综合评价等。其中,现场核查对象根据项目资金属性、区域分布、金额大小等因素,按照每项不低于30%的资金比率由第三方评价机构随机选取,并报省人大财政经济委、常委会预算工委审定。

五是利用初评成果开展专题调研。省人大常委会成立专题调研组,通过听取省直相关单位的情况汇报和专家学者的意见建议,找准“面”上的问题;通过组织省人大代表进行实地走访、问卷调查、查阅资料台账等方式,多渠道听取政府有关部门和资金使用单位的意见建议,找实“点”上的问题,并就第三方机构发现的共性问题和突出问题进行深入分析研究提出调研报告。

六是对评价报告进行评审验收。第三方评价机构根据综合分析的初步结果及相关数据资料等,按照规范的文本格式撰写绩效评价报告,评价报告书面征求被评价单位意见后提交省人大财政经济委、常委会预算工委。省人大财财政经济委、常委会预算工委组织专家评审验收会对评价报告进行评审验收。

七是听取和审议政府专项工作报告。在开展专题调研和组织第三方评价的基础上,于每年11月份召开的常委会会议听取和审议政府预算支出绩效情况专项工作报告。专题调研报告、第三方评价报告及开展第三方评价工作情况的报告印发常委会会议,供常委会会议审议政府专项工作报告时参考。

八是加强评价结果运用。第三方评价报告印发省人大常委会主任会议和省人大常委会会议,并采取新闻发布会方式向社会公布。综合整理常委会组成人员的审议意见,经省人大常委会主任会议同意后,连同调研报告、第三方评价报告一并印送省政府研究处理。此外,为增强监督的连续性和刚性,省人大常委会择期听取和审议省政府整改落实情况的工作报告,并督促省财政厅将第三方评价报告作为有关资金撤销、压减或调整的重要参考依据。

广东各地积极推广人大预算绩效监督。广州、惠州等地努力扩展人大预算绩效监督的范围,在预算绩效监督的范围、过程、对象上不断延伸,由一般公共预算向“四本预算”全覆盖监督转变。广州市天河区人大开展事前绩效监督,探索参与式预算,引入第三方绩效评估,有效提升部门预算编制的公开性、规范性、科学性。深圳市人大着力构建绩效审计监督工作机制,不断加大绩效审计监督力度。珠海、揭阳等地不断创新人大预算绩效监督的形式。全省各地人大积极开展预算联网监督系统的建设,实现绩效管理与预算管理的功能集成、流程同步、数据共享。

(二)地方人大开展预算绩效监督的经验

一是坚持党的全面领导。习近平总书记指出,人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体,也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。人民代表大会制度的本质特征,就是坚持党的全面领导。地方人大常委会要严格执行请示报告制度,年度预算绩效监督项目要报经同级党委同意,开展监督工作的方案要报经常委会党组批准,有关重要情况、重大问题要及时向同级党委汇报,工作中的问题要在常委会党组领导下妥善研究解决。实践中,我们深刻感受到,党的领导坚持得越好,人大工作就越有成效。正如栗战书委员长指出的,地方各级人大接受同级党委领导,最终都是贯彻落实党中央的决策部署和总书记的重要指示。

二是践行全过程人民民主。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。人大预算绩效监督是人民代表大会制度在财政预算领域的具体实践,我们要全面深入贯彻落实党中央关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展改革部署,充分发挥人大代表和人大专门委员会作用,充分利用社会各界力量,着力做深做实支出预算和政策绩效监督,实现事前审查、事中监督、事后问效有机衔接贯通,强化结果应用与跟踪问责,着力构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效监督体系,切实增强人大预算审查监督整体合力,不断提高监督实效。

三是坚持先规范后推广。第一,探索“人大主导、政府协同、第三方参与”的评价组织模式。广东探索由人大负责挑选被评资金、协调财政与资金主管部门、委托和组织第三方评价,逐步形成了“人大主导、政府协同、第三方参与”的绩效评价模式。这一模式较好地解决了评价的角色冲突,有助于吸收、动员和组织社会各界专业人士参与对政府预算的绩效评价,扩展了评价主体的代表性,增强了评价结果的科学性。第二,完善第三方绩效评价技术体系。评价重点指向宏观层面资金立项决策及管理办法设定目标的科学性与可行性、中观层面地方主管部门对资金监管的有效性以及微观层面基层用款单位使用资金的合规性。资金整体绩效由管理绩效、使用绩效和监督绩效等不同维度构成,并分别采用课题组评审、现场核查与专家评审等不同方式取得结果。所有评价指标的权重经专家咨询调查结果确定,以保证其科学性。第三,引入专家和公众满意度调查,增强评价公信力。由人大组织开展的绩效监督评价在不同层面分别导入专家和公众满意度,调查对象包括行业企业、主管部门、专家学者、人大代表和媒体记者等,兼顾了不同的利益群体。并进一步考虑到评价过程中多方信息沟通的重要性,增加了专家评审会、新闻发布会等环节。专家评审会由具有财政学、产业经济和政府绩效管理专业背景的专家参加。评价结果通过新闻发布会公布,以此倒逼责任部门完善有关政策、采取有关措施。第四,及时制定开展第三方评价办法。2014年广东省人大常委会办公厅印发监督工作领域开展第三方评估的暂行规定,2016年印发人大开展预算支出绩效第三方评价的实施办法,对第三方评价的内涵、总体要求、适用范围,组织实施的程序及评价成果的验收、公布及运用予以明确,为人大监督引入第三方评价进行了制度设计,并提供可复制与推广的制度模式,成为地方人大监督引入第三方评价走向制度化的标志。

(三)存在的不足

一是被评价单位重视不够,配合不力。预算绩效评价是一项复杂的系统工程,需要大量的人力、物力、财力、信息、技术、时间等资源的保障。从实际情况看,个别地区个别基层单位对此重视及配合力度不足,不能提供针对项目实施的完整绩效信息;个别单位以其他工作难以协调为由,不能安排熟悉情况的工作人员接受第三方现场核查。这些都给评价方充分掌握资金信息和有效开展评价造成困难。

二是第三方难以适应绩效评价的综合性要求。第三方机构往往是某一领域的专业机构,不能完全适应对预算监督的财务、管理和专业技术指标进行综合评价的要求。特别是对预算支出涉及范围广、专业性强、技术难度大、操作难点多等情况,显得能力不足。如何有机整合不同第三方机构的力量,实现人员配置、专业能力素养、实际操作能力都符合规范化要求,是一个急需解决的难题。

三、加强地方人大预算绩效监督的意见建议

(一)确保人大预算绩效监督工作正确的政治方向

一是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导做好预算绩效监督工作。习近平新时代中国特色社会主义思想是党和国家必须长期坚持的指导思想。党的十九届六中全会《决议》明确提出“两个确立”,对新时代党和国家事业发展、对推进中华民族伟大复兴历史进程具有决定性意义。地方人大做好预算绩效监督工作,要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,以理论清醒保证政治坚定,以思想自觉引领行动自觉。

二是坚持党的全面领导。新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作,最根本的是要坚持党的全面领导。开展人大预算绩效监督工作,必须始终坚持党的领导,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,把党的领导落实到监督工作全过程、各环节,确保预算绩效监督工作正确的政治方向。

三是贯彻落实党中央关于全面实施预算绩效管理的决策部署。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出,全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容,是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。人大对预算绩效进行监督,要推动政府将收支预算全面纳入绩效管理。预算收入要实事求是、积极稳妥、讲求质量,必须与经济社会发展水平相适应,严格落实各项减税降费政策,严禁脱离实际制定增长目标。预算支出要统筹兼顾、突出重点、量力而行,着力支持国家重大发展战略和重点领域改革,提高保障和改善民生水平,确保财政资源高效配置。要创新对预算支出的监管手段,采用人大直接委托第三方实施绩效监督评价等方式,不断强化监督效能。还要重视预算收支联动监管,包括其总量协调、结构相称、收支有度等,即在预算审议与决定的环节更多依靠专业力量,进行实质性审查。

(二)加强制度机制建设

一是加强人大预算绩效监督的法治建设,严格依法依规开展预算绩效监督。要积极探索制定预算绩效监督的法规,通过规范绩效预算管理指标和评价标准体系、预算绩效管理情况报告制度、绩效评价结果应用制度、绩效问责与奖励惩处机制,明确规定人大对政府绩效预算的审查监督规则等。人大以定期听取和审议政府关于资金绩效情况的报告作为履行人大预算绩效监督的基本方式,并综合运用执法检查、询问、质询、特定问题调查等法定监督方式。以此推动政府完善预算绩效管理制度,从绩效目标管理、绩效运行跟踪、绩效评价实施、评价结果应用制定具体规定,以加强政府预算绩效管理。推动财政部门完善预算绩效评价制度,明确评价流程、创新评价方式、拓展评价内容、规范评价行为、发挥评价作用。

二是着力构建“全方位、全过程、全覆盖”的人大预算绩效监督体系。第一,要将政府收支预算、部门和单位预算、政策和项目预算全面纳入绩效监督范畴,建立预算事前、事中、事后绩效监督制度;除建立一般公共预算开展绩效监督制度外,还要建立对涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目及其他政府预算的绩效监督制度。第二,要加快建立同级或跨级预算绩效联网督查、实时监控和跟踪问责的全方位监督体系。通过对计算机科学与现代化信息技术手段的深化应用,探索形成对预算收支全流程的数字化管理制度,主要为了实现同级或跨级收支预算从编制到批准、从执行到监督、从决算到问责各环节的联网监察与实时监控,并可进一步利用大数据、人工智能等前沿科技开展提前预警和动态干预,把问责程序分散化,把合规性问题解决在发生状态。

三是健全绩效评价结果应用制度,强化跟踪问效问责。坚持目标导向、问题导向、结果导向,健全完善绩效评价结果与预算编制、政策完善等挂钩的制度机制,切实推动预算绩效管理提质增效。第一,要推动政府部门规范绩效目标管理,科学设置绩效目标和评价指标,针对不同预算项目的特性和地域差别分级分层次制定绩效目标,科学设置具有差异性、可操作性、量化程度高的评价指标,提高绩效评价质量。第二,要建立和完善绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制。预算审查和提前介入预算编制监督时,可以将评价结果作为下一年度预算编制和预算审查的重要依据,评价结果较差的项目不再安排预算资金,必要时可以围绕绩效评价结果选取部分预算资金组织开展专题审议。第三,要完善绩效评价结果反馈和整改机制。定期将绩效评价结果通报资金主管部门和使用部门,并提出有针对性的合理化建议。结合审计监督、联网监督跟踪监督绩效评价结果发现问题整改落实情况。

(三)完善技术体系,创新监督方法

一是健全体系,完善人大主导的全面预算绩效监督评价标准。按照全面实施预算绩效管理要求,人大开展预算绩效监督的层次应从微观预算项目不断向部门整体、公共政策、分类预算乃至综合财力提升,监督范围应从一般公共预算逐步向政府性基金等另外“三本预算”扩展。为此,需要顶层设计与总体规划监督评价技术体系的架构、功能及运行。应系统整理和持续优化既有预算绩效管理技术模块,加快建立面向新预算形态及管理环节的技术标准。可在国家与地方经验基础上,借助知识集成思维,围绕支出预算、项目与部门预算、事后评价等较为成型的技术模块,进一步论证相关评价指标及技术方法的合理性,寻找更有效的指标方法;对不断延伸的政策预算、分类及综合财力预算、部门“保运转”经费与政府性基金预算,需要适应其变化特点,尽快形成统一性和差异性相结合的评价技术方案。围绕国有资本经营及社会保险基金预算、事前预测与事中监控等新增单元,在静态上明确其绩效管理的内容层次、关注重点及评分方法,在动态上梳理评价指标使之对应预算管理各环节,科学设置评价标准;尤其对属性特殊的国资经营和社保基金预算,需在兼顾其效益性与保障性前提下建立评价技术体系,体现关键指标原则。最终通过各个评价技术模块的合理切割、改造与重组,形成相对完整并可灵活调用的、适用于人大监督评价的预算绩效管理技术体系。

二是推动监督重点前移,探索人大对预算绩效开展事前、事中监督的思路方法。预算法把“讲求绩效”作为预算遵循的五大原则之一,意味着“绩效”标准要贯彻于整个预算过程。通过积极开展事前绩效监督,突出审查绩效目标建设,推动建立绩效目标审查结果与预算审批过程相挂钩的机制,使预算部门更加重视绩效目标设定工作。通过完善事中绩效监督,跟踪资金使用情况,做好绩效运行监控,对预算执行进度及绩效目标实现情况进行“双监控”。可以将那些低效率、低效果、低效益的资金配置“消灭在萌芽状态”,规避拍脑袋决策,提高公共资金的使用效益。人大可以结合提前介入预算编制专项监督,要求财政部门将下一年度拟新设立或重新整合设立财政专项资金的设立依据、论证过程和预期绩效目标等情况报告人大。必要时,人大直接对有关新增重大政策和项目预算组织事前绩效评价,评价结果作为预算安排审查的重要依据。

(四)优化外部环境

一是完善多元主体参与的预算收支监督系统,促进形成监督合力。人大应加强与财政、审计、税务等部门沟通联系,督促其整合预算绩效目标与工作措施。督促政府继续加大绩效审计的力度,把绩效理念贯穿到每个审计项目中,开展“独立型”或“结合型”绩效审计,通过对相关财政资金筹集、分配、拨付下达、管理使用及发挥绩效情况全程跟踪审计,促进资金及时拨付、精准使用、安全高效。充分发挥人大代表、专家学者作用,通过召开座谈会、通报会等形式,听取人大代表、专家智库的意见建议,搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台,引导社会公众参与监督。同时,人大可以联合相关高等院校或科研院所、社会咨询机构等共建一个省级预算支出绩效评价研究基地,充分发挥高校和科研机构专业性强的特点,形成专业智库,稳定对预算支出绩效评价有关工作的智力支持,打造“产学研”一体化服务机制。

二是加强信息化建设及信息公开,营造依法监督氛围。加快信息化建设,打破监督的“信息孤岛”和“数据烟囱”,充分利用数字政府建设优势,依托“云平台”等信息网络技术,加强人大预算联网监督系统建设,全面提升主体功能和特色功能,实现“横向联通、纵向贯通”。加强宣传,营造“花钱必问效、无效必问责”的浓厚氛围,加大公开力度,以公开促整改。要将预算绩效监督结果向全社会公开,除涉及国家秘密或部分资金使用单位的商业秘密外,所有有关预算绩效监督的资料都应对公众公开,让公众行使知情权和监督权。要不断完善预算绩效监督评价结果信息公开机制,统一规范评价结果信息公开格式、内容、监督工作流程等,细化信息公开内容,创新信息公开方式,推进政府加强预算绩效管理,提高预算执行约束力,倒逼政府切实提高财政资金的分配效率和使用效益。

三是引导和规范第三方评价工作,提高第三方机构绩效评价质量。《关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求,“引导和规范第三方机构参与预算绩效管理,严格执业质量监督管理”。可以结合绩效评价结果的抽查复核和再评价工作,对相关第三方机构工作质量进行延伸监督,对存在问题的第三方机构,通过约谈批评、问题警示等方式,督促其认真整改,促进第三方机构健康发展,不断提升绩效评价的科学性、公正性和可信度。由于第三方评价在整个人大监督政府的过程中仅作为技术手段,无法代替人大监督与公众意见。第三方评价可以很好地在技术层面发挥作用,但也要跟人大监督的相关机制充分衔接。

总之,人大加强预算绩效监督的未来发展应加强党的领导,完善制度建设,强化专业支持,研究突破预算编制提前介入、支出联网监督、绩效跟踪问责三项难点,在人大开展预算绩效监督过程中建立健全由人大主导、政府协同、第三方参与的模式,探索形成层次完善、标准明确、收支联动、有的放矢的预算绩效监督体系。

(作者:广东省人大常委会预算工作委员会)

编 辑: 刘 冬
责 编: 刘静波

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