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党领导立法的历史与经验

来源: 中国人大网  浏览字号: 2022年03月16日 09:34:21

中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,这是党领导中国人民进行革命、建设与改革的历史经验总结,已经被正式载入宪法总纲第一条第二款之中。中国法治建设的历史经验表明,全面推进依法治国的伟大事业离不开党的坚强领导,党的全面领导是确保这项事业成功的根本政治保证。立法工作关系党和国家事业的发展全局,坚持党对立法工作的全面领导显得尤为关键。以提高立法质量为抓手,创新立法体制机制,完善中国特色社会主义法律体系,发挥立法的引领和推动作用,推进国家治理体系和治理能力现代化,为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障,依然任重道远。为此,我们需要回顾新中国成立以来党领导立法的历史进程,探究如何在立法中更好实现党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一,总结党领导立法的历史经验和实践途径,从而完善党对立法工作的全面领导,更好地建设中国特色社会主义法治体系。

一、党领导立法的历史回顾

新中国成立以来,中国共产党作为执政党开始领导国家的法制建设,党对立法工作的领导是法制建设的首要和关键环节。根据党和国家面临的时代问题的不同,以及党的战略决策和执政方式的变化,以党的十一届三中全会为分界点,可以将建国七十余年来党领导立法的历史划分为四个阶段:

(一)立法初创阶段(1949—1956年)

在党领导的人民解放战争即将胜利以及党即将成为全国性执政党之时,党中央从即将建立的国家政权的根本性质出发,回答是继续沿用旧的国民政府法律系统还是破旧立新的时代课题,即彻底废除国民党的“伪法统”,并提出要建立人民新法律的政治要求。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的具有临时宪法性质的《共同纲领》,确立人民代表大会制度为我国的政权组织形式,为新政权奠定了坚实的政治法律基础。新中国成立之后,在党的领导下先后制定的《婚姻法》(1950年)、《土地改革法》(1951年),《惩治反革命条例》(1951年)、《惩治贪污条例》(1952年)等法律法规,集中体现了建国初期党的一系列政策,是党的政策的法律化,如董必武所言,“中央人民政府颁布的法律命令都是党的创意,许多重要的文稿都是先由党拟定初稿(不经过党的准备、考虑,是没有的),然后经过政协全国委员会或它的常委会讨论,再提到中央人民政府委员会或政务院讨论通过。”

宪法是国家的根本法,具有最高的法律效力,因此,党对立法的领导首先体现在党领导制定宪法。我国首部宪法即“五四宪法”起草时,党中央在内部指定了一个宪法起草小组,在毛泽东同志直接领导下,历时两个多月完成。草案初稿的说明中明确指出:“宪法草案的内容,是根据中共中央和毛主席的指示而写成的。”宪法起草委员会先后举行了九次会议讨论宪法草案,并广泛征求全国政协、各民主党派、人民团体以及中央和地方国家机关、社会各方面代表的意见和建议,以及全国范围内110多万条修改意见和建议,宪法草案最终经1954年第一届全国人民代表大会第一次会议审议并全票通过,成为我国第一部社会主义类型的宪法。整个制宪过程广泛征求并采纳了各方的意见建议,充分践行了全过程人民民主,使最终通过的宪法凝聚了党的主张和人民意志,堪称党领导中国法治建设的一个里程碑,为党领导立法工作的发展奠定了坚实的宪法基础。

根据“五四宪法”确立的立法制度与体制,从1954年到1957年底,全国人大、国务院及其部委共颁布重要法律法规731件,迎来了新中国成立以来法律法规制定的第一个高峰。此外,刑法、民法、诉讼法等基本法律的起草工作也在党的领导下开始全面铺开。党的政策主张在各个法律部门中得到具体体现,有力地推动了党领导下的社会主义法制建设,保障和促进了当时社会主义经济建设发展和社会主义改造的顺利进行。

(二)立法艰辛探索和曲折发展(1957—1976年)

党的八大之后,毛泽东同志对当时我国阶级形势以及党和国家政治状况作出完全错误估计,发动和领导了“文化大革命”,林彪、江青两个反革命集团利用毛泽东同志的错误,进行了大量祸国殃民的罪恶活动,酿成十年内乱,党和政府的各级机构、各级人民代表大会和政协组织,长期陷于瘫痪和不正常状态,公检法等专政机关和维护社会秩序的机关也都被搞乱,导致正处于起步阶段的民主法制建设基础几乎摧毁。在这一历史时期探索过程中,虽然经历了严重曲折,但在党的领导下仍然制定和实施了一些重要法律法规,如《户口登记条例》(1958年)、《农业税条例》(1958年)。1963年3月毛泽东同志明确提出,“不仅刑法要搞,民法也需要搞。现在是无法无天。没有法律不行,刑法、民法一定要搞,不仅要制定法律,还要编案例。”

(三)立法恢复与发展阶段(1978—2011年)

1978年底召开的十一届三中全会,开始反思“以阶级斗争为纲”的政治路线以及“文革”之后的“两个凡是”方针,实施全面的拨乱反正,恢复党内民主集中制的传统,并将党和国家的工作重心转移到经济建设上来,实行改革开放的政治决策。针对“文革”中民主法制被严重破坏的现象,邓小平提出,“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变……所以,应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律……经过一定的民主程序讨论通过,……做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”

“无法可依”是改革开放初期党领导法制建设所面临的首要难题,基于此,第五届全国人民代表大会秉持邓小平所提出的“(法律)要成熟一个、制定一个”,且“宜快不宜慢”、“宜粗不宜细”的立法原则,承担起了改革开放初期搭建法律体系框架的历史重任。1979年上半年,全国人大仅用了三个月的时间便制定和颁布了刑法、刑事诉讼法、选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、中外合资经营企业法等七部法律。由于历经文革时期民主法制和公民权利被践踏的惨痛过程,人民群众渴望稳定的社会秩序和受法律保护的基本权利,这成为了这一轮法制建设的强大动力源,党和国家顺应民意,恢复权力机关运作、重建公检法系统,快速制定刑法、刑诉法等基本法律,并平反了大量冤假错案,为改革开放事业开创了一个安定的政治局面。

伟大的改革开放事业需要根本法提供法治保障,方可顺利开展起来。1982年宪法即是在这样的历史背景下被制定出来,它对于凝聚改革共识、推进社会主义经济建设起到了决定性的作用。在制定“八二宪法”的过程中,彭真同志始终秉持着立法者的党性原则,坚持把党的领导全面贯彻到宪法序言和具体的宪法规范之中。

与经济改革相适应,在改革初期我国陆续颁布实施了一批民事单行法,如经济合同法、涉外经济合同法、专利法、商标法、婚姻法、继承法等,但是,这些单行法无法解决民事活动中的一些共性问题,经济改革又刚刚起步,制定民法典的历史时机尚未成熟,1986年4月,六届全国人大四次会议通过《民法通则》,对民事活动中的共性问题予以规定,以缓解民事领域无法可依的压力。这是体现我国改革精神、调整有计划的商品经济的基本法,既是我国经济体制改革胜利成果的记录,又是经济体制改革深入进行的法制保障,在过去三十多年社会主义经济与社会建设中发挥了重要的历史作用。

在党领导的立法工作取得重要突破的同时,党也格外重视对党领导立法工作经验的提炼总结。党中央1991年发布《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》,明确规定党对国家立法工作的领导,并对领导的内容和方式以及需要党中央讨论的重要法律的范围及程序做了明确的规定。这份党内文件标志着党对立法工作领导规律的认识,对后来党领导立法工作具有重要意义。

1997年召开的党的十五大明确将“依法治国”作为治国的基本方略,并强调“党领导人民制定宪法和法律,并在宪法和法律范围内活动”,同时提出“加强立法工作,提高立法质量,到二〇一〇年形成有中国特色社会主义法律体系”,在党的历史上第一次提出要形成中国特色社会主义法律体系。

随着我国改革开放的不断推进,为确认改革成果并为下一步继续推进改革做准备,全国人大以宪法修正案形式对宪法做出了多次修正。1999年3月,第九届全国人大以宪法修正案的形式,将“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”纳入宪法之中。该次宪法修正案明确指出我国的基本国情,即“我国将长期处于社会主义初级阶段”,对我国的经济制度做了多处修正,以适应改革开放以来中国经济社会发生的变化。2004年宪法修正案对宪法修改了十多处,主要有:国家尊重和保障人权;公民的合法的私有财产不受侵犯;国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展;国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿;国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度,等等。

在中国走向世界的过程中,国际法规则对国内法治改革产生了重要影响,对党应对国际局势和处理国际事务的能力提出了新的要求。以中国加入世界贸易组织为例,在中国融入世界经济秩序的进程中,党和国家秉持“以我为主、兼收并蓄”的原则,积极借鉴国外立法和国际立法经验,注重与国际法规则的接洽与协调。在党的领导下,我国加快了相关立法和清理法律的工作,按照国际通行规则全面推进法制建设,取得了巨大成就。根据中国政府加入世界贸易组织时的承诺,我国在法律的立、改、废等方面做了大量的工作,这其中最重要的包括:1999年制定统一的合同法;2001年修订知识产权法律,构建与国际法协调的中国知识产权法律体系;2007年制定物权法,规定平等保护国家、集体和私人的物权;在电信管理、外资证券公司、外资保险公司、国际海运管理、农业补贴等领域,制定一系列世贸规则所允许和要求的、符合市场经济运作的新的法律法规;加快国际事务方面的立法,尤其是国际经贸方面的立法;废除一些不符合世贸规则的法律规定等等。

在党对中国特色社会主义法制建设的坚强领导下,2011年我国形成了以宪法为核心,以法律为主干,包括行政法规、地方性法规等规范性文件在内,由七个法律部门、多层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系,国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面已经实现有法可依,党领导立法工作取得了重大的历史性成就。

(四)全面依法治国、提高立法质量和完善法律体系阶段(2012—)

以党的十八大为历史节点,中国特色社会主义进入新时代,中国法治建设也跨入新时代。党的十八大以来,党将十五大所提出的依法治国基本方略提升到了新的理论和实践高度,开创了党领导法治建设的新局面。

党的十八大报告提出“全面推进依法治国”,党的十八届四中全会更是首次以中央全会专题研究部署全面推进依法治国这一治国基本方略;党的十九大报告进一步将坚持全面依法治国确立为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,提升了全面依法治国在推进国家治理现代化和建设社会主义现代化强国中的基础性、支撑性、引领性作用;2021年党中央召开党的历史上、人民代表大会制度历史上的第一次中央人大工作会议,习近平总书记在会上强调,必须坚持全面依法治国。党的十八届四中全会对新时代法治建设进行了全面、全新的顶层设计,提出了全面推进依法治国的总目标,党的十九大报告重申了这一总目标,即建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。为实现全面依法治国总目标,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用。其中,提高立法质量是关键抓手;坚持以人民中心的立法理念,将社会主义核心价值观融入法律体系是价值追求;把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性是方法论支撑。

在党的坚强领导下,新时代立法工作围绕提高立法质量、完善立法体制机制、统筹立改废释以及加强重点领域立法等诸多方面,取得了显著的突破与历史性成就:

1.完善党领导立法的制度和工作机制

第一,加强党组建设和领导。2015年,中央政治局会议审议通过《中国共产党党组工作条例(试行)》。根据这一党内法规,2016年10月,全国人大常委会党组决定在全国人大各专门委员会设立分党组,担负起在立法中“把方向、管大局、保落实”的重要职责。

第二,以党内规范性文件的形式明确党对立法工作领导的体制机制。2016年2月党中央印发《关于加强党领导立法工作的意见》,继承和发展了1991年党中央印发的《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》。1991年《意见》主要集中在党中央对国家立法的领导,而2016年《意见》则将之扩展到有立法权地方的党委对本地区立法工作的领导,为新时代更好地把党的领导贯彻到立法工作的全过程和各方面提供了坚实基础和基本遵循。

第三,组建中央全面依法治国委员会。2018年3月,党中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。根据这一方案,为加强党中央对法治中国建设的集中统一领导,健全党领导全面依法治国的制度和工作机制,更好落实全面依法治国基本方略,组建了中央全面依法治国委员会,负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实,作为党中央决策议事协调机构,统筹推进全面依法治国。

2.贯彻党中央决策部署,完善立法体制机制

全国人大2015年修改了《立法法》。《关于〈立法法修正案(草案)〉的说明》明确指出,党中央高度重视立法法的修改,将立法法修改列为需要党中央2015年研究的重大立法事项。2015年2月12日,习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议,听取了全国人大常委会党组《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)〉几个主要问题的请示》的汇报,原则同意全国人大常委会党组的请示,并就进一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。会后,根据党中央的重要指示精神,对修正案草案又作了进一步修改完善。在此基础上,形成了提请全国人民代表大会会议审议的《立法法修正案(草案)》。《立法法》的修改对于完善立法体制、提高立法质量和效率、维护国家法制统一、形成完备的法律规范体系、推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义法治国家,具有重要的意义。

3.坚持党的全面领导,统筹立改废释,加强重点领域立法

第一,2018年1月19日,十九届二中全会审议通过《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。1月26日,党中央向全国人大常委会提出关于修改宪法部分内容的建议,请全国人大常委会依照法定程序提出宪法修正案议案,提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议。3月5日,第十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨在第十三届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》指出,党中央决定对宪法进行适当修改,是经过反复考虑、综合方方面面情况作出的,目的是通过修改使我国宪法更好体现人民意志,更好体现中国特色社会主义制度的优势,更好适应推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。这对于全面贯彻党的十九大精神、广泛动员和组织全国各族人民为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而奋斗具有十分重大的意义。

2018宪法修正案,贯彻以习近平同志为核心的党中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义全局和战略高度作出的重大决策,是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。在党的坚强领导下,宪法修改严格依法按程序进行,充分发扬了民主、广泛地凝聚了社会共识。

第二,编纂民法典是党的十八届四中全会确定的一项重大政治任务和立法任务,是以习近平同志为核心的党中央作出的重大法治建设部署。编纂民法典采取“两步走”的工作思路进行:2017年3月《民法总则》经第十二届全国人民代表大会第五次会议审议通过;2020年5月28日,《民法典》经十三届全国人大三次会议表决通过,并于2021年1月1日起施行。

第三,制定监察法是贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署的重大举措,是坚持和加强党对反腐败工作的领导,构建集中统一、权威高效的国家监察体系的必然要求。2018年3月20日,《监察法》经第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过,这是对党的十八大以来反腐败经验的升华提炼,为新形势下反腐败斗争提供了坚强的法治保障。

第四,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从总体国家安全观出发,就国家安全问题提出了一系列新思想新观点新论断,对加强国家安全工作作出重要部署。十八届四中全会决定提出贯彻落实总体国家安全观,构建国家安全法律制度体系。贯彻党中央决策部署,全国人大及其常委会先后制定、修改了一批有关国家安全的重要法律,例如《反间谍法》(2014年制定)、国家安全法(2015年制定)、《网络安全法》(2016年制定)、《核安全法》(2017年制定)、《反恐怖主义法》(2018年修改)等。

第五,党的十八大以来,全国人大贯彻落实习近平生态文明思想,有力推进生态环境保护领域的高质量立法。2018年宪法修正案把“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展”,将“国务院行使下列职权”中“领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”,“生态文明”明确写入了宪法。制定了土壤污染防治法、噪声污染防治法、环境保护税法等,修改了环境保护法、海洋环境保护法、环境影响评价法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染环境防治法、防沙治沙法、野生动物保护法等一系列的生态环境保护法律,民法典、民事诉讼法等法律也对生态环境保护的规定做出了相应的调整,总体上形成了较为严密的生态环境保护制度之网,用最严格的法律制度来保护生态环境

二、党领导立法的基本经验

(一)坚持党的全面领导,是搞好立法工作的政治保证

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,处在总览全局、协调各方的地位,党的领导是做好国家各项工作的根本保证,是我国政治稳定、经济发展、民族团结、社会稳定的根本点。习近平总书记强调,“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导”。党的十九大报告深刻阐释了新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略,其中第一条便是“坚持党对一切工作的领导”。习近平总书记在中央人大工作会议上提出“六个必须坚持”,第一条就是“必须坚持中国共产党领导”。党的领导地位是由党的性质和宗旨所决定的,是在长期的革命和建设的实践中形成的,是历史和人民的必然选择。我国宪法以国家根本法的形式,确认了中国共产党领导中国人民进行革命、建设、改革的伟大斗争和根本成就。2018宪法修正案充实了坚持和加强中国共产党全面领导的内容,宪法修正案在宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”之后增加规定:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”

全面依法治国的根本原则在于,始终坚持党的领导。党的十八届四中全会决定深刻阐释了党的领导与社会主义法治的辩证关系。从中国法治建设的历史和现实经验来看,将党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面,是中国特色社会主义法治建设所以取得历史性成就的根本政治保障。从本质上讲,坚持党的领导与社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治,“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是党和国家的根本所在、命脉所在,是全国各族人民的利益所系、幸福所系,是全面推进依法治国的题中应有之义。”只有在党的领导下依法治国、厉行法治,人民当家作主才能充分实现,国家和社会生活法治化才能有序推进。在中国特色社会主义进入新时代的关键历史时期,依法治国在党和国家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大,党中央深刻总结历史、着眼未来,从国际国内两个大局出发,适时地将依法治国基本方略提升到了全面依法治国这样一个新的高度,这对于全面深化改革、实现国家治理体系和治理能力现代化、实现第二个百年奋斗目标,以及应对复杂多变的国际局势,具有现实和长远的重要意义。

立法工作作为法治建设的关键一环,自新中国成立以来所取得的伟大成就,都与党的正确领导密不可分。从建国前夕党领导《共同纲领》的制定到第一部社会主义宪法的制定,从改革开放以来党领导中国特色社会主义法律体系的构建到新时代党继续领导法律体系的完善以及更高要求的法治体系的建设,每一个历史阶段的立法成就都源于对党领导的不懈坚持。党的领导是我国科学立法、民主立法、依法立法最有力的保证与前提,是立法工作始终坚持正确的政治方向、切实实现人民民主的可靠保障。坚持中国共产党对立法的领导,已经成为中国特色社会主义法治建设的题中之义,是立法工作的一项根本性原则。

党领导立法的过程,是把党的主张通过法定程序转化为国家意志的过程,具有如下特征:

第一,党对立法工作的领导坚持民主集中制原则。2016年12月26日,习近平总书记在主持中央政治局民主生活会时指出:“中央政治局要继续在坚持民主集中制方面成为全党典范。”并进一步指出,“充分发挥党的制度优势,最重要的就是必须坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合”,认为它“是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望,保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。因此,这是我们党最大的制度优势。”党对立法工作的全面领导,应当坚持民主集中制。

第二,作为执政党对立法工作的领导,一般涉及到国家政治、经济、文化和社会生活的重大事项,以及对改革开放有重要影响的事务。

第三,党领导立法的主体包括党中央和地方党委。党中央领导全国性立法;地方党委贯彻党中央决策部署,领导地方立法。按照新《立法法》的规定,地方立法权由设区的市以上的主体行使。因此,由一定层级以上的地方党委领导地方立法,更符合实际情况。

第四,从实现途径而言,党领导立法是在党的领导下,立法机关经法定程序实现法律的立改废释纂。尽管党的主张与法律在本质上是一致的,但是党的主张与法律仍然存在着内容和形式上的区别,二者不能相互代替。因此,党领导立法并不是党直接立法,而应当积极支持人大依法行使立法权,使人大严格依照法定程序,将党的政策主张转化为国家法律。

完善党对立法工作的全面领导,应当运用法治思维、法治原则、法治方式,实现党对立法工作领导的制度化、规范化、程序化,从制度上、法律上保证党的路线方针政策和重大决策部署的贯彻落实,具体可以包括:加强和完善党对立法规划和重大立法事项的审核、批准制度;加强和完善重要立法事项的请示汇报制度;健全和完善党领导立法工作的党内法规制度;加强党对立法工作的组织领导和督导落实制度;加强党组建设和领导,党组议事、决策应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定,重大决策应当充分协商,实行科学决策、民主决策、依法决策。

(二)坚持以人民为中心,是立法工作的核心价值追求

中国共产党没有自己的特殊利益。坚持党的领导,目的是为人民服务,保证人民当家做主,立法工作必须始终坚持以人民为中心。人民是历史的创造者,“是中国特色社会主义法治建设的主体和力量源泉”。宪法规定,中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。立法权作为国家权力之一,当然属于人民。这从根本上决定了我国立法应当始终坚持的核心价值理念必须是“以人为中心”。 

坚持以人民为中心,搞好立法工作,需要从实体和程序两大方面着手:

在实体方面,坚持立法为民,以完备的法律保障和增进人民福祉。新时代完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的根本目的在于,以人民利益为中心,以人民幸福为最高追求,以人民满意为最高评价,以人民拥护为政治基础,以人民民主为生命源泉,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。具体而言,国家立法应当落实宪法尊重和保障人权的规定,完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度,保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯,保障公民经济、文化、社会等方面权利得到落实,实现公民权利保障法治化。正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系,统筹兼顾不同方面的利益,从法律制度上更好体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

在程序方面,坚持落实民主立法原则,践行全过程人民民主,做到立法公开,保障人民群众通过多渠道参与立法。根据法律规定,人民有权通过各种途径和形式参与管理国家事务,包括参与国家立法活动。人民群众参与国家立法,既可以通过民主选举人大代表,由人大代表直接参加国家权力机关的立法工作,又可以通过合法程序向有关机关反映立法建议。为充分实现民主立法原则,应该坚持党的群众路线,充分发扬全过程人民民主,保证人民可以通过多种途径和方式有序地参与立法活动,使立法真正体现党的主张和人民意愿的统一。

(三)正确处理政策和法律的关系,是做好立法工作应当把握的关键问题

从本质上而言,党的政策和国家法律都是对人民根本利益和意志的反映,二者是统一的。我国立法工作的核心要义在于,贯彻落实党的方针政策和重大决策部署,通过法定程序把党的主张转化为国家意志即法律。但是,政策和法律并不是同一的关系或者可以相互取代的关系,二者在内容和形式上有所区别的。

中国共产党作为执政党,其政策是党依据一定历史时期的客观形势和社会发展规律制定的方针、路线、原则,这些政策主张,从根本上体现着人民群众的共同意志和利益,反映着社会关系发展的规律性认识。立法工作坚持党的领导,把党的政策主张贯彻落实到立法过程之中,并以国家权力机关的名义,按照法定程序将党的政策转化为体现国家意志的法律,有利于确保国家法律符合人民的共同意志和根本利益,有利于确保国家法治建设不偏离中国特色社会主义道路。但是,党领导立法工作并不意味着党的政策可以代替立法,也并不意味着法律只是简单地、被动地把政策“翻译”为法律条文。党应当充分尊重法律的逻辑和规律,“要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作。要不断加强和改善党的领导,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。”这样,党的政策转化为法律的过程呈现出一种良性循环,一方面党的政策借由法律调整所特有的方式和机制得到更好的贯彻落实,另一方面,党领导下的法律制定和实施更加提升了党的领导的权威性,有助于推动良法善治的实现。

正确认识与处理党的政策和国家法律的关系,必须防止两种错误的倾向:一种是对立论,即把党的政策和国家法律割裂开来、对立起来。要么认为党的政策高于国家法律,国家法律必须服从党的政策,要么认为实行法治就只能讲国家法律,不能讲党的政策。另一种是等同论,即把党的政策和国家法律完全等同起来。这种观点的表现形式不一,但实质上是认为党的政策就是法律,党的政策可以取代法律。这两种错误倾向既不利于充分发挥党的政策的作用,也不利于维护法律的权威,对依法治国和依法执政具有很大的负面影响。从理论上看,一方面,二者是两种不同的社会调整机制,需要区别看待。党的政策则是党的机构根据党章和党内法规的规定出台的政治决策,国家法律是国家机关依据法定职权和程序制定或认可的行为规范;党的政策通常具有较强的指导性和原则性,不像法律的内容那样明确具体,国家法律直接规定社会成员的权利、义务和责任,是具体、可操作的行为规范,更具有普遍性、明确性、稳定性,更适合于调整相对稳定、相对成熟的社会关系,在规范各类主体的权利(权力)和义务(职责)、定分止争、维护社会公平正义上发挥不可替代的作用;党纪制裁只能适用于那些违反党的政策的党员,法律制裁是以国家强制力为后盾的惩罚手段,适用于所有实施违法行为的社会成员。另一方面,二者在本质上是一致的,都是党和人民共同利益和意志的反映,内容上密切联系,功能上相互补充,都是党领导人民治国理政的重要手段,既不能把二者完全等同,也不能把二者对立起来,而应当发挥二者的各自优势,促进二者的互联互动。

(四)实现党规党纪和国家法律衔接协调,是搞好立法工作的时代要求

正确处理党规党纪和国家法律的关系,核心目标是实现党规党纪和国家法律衔接协调。主要体现在三个方面:

第一,党规党纪不应当违反宪法法律。党章明确规定,党必须在宪法和法律的范围内活动。《中国共产党党内法规制定条例》规定,遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定,是制定党内法规应当遵循的一项基本原则。因此,党内法规应当体现宪法和法律的精神和要求,保证党内法规制度体系与中国特色社会主义法律体系的内在统一,确保各级党组织和党员在宪法和法律范围内活动。

第二,党规党纪严于国家法律。“善为国者必先治其身”。无数历史经验证明,党的纪律与党的规矩,是依法治国的有力保障。党是肩负神圣使命的政治组织,党员是有着特殊政治职责的公民。国家法律是全体公民必须遵循的行为底线。党规党纪对党员的要求严于国家法律对普通公民的要求。申请加入中国共产党,成了有组织的人,就意味着主动放弃一部分普通公民享有的权利和自由,就必须多尽一份义务,就要在政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。

第三,应当健全党内执纪与国家监察、刑事司法衔接机制。党的纪检部门发现党员存在违纪问题时,应当及时查清违纪事实,作出党纪处分。如发现党员还涉嫌职务犯罪,应当移送监察机关依法处理。纪检机关、监察机关与刑事司法机关之间应建立信息共享、案情通报、案件移送制度,应当明确纪检、监察和刑事司法办案标准和程序衔接,依法严格查办党员干部职务犯罪案件。

回顾七十余年党领导立法的历史与实践,使我们更加深刻地理解到,党的领导是人民当家作主、依法治国的根本保证。在习近平法治思想指引下,始终坚持党对立法工作的全面领导,是立法过去之所以取得伟大成就、未来还将取得新的更大成就的根本政治保证。在法治建设的进程中,深入探究面向建设全面现代化社会的立法规律,精准把握立法与改革、党的政策和国家法律、党规党纪和国家法律等相互关系,以便切实有效地对加强和完善党对立法工作的领导,是实现良法善治的根本要求。

(作者:中国人民大学习近平法治思想研究中心主任 冯玉军)

编 辑: 刘 冬
责 编: 刘静波

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