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中外制度文明史上的创举

——对香港特别行政区基本法所确立的行政主导政治体制的几点认识

中国政法大学校长、教授,中国法理学研究会会长 徐显明

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        行政主导的政治体制,是香港特别行政区基本法在“一国两制”框架下,根据中华人民共和国宪法、中英联合声明中中国对香港的基本方针及对这些方针政策的具体说明,从香港的历史、现状和发展出发,对香港特别行政区的政治体制所作的法律安排。其基本特征是:行政长官较其他公共权力地位崇高;行政长官的职权广泛;在行政与立法的关系中,行政处于主动地位;行政长官主导特别行政区政治生活。为正确理解这一制度的特点,我谈以下四点认识。


        一、如何认识行政长官法律地位的崇高性

        基本法第43条规定:“香港特别行政区行政长官是香港特别行政区的首长,代表香港特别行政区。香港特别行政区行政长官依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责”。第50条规定:“香港特别行政区政府是香港特别行政区的行政机关”。第60条规定:“香港特别行政区的首长是香港特别行政区行政长官”。从上述规定看,行政长官具有双重法律地位,其一是香港特别行政区的首长。这重身份表明,行政长官的法律地位高于行政机关、立法机关及司法机关。这种安排已明显不同于西方意义上的三权分立体制。其第二重身份是特区行政机关的首长。作为第二重身份,行政长官指挥着行政系统的运作,但其第二法律地位明显低于其第一法律地位。作为行政长官的第一种法律身份,首先,特别行政区作为中央政府直辖的一个地方行政区域,行政长官负责执行基本法,其向中央政府负责,其他机关无此地位。其次,其在对外的礼仪事务中,如接待外国元首或政府首脑访问香港特别行政区可以以特区的名义进行,其他机关无权以特区名义进行。当他以第二种法律身份出现时,相对应地,其职责是向特别行政区负责。基本法规定的行政长官的身份和地位突出了特别行政区行政主导的体制。


        二、如何认识行政长官职权的广泛性

        只有授予行政长官广泛而实际的职权,才能体现出行政长官对特区政治的主导地位。但与历史上总督制又有不同,总督是英女王在港的总代表,集立法、行政、军事大权于一身。除司法外,总督可谓大权独揽。与历史上的总督相比,军事权与立法权不属于行政长官,但基本法第48条仍规定行政长官享有政治、经济、人事、法律四方面的重要职权。在政治方面,行政长官领导特别行政区政府;决定政府政策;代表香港特别行政区处理中央人民政府授权的对外事务和其他事务;根据安全和重大公共利益考虑,决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据;处理请愿、申请事项。经济方面:签署立法会通过的财政预算案;将财政预算、决算报中央人民政府备案;批准向立法会提出的有关财政收入或支出的动议。人事方面:提名并报请中央人民政府任命主要官员;依照法定程序任免各级法院法官;任免公务人员等。法律方面:签署立法会通过的法案,公布法律;发布行政命令;执行中央人民政府就香港基本法规定的有关事务发出的指令;赦免或减免刑事罪犯的刑罚;负责执行香港基本法或依照基本法适用于香港特别行政区的其他法律。

        从以上职权的内容看,行政长官的权域是广阔的,其范围对应着特区首长和行政首长两重身份,尤其是其负责执行香港特别行政区基本法的职权,具有更高意义的概括性。


        三、如何理解行政对立法的制约性

        从香港基本法第64条的规定看,行政机关需向立法会负责。其责任内容为:执行立法会通过并已生效的法律;定期向立法会作施政报告;答复立法会议员的质询;征税和公共开支须经立法会批准。此四项内容,就实质来说,行政仍处于主导地位。所谓向立法会作施政报告和接受质询,实质上是宣布和阐述政府施政方针和措施,是负责的一种方式,立法会不具向行政提出不信任案或倒阁的权力,立法会对政府施政不具有决定权,是行政主导体制得以运转的秘诀之一。

        相反,根据基本法第49条的规定,行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益,可在三个月内将法案发回立法会重议。立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过法案,而行政长官仍拒绝签署并无法达成一致时,行政长官可以解散立法会。这种规定,是行政对立法的直接制约。当然,立法对行政也有制约。即,行政长官解散立法会只能一次,且重选的立法会仍以三分之二多数通过所争议的原案而行政长官仍拒绝签署或重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案时,行政长官必须辞职。立法对行政的制约明显处于被动状态。

        行政对立法的制约还体现在立法会议员在法律草案提出的条件限制上。“凡不涉及公共开支或政治体制或政府运作者,可由立法会议员个别或联名提出。凡涉及政府政策者,在提出前须得到行政长官书面同意。”反之,即,凡涉及政府政策者,未得行政长官之书面同意,议员不得提出议案。

        另外,基本法附件二所规定的法案通过程序,也体现出了行政主导的含义。即,政府提出的法案,只要获出席会议的全体议员的过半数票即为通过。而立法会议员提出的议案、法案和对政府法案的修正案均需分别经功能团体选举产生的议员和分区直接选举、选举委员会选举产生的议员两部分出席会议议员各过半数方为通过。这种简易与复杂的程序设计,也渗透出行政主导的智慧。


        四、如何理解行政与立法在配合中的行政主导性

        设立行政会议,使行政与立法相互配合,体现行政作用,这也是行政与立法关系中设计行政主导的又一表现。基本法第54条、55条、56条规定:行政会议是协助行政长官作出决策的机构。行政长官在作出重要决策,向立法会提交法案,制定附属法规和解散立法会之前,都须征询行政会议的意见。由于行政会议的组成人员中,除行政机关的主要官员和社会人士外,还有立法会的议员,故在行政长官意欲形成决策或法案时,可预先知道立法会的立场和意见。行政长官在主持行政会议时可预先消除行政官员与议员间的意见分歧,增进沟通,加强配合。在行政与立法的制衡与配合关系中,体现着配合为主的理念。行政会议的设立,是从尽可能“议行一致”的角度设计的行政主导机制。

        综上四个方面可以看出,香港特别行政区实行的行政主导的政治体制,既不同于香港原来的总督制,因为特首虽有崇高地位,但不独揽大权;也不同于美国的三权分立,因为特区的立法、司法机关不象美国那样对外也享有国家的代表权;也不同于英国的西敏寺(westmister)议会制,因为特区的立法会既不至上也不因议员党派的多数而决定谁来执政;也不同于法国的总统制,因为行政长官下的行政会议实质上是个行政决策的咨询机构,而并非内阁;也不是内地的人民代表大会制,因为行政长官是民主程序加任命程序后产生的,而非立法会选举产生的。这些特点决定了它的独特性。从中外制度文明的比较中可以断定,它是“一国两制”构思下的政治体制的创举。它兼有东方和西方两种政治智慧;它融通了一个国家的两种制度,它跨越了香港过去与今天的两段历史;它把握准了主权与自治的两种关系,它涵盖了法典与判例两大法域;它表征了中央与特区两种结构;它运用了选任制与任命制两种程序;它综合了选举式民主与协商式民主两种机理。这一系列的创造均是史无前例的。它有着鲜明的中国特色,是中国立法者对人类制度文明的一大贡献。

        从宪政原理上分析,理解它的独创性,对正确认识香港特别行政区宪制的实质及准确把握香港特别行政区行政与立法、司法的关系;对科学运用这一体制正确处理好行政与立法的关系,有着重大的现实意义和长久的历史意义。对立法会及每位立法议员而言,尤其如此。
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