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最高人民法院关于行政审判工作情况的报告

——2015年11月2日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上

最高人民法院院长 周 强

浏览字号: 来源: 中国人大网 2015年11月3日

全国人民代表大会常务委员会:

    根据本次会议安排,我代表最高人民法院报告2010年以来行政审判工作情况,请审议。

    行政审判是解决行政争议的重要途径,是党在司法领域联系人民群众、实现依法执政的重要方式,在保护人民群众合法权益,监督行政机关依法行政,保证法律统一正确实施等方面发挥着不可替代的重要作用,对于推进法治国家、法治政府、法治社会建设,促进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。2010年以来,人民法院在党中央的坚强领导下,在全国人民代表大会及其常委会有力监督下,以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,全面落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神,深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标,坚持司法为民、公正司法,充分发挥行政审判职能,依法妥善化解行政纠纷,着力解决行政审判突出问题,进一步完善行政诉讼体制机制,推动行政审判工作不断取得新进展。

    一、2010年以来的行政审判工作

    (一)依法受理行政案件,着力解决行政案件“立案难”问题

    一是加强行政案件受理工作,依法保护当事人诉权。一个时期以来,受多方面因素影响,一些法院对行政案件有案不收、有诉不理,“立案难”成为人民群众反映强烈的突出问题。为此,最高人民法院制定保护行政诉讼当事人诉权的意见,指导各级人民法院强化诉权保护意识,正确理解和把握行政诉讼法及相关司法解释关于行政案件的受理条件,畅通行政案件受理渠道,支持和保障人民群众依法理性表达利益诉求,增进群众与行政机关之间的理解与信任。坚决清理限制和剥夺当事人诉权的“土政策”,严禁以任何理由随意限缩受案范围、违法增设受理条件,定期开展不予受理和驳回起诉案件专项检查,决不允许出现群众“求告无门”现象。针对一些法院对行政案件“不立不裁”的做法,专门出台司法解释,准许当事人直接向上一级人民法院申诉或起诉,切实保障群众诉讼权利。2010—2014年,各级人民法院共受理各类行政案件166万件,审结163.5万件,分别比前五年上升16.3%、15.2%。

    二是严格执行新修改的行政诉讼法,从制度上解决行政案件“立案难”问题。今年5月1日,全国人大常委会关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》的决定正式实施,为行政审判工作发展创造了历史性机遇。最高人民法院认真做好实施准备工作,及时制定出台司法解释,指导各级人民法院妥善应对新法实施以及立案登记制改革对行政诉讼带来的影响,对依法应该受理的行政案件,做到有案必立、有诉必理,努力从制度上、源头上解决“立案难”问题,为人民群众依法维护自身合法权益敞开大门。今年1—9月,各级人民法院受理各类行政案件40万件,同比上升47.6%,仅5月份一个月就受理2.6万件,同比上升221%。

    三是完善诉讼服务工作,为当事人依法行使诉权提供便利。各级人民法院坚持司法为民、便民、利民,大力推进诉讼服务大厅、诉讼服务网、12368热线“三位一体”的诉讼服务中心建设,不断完善行政案件的受理审查机制和立案审查标准,简化立案环节,创新立案方式,努力为群众提供便捷高效的诉讼服务。公开立案程序,推行权利告知、风险提示、诉讼引导等措施,破解行政案件“立案难”问题。对确实不符合立案条件的,及时做好指导释明工作,让当事人明明白白行使诉权。

    (二)坚持司法为民宗旨,切实保护人民群众合法权益

    一是加强涉民生行政案件审理工作。行政审判涉及人民群众生产生活方方面面,对于依法落实国家保障和改善民生政策具有重要意义。最高人民法院制定关于审理涉及农村集体土地行政案件的司法解释,明确审判规则和处理方式,促进矛盾纠纷的妥善化解。出台关于审理房屋登记案件若干问题的规定,规范房屋登记行为,保障公民基本财产权益。出台关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件的司法解释,维护公共利益,保障被征收人合法权益。规范工伤保险行政案件审理,对有关受案范围、工作时间、工作场所和工作原因的认定,工伤保险待遇与民事赔偿关系等法律适用问题作出统一规定。各级人民法院依法审结涉及土地资源、城建拆迁、治安管理、劳动和社会保障等与民生密切相关的案件33万件,占全部一审行政案件的51%。

    二是推行多元化纠纷解决机制。根据中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,针对一些行政案件矛盾成因复杂、政策法律规定不明确、纠纷无法一次性解决等特点,推动建立多元化纠纷解决机制,实现调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调,形成化解行政争议的社会合力。坚持依法裁判和协调化解相结合,在查清事实、分清是非、合法自愿的前提下,依法开展协调和解工作,促进行政争议实质性化解。对宣告判决或者裁定前原告申请撤诉的,或者被告改变其所作具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,依法进行审查并作出裁定,以撤诉方式审结一审行政案件27.7万件,占全部一审行政案件的42.9%,切实保护原告的利益诉求。

    三是积极拓宽对行政相对人权益的保护范围。随着我国经济社会发展和立法的不断完善,行政诉讼调整领域从传统的行政处罚、行政许可、行政强制行为,逐步扩展至行政补偿、行政协议等行为;行政案件类型从传统的土地征收、房屋拆迁、企业改制等,逐渐向环境资源、市场监管、劳动和社会保障等领域拓展。各级人民法院积极回应群众关切,依法妥善审理新类型行政案件,切实加大对行政相对人的人身权、财产权、受教育权以及公平竞争、信息公开、环境资源、社会救济等方面权益的保护力度,努力满足人民群众日益增长的多元司法需求。

    (三)监督、支持行政机关依法行政,助力法治政府建设

    一是强化大局意识,保障宪法法律统一实施。各级人民法院自觉将履行行政审判职能与服务党和国家中心工作紧密结合,通过依法审理行政案件,确保宪法法律统一实施,确保中央政令畅通。依法审结鲁潍(福建)盐业进出口有限公司苏州分公司诉苏州市盐务管理局盐业行政处罚案等市场监管案件2.2万件,打破部门垄断和地方保护,推动形成权责明确、公平公正、透明高效、法治保障的市场监管格局。依法审结卢红等204人诉杭州市萧山区环境保护局环境影响报告书审查同意案等环境资源案件11.4万件,监督、支持行政机关依法履行环境保护职责,促进美丽中国建设。依法审结辽宁依生生物制药有限公司诉国家食品药品监督管理总局拖延履行职责案等行政许可案件4.2万件,规范行政许可和审批行为,推动政府职能转变和行政机关简政放权。依法审结张美华等诉天水市公安局麦积分局行政不作为赔偿案等行政不作为案件7万件,促使行政机关依法履职。依法审结中华环保联合会诉贵州省修文县环境保护局公开环境信息案等信息公开案件3万件,促进政务公开,推进透明政府建设。最高人民法院向社会发布南京发尔士新能源有限公司诉南京市江宁区人民政府行政决定案等10个经济行政典型案例,促进行政机关加强市场监管,引导市场从业者依法经营,支持消费者依法维权。

    二是坚持严格司法,监督行政机关依法行使职权。各级人民法院坚持合法性审查标准,不断加大对行政权的司法监督力度,对行政机关违反法定程序的行为依法确认违法,对行政机关不依法履行职责的依法确认违法或责令限期履行,对行政机关侵权造成损失的依法判决赔偿,切实监督行政机关依法行政。各级人民法院共判决行政机关败诉5.9万件,败诉率为9.1%。探索推行裁执分离模式,认真做好非诉行政案件审查和执行工作。在保证合法行政行为得到执行的前提下,坚持对违法的行政行为裁定不予执行。五年来,裁定不予执行案件占行政机关申请法院强制执行案件总数的12.4%。

    三是延伸行政审判职能,促进、支持行政机关依法行政。各级人民法院加强与政府法制部门、行政执法机关、信访部门的经常性工作联系,通过召开联席会议等方式通报涉诉情况和存在的突出问题。依法参与重大建设项目和重大政策的社会稳定风险评估工作,重点加强法律风险的分析研判,从源头上预防和减少行政纠纷。加强司法建议工作,及时就行政执法存在的突出问题向行政机关提出司法建议。各级人民法院共向行政机关发送司法建议2.2万件,行政机关反馈率49.7%。发布行政审判“白皮书”4138份,推动在全社会树立有权必有责、用权需负责、侵权要赔偿的法治观念。推动建立行政机关负责人出庭应诉制度,引导行政机关依法参加诉讼活动,促进提升领导干部的法治思维和依法行政意识。

    (四)强化监督指导,确保法律统一适用

    一是出台司法解释和规范性文件,指导各级人民法院妥善应对行政审判面临的新情况、新问题。最高人民法院高度重视全面深化改革和经济发展新常态背景下行政审判面临的新形势、新任务,制定出台审理行政许可、信息公开、公司登记、证券执法等案件的司法解释和规范性文件16个,为各级人民法院妥善审理涉及政府职能转变、市场准入、城镇化和新农村建设、产权流转等方面的新类型案件提供遵循,为转方式、调结构、稳增长、“一带一路”建设提供司法服务和保障。

    二是发布行政审判典型案例,统一法律适用和裁判尺度。针对司法实践中存在的部分行政案件裁判标准不统一、类案不同判现象,最高人民法院不断完善案例指导制度,定期发布行政审判指导性案例和参考性案例,充分发挥案例的示范、指引作用,为广大法官审理类似案件提供参考,确保法律统一正确实施。截至今年9月,共公开发布行政案件指导性案例9个,发布涉及征收拆迁、信息公开、环境保护、行政不作为等领域的参考性案例40个,收到良好的法律效果和社会效果。

    三是加强审级监督和审判管理,促进提升行政审判质效。通过办理二审和再审案件,推动建立发回重审、指令再审案件信息反馈机制,及时发现和纠正下级法院的错误裁判,进一步提升审判质量。不断完善符合行政审判特点的绩效考核和案件质量评估监督制度。针对行政案件存在的上诉率高、申诉率高、行政相对人服判息诉率低的问题,深入开展行政案件申诉上访专项治理活动,增强行政审判司法能力,提升司法公信力。

    (五)深化司法改革,不断完善行政审判工作机制

    一是推进行政案件管辖制度改革。针对行政案件原则上由被告行政机关所在地法院管辖、可能受到当地行政机关干预的问题,各级人民法院按照中央统一部署,积极探索建立与行政区划适当分离的行政案件管辖制度,通过提级管辖、异地交叉管辖、相对集中管辖等多种形式,探索各具特色的管辖制度改革,取得明显成效。2013年,最高人民法院在部分中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点。2014年,根据党的十八届四中全会决定,在北京、上海设立跨行政区划法院。2015年,制定关于跨行政区域集中管辖行政案件的意见,指导部分高级人民法院根据本地实际,确定若干法院跨行政区划管辖行政案件,整合行政审判资源,缓解行政审判压力,促进改善行政审判司法环境。

    二是推进行政案件审判方式改革。推进庭审实质化,严格依法举证、质证和审查运用证据,认真落实由被告对行政行为承担举证责任的原则,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。在部分基层人民法院开展行政诉讼简易程序试点,实行繁简分流,减轻当事人讼累。全面深化行政裁判文书样式改革,新编、修订132种行政诉讼文书样式并上网发布,提升行政裁判文书制作水平。

    三是全面推进司法公开。建立健全阳光司法机制,依托审判流程、裁判文书、执行信息三大公开平台,利用《人民法院报》、人民法院政务网站、微博、微信、新闻客户端、中国法院手机电视APP等媒体,及时公布行政案件信息,切实增强行政审判透明度,保障当事人的知情权、参与权、表达权、监督权。截至今年9月,各级人民法院上网公布行政裁判文书37.3万份。加强法治宣传工作,邀请人大代表、政协委员、社会公众和行政机关代表旁听行政案件庭审,通过视频直播行政案件开庭情况,增进社会各界对行政审判的了解,增强全民法治观念,推进法治社会建设。

    (六)加强队伍建设,提高行政审判队伍整体素质

    一是加强思想政治建设。组织各级人民法院行政审判人员认真学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神,深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,自觉践行、大力弘扬社会主义核心价值观,严明政治纪律和政治规矩,始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致,永葆忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的政治本色。

    二是大力加强司法作风和司法能力建设。积极开展党的群众路线教育实践活动,认真落实中央八项规定精神,深入开展“三严三实”专题教育,大力整治行政审判领域存在的“四风”和“六难三案”问题,切实改进司法作风。学习宣传邹碧华同志先进事迹,引导广大行政审判法官自觉做公正为民的好法官、敢于担当的好干部。各级人民法院共有303个行政审判合议庭、1233名行政审判法官受到省级以上表彰奖励。紧紧围绕行政审判工作的重点、难点和热点问题开展业务培训,着力提高法官驾驭庭审、适用法律、制作文书、沟通协调、化解矛盾的能力。各级人民法院共培训行政审判法官15万人次。

    三是深入推进党风廉政建设。认真落实“两个责任”,坚持从严管理队伍,结合行政审判特点,有针对性地开展廉洁司法教育,认真落实“五个严禁”、廉政监察员、司法巡查、审务督察、法官任职回避、防止利益冲突、主动接受当事人监督等制度,强化对司法权行使的内部监督,自觉规范和约束司法行为,以公正高效廉洁的审判活动取信于民。积极推进司法责任制改革,严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,严格执行《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》,以零容忍的态度坚决惩治司法腐败,确保廉洁司法。

    多年来,全国人大和地方各级人大及其常委会一直非常关心重视行政审判工作,各级人大代表通过视察法院工作、旁听案件审理、开展专题调研、提出意见建议等方式,有力促进了人民法院行政审判工作发展,促进了司法为民、公正司法。在此,我代表最高人民法院,向全国人大和地方各级人大及其常委会,向各级人大代表表示衷心的感谢!

    二、当前行政审判工作面临的问题和困难

    在看到成绩的同时,我们也清醒地认识到,行政审判工作和队伍中还存在不少问题和困难,有些还十分突出:

    一是行政审判理念有待进一步转变,对行政审判在“四个全面”战略布局中重要作用的认识有待进一步提高。比如,有的法院将服务大局简单理解为维护行政机关的行政行为,轻视行政相对人的权利保护;有的将是否得到某些地方领导的首肯作为评价案件社会效果的标准,并以所谓“社会效果”否定法律效果,不能坚守法治底线;有的在立案问题上,抱有“行政审判费力不讨好,案件宁少勿多”的错误认识,限制当事人的诉权;有的在案件处理上抗不住干扰,顶不住压力,不敢严格司法,等等。这些理念和认识上的差距,严重影响了行政审判工作的健康发展。

    二是行政审判队伍力量薄弱,专业化水平有待提高。受行政审判工作起步较晚、行政案件数量相对较少、外部环境制约较大等因素影响,行政审判队伍专业化建设严重滞后,且骨干人才流失严重,难以满足人民群众日益增长的司法需求。目前,全国从事行政审判的法官共8878人,高级、中级和基层法院行政审判庭法官数量平均分别仅为10.8人、4.4人、2.3人,基层法院行政审判庭“一人庭”、“二人庭”现象十分普遍,地方三级法院行政审判合议庭数量“三二一”的最低标准仍未完全实现。行政审判队伍不稳定、人员流动快的现象较为突出,具有十年以上行政审判工作经验的法官仅占22.3%。

    三是行政审判体制机制改革面临困难。受机构、编制、职级等各种因素的制约,跨行政区划法院的设立和行政案件集中管辖改革面临一系列困难,出现“案件集中易、法官集中难”问题,形成“有的地方有人无案办、有的地方有案无人办”的被动局面。此外,司法管辖区和行政管理区适当分离后,一些部门对行政案件引发的信访问题相互推诿,导致案件审理后的信访压力全部集中在受理案件的法院。

    四是行政诉讼中当事人滥用诉权的问题较为突出。新修改的行政诉讼法极大地方便了行政相对人依法行使诉权,但在一些地方也出现了恶意诉讼、滥用诉权的现象。由于打行政官司成本低,一些当事人不能理性维权,随意提起诉讼,有的甚至变换不同地方重复起诉,耗费了大量行政审判资源。个别当事人长期缠诉闹访,扰乱庭审秩序,严重影响行政审判工作的正常开展。

    五是行政审判的外部环境有待进一步优化。在全面依法治国的大背景下,行政审判的外部环境有了较大改善,但仍然存在不少问题。比如,有的领导干部不能正确对待行政诉讼,不尊重群众诉权,不支持法院受理行政案件;有的行政机关负责人不愿出庭、出庭不出声或不愿接受败诉结果;有的地方党政领导干部仍然公开插手行政案件,少数地区规定如判决行政机关败诉即对相关法院考核扣分;有的地方仍视法院为政府的工作部门,要求法院承担司法职权之外的强制拆迁、城管执法、招商引资等工作。

    三、进一步加强行政审判工作的措施和建议

    党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出重大部署,对加强行政审判工作提出许多新要求。党的十八届五中全会审议通过了关于制定“十三五”规划的建议,对人民法院行政审判工作提出了新任务。新修改的行政诉讼法全面贯彻党的十八届四中全会精神,积极回应人民群众反映强烈的突出问题,为人民法院依法办理行政案件提供了更加有力的法律依据。人民法院将深入学习贯彻党的十八届四中、五中全会精神和新修改的行政诉讼法,进一步增强做好行政审判工作的责任感和使命感,围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”的目标,坚持司法为民、公正司法,认真履行宪法和法律赋予的司法审查职责,不断提升行政审判工作水平。

    一是要进一步提高对行政审判工作重要性的认识,把行政审判司法能力建设作为人民法院“十三五”期间的一项重要任务,纳入经济社会发展大局来谋划和推进。深入研究协调推进“四个全面”战略布局、贯彻实施新修改的行政诉讼法对行政审判工作提出的新要求,大力加强对行政审判工作的组织领导。各级人民法院领导特别是“一把手”,要切实转变“重民刑、轻行政”的错误观念,把行政审判作为促进经济社会健康发展、推进国家法治进步、提升司法公信力的重要抓手,努力解决影响行政审判质效的深层次问题。加强对行政审判的力量配备和资源倾斜,为广大行政审判法官坚持原则、依法办案提供有力支持和良好条件。抓紧出台相应的制度措施,加大对恶意诉讼、滥用诉权、缠诉缠访行为的惩处力度,营造良好行政诉讼环境。落实“谁执法谁普法”要求,加大对行政审判及相关法律知识的宣传力度,争取各方面对行政审判的理解和支持。

    二是要认真贯彻实施新修改的行政诉讼法,充分发挥行政审判职能。大力加强行政审判执法办案工作,通过审理、执行行政案件,妥善化解行政纠纷,协调各种利益关系,保护行政相对人合法权益,密切党群、干群关系,监督、支持行政机关依法行政,弘扬社会主义核心价值观,努力为推动经济社会发展提供有力司法服务和保障。妥善应对立案登记制改革带来的影响,处理好法院内部在行政案件立案问题上的分工与合作,完善起诉人投诉处理机制,对违法不立案的依法追究责任。始终坚持严格司法,依法审查行政行为,对被诉行政行为主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、明显不当的,坚决依法予以撤销或确认违法、无效。坚持实质性化解纠纷,增强裁判的可执行性,既有效维护行政相对人合法权益,又依法支持行政机关发挥经济调控、市场监管、公共服务、社会管理等职能。及时出台司法解释,妥善解决新修改的行政诉讼法贯彻实施中出现的新问题。认真贯彻落实中央全面深化改革领导小组会议审议通过的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》,促进行政机关依法做好行政应诉工作,支持各级政府将行政应诉能力建设作为“十三五”期间的重要项目加以推进。支持行政机关加强行政应诉培训工作,在旁听庭审、案例研讨等方面积极提供便利。

    三是要进一步加强行政审判队伍建设,为行政审判工作发展提供有力组织保障。以正在推进的法官员额制、司法责任制和法官单独职务序列改革为契机,吸引优秀人才从事行政审判工作。加强教育培训工作,加快行政审判法官的知识更新速度,不断提升行政审判法官司法为民、公正司法的能力和水平。持之以恒加强党风廉政建设和反腐败工作,不断提高行政审判法官拒腐防变能力,严格落实防止法院内部人员干扰办案等规定,坚决清除行政审判队伍中的害群之马,确保队伍廉洁。

    四是要进一步推进行政审判工作体制机制改革,全面提高行政审判工作质效。在党中央和中央政法委的领导下,进一步推进行政案件管辖制度改革,全面落实新修改的行政诉讼法有关跨行政区划集中管辖的规定,着力解决一些法院不敢收案和不敢依法裁判的问题。认真落实《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》,推进以审判为中心的诉讼制度改革,建立健全权责明晰、权责统一、监督有序、配套齐全的行政审判权力运行机制,实现让审理者裁判、由裁判者负责。加强信息技术在行政审判工作中的应用,建立四级法院行政案件信息数据采集分析系统,促进行政案件立案、庭审、裁判文书以及执行工作全面公开。完善行政案件审理方式和裁判方式,实现简案快审、繁案精审,提高行政审判的质量和效率。进一步落实诉讼终结和“诉访分离”制度,规范行政案件申请再审的条件和程序,及时解决群众合法合理诉求。更好地延伸行政审判职能,规范司法建议等工作,加强与行政机关的良性互动、信息共享,完善多元化纠纷解决机制,齐心协力化解社会矛盾。

    针对行政审判工作面临的困难和问题,提出四点建议:一是以党的十八大、十八届三中、四中、五中全会和习近平总书记系列重要讲话精神为指导,推动全社会树立法治意识,不断增进各级行政机关、领导干部和人民群众对行政审判工作的理解和支持,帮助克服各种非法干扰,进一步为行政审判工作营造良好外部环境。二是支持行政审判体制机制改革,修改人民法院组织法等法律,从立法层面解决跨行政区划法院审理行政案件的法律依据问题,加快推进省以下地方法院人财物统一管理,完善利用铁路运输法院等集中管辖行政案件的改革试点,确保各项改革举措于法有据。授权最高人民法院对行政再审案件的级别管辖作出适当调整,避免将大量案件集中到最高人民法院,尽量将矛盾化解在基层。三是进一步加强对行政审判工作的监督,推动建立地方各级人大常委会定期听取人民法院行政审判工作报告制度,深入开展行政审判专项调研,对行政机关负责人出庭应诉等情况组织专项执法检查,及时发现和纠正行政审判存在的问题,同时进一步关心支持行政审判队伍建设,帮助解决编制、机构和人员等方面的实际困难。四是支持行政机关加强行政应诉工作,改善行政应诉工作条件,促进提升行政应诉能力和水平。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,全国人大常委会专门听取和审议行政审判工作情况报告,充分体现了对行政审判工作的高度重视和热情关怀,各级人民法院和广大行政审判法官深受鼓舞。我们将在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下,在全国人大及其常委会有力监督下,严格执行新修改的行政诉讼法,认真落实本次会议的审议意见,再接再厉,开拓进取,努力开创行政审判工作新局面,为实施“十三五”规划提供有力司法服务和保障,为协调推进“四个全面”战略布局,实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献!

责任编辑: 王伟
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