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全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查《中华人民共和国义务教育法》实施情况的报告

——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上

浏览字号: : 来源: 中国人大网 2013年12月24日

全国人民代表大会常务委员会:

    为了更好地推进我国义务教育的发展,全国人大常委会决定在今年9月至11月对义务教育法的实施情况进行检查。张德江委员长对义务教育法执法检查专门做出批示,指出“义务教育是提高全民族素质的基础性工程。检验义务教育法的实施效果,关键看人民群众关心的热点问题是否解决,群众是否满意”。根据法律要求和当前义务教育发展的新形势、新任务,这次执法检查确立了四个重点:义务教育经费保障、管理及使用情况;农村教师队伍建设情况;促进义务教育均衡发展情况;贯彻教育方针、实施素质教育,提高教育质量情况。

    今年上半年,全国人大教科文卫委员会赴浙江、江西、四川、陕西,就开展义务教育法执法检查进行工作调研。9月,检查组召开第一次全体会议,听取了教育部、发改委、财政部、人力资源和社会保障部、审计署关于贯彻实施义务教育法情况的汇报,国家民委、公安部、中编办作了书面汇报。随后,由严隽琪、艾力更•依明巴海、陈竺副委员长和我带队,教科文卫委员会主任委员、副主任委员任组长,分别到山西、吉林、河南、广东、重庆、云南、青海、新疆8省(自治区、直辖市)进行检查。各检查组听取了省、市、县政府及有关部门的汇报,召开24次校长、教师座谈会,实地考察63所不同类型的义务教育阶段学校。同时委托19个省(自治区、直辖市)人大常委会对本行政区域内义务教育法的实施情况进行检查。

    现在,我代表检查组,将这次执法检查的主要情况报告如下。

    一、各级政府实施义务教育法的新进展和新成效

    义务教育是民族振兴、社会进步的重要基石,是提高国民素质、促进人的全面发展的重要途径,寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。2006年新修订的义务教育法实施后,国务院和地方各级政府高度重视,把义务教育放在改善民生和加强社会建设的重要位置,出台了一系列配套政策法规,建立起“国务院领导,省级政府统筹规划实施,县级政府为主管理”的管理体制,将义务教育全面纳入公共财政保障,切实加大投入,义务教育事业取得了重大成就。2011年所有省(自治区、直辖市)通过了国家“普九”验收,人口覆盖率达到100%,全面普及了城乡免费义务教育。2012年,九年义务教育巩固率为91.8%。从整体上看,义务教育法的规定得到了较好落实,义务教育迈入了从“有学上”到“上好学”、从“两基攻坚” 到“质量提高”的历史发展新阶段。

    (一)经费保障政策成效显著

    义务教育经费投入大幅增加。2006年到2011年,全国财政性义务教育经费从3305亿元增长到9739亿元,年均增长24.1%;中央财政安排的义务教育专项转移支付资金,从187.7亿元增长到1140.5亿元,年均增长43.5%;小学、初中生均公共财政公用经费分别从271元、378元增长到1366元、2045元,年均增长38.2%、40.1%。“十一五”期间财政性教育经费中,义务教育约占53%,居于各级各类教育的首位。

    农村义务教育经费保障机制有效实施。2006年到2011年,农村义务教育经费保障机制改革共投入资金约6000亿元,为免除学生学杂费、免费提供教科书、补助家庭经济困难寄宿生生活费、学校危房改造,提供了稳定可靠的资金来源。各级政府不断完善改革措施,如国家规定对不足100人的村小和教学点按100人核定公用经费;新疆维吾尔自治区将小学、初中寄宿生生活补助标准提高到人均1250元、1500元。2011年在集中连片特困地区实施的营养改善计划,已覆盖13万多所农村学校,惠及3000多万农村学生。

    义务教育办学条件迈上新台阶。2009年到2012年实施的校舍安全工程,中央安排专项资金300亿元,带动地方投入3500多亿元,对近14.1万所中小学校、3.5亿平方米校舍实施加固改造。2010年,启动的农村薄弱学校改造计划,有效改善了教学设备和生活服务设施。在中西部农村的许多地区,“最好的建筑在学校,最美的环境在校园”得到群众的公认。

    (二)教师队伍建设取得新进步

    教职工编制管理制度逐步健全。北京、山西、辽宁、上海、山东、云南、青海、海南等省市率先实行城市、县镇、农村统一的中小学教职工编制标准。安徽、湖南、重庆等地根据生源及当年在校生数,定期核定教职工编制。河北、四川、甘肃、青海等省对挤占、挪用和截留教职工编制问题进行全面清理。江西、广东等省建立了中小学编制年度报告制度。

    教师工资待遇不断提高。2009年,义务教育阶段学校实施绩效工资,覆盖约1051万在职教职工。抽样调查显示,绩效工资实施后,城镇、农村教师工资分别增长19%、34%。2013年起,中央财政对实施连片特困地区乡村教师生活补贴的地方给予奖补,目前已有200多个县得到了中央奖补资金支持。在中央财政支持下已建成20余万套农村教师周转宿舍,重点改善特岗、支教、交流教师和离家较远的寄宿制学校管理教师的生活条件。

    教师补充、培训机制进一步完善。2006年以来,农村义务教育阶段学校特岗计划共招聘36.1万名特岗教师,留任率连续三年保持在87%以上,为农村学校输送了一批紧缺学科教师。2007年以来,部属师范大学共招收7万多名免费师范生,近三年的毕业生90%到中西部地区中小学任教。全国先后有22个省(市、区)实行地方师范生免费教育。江西、湖南、广西等地积极探索补充农村教师的新途径,定向招生、定向就业,重点为农村小学、教学点培养一批扎根农村的本地教师。2010年启动实施的中小学教师国家级培训计划,已培训中小学教师493万人,其中农村教师473万人。

    (三)均衡发展取得新进展

    义务教育均衡发展推进机制开局良好。河北、福建、湖北、贵州、海南等省在与教育部签署均衡发展备忘录的基础上,又与辖区内市、县政府签署责任书,建立起各级政府共同推进义务教育均衡发展机制。各地以标准化的教学设施、健康安全的生活条件、科学有序的管理制度为载体,因地制宜地推进学校标准化建设。全国县域义务教育均衡发展督导评估认定工作已全面开展。

    优质教育资源共享范围持续扩大。各地通过学区管理、集团办学、对口帮扶,一些地区因地制宜将更多的优质高中招生指标分配到初中,不断扩大优质教育资源覆盖范围等措施,缓解初中择校问题。优质学校带动薄弱学校、城市支持农村、发达地区帮扶欠发达地区的城乡一体化教育发展机制正在形成。

    特殊群体平等接受教育的权利明显改善。落实“以输入地为主、以公办学校为主”原则,推动进城务工人员随迁子女在城市公平接受义务教育,2012年,在公办学校就读的已超过80%。各地把留守儿童工作纳入地方经济社会发展规划,探索建立社会关爱服务机制,使学校成为留守儿童温暖的家。中央支持新建、改扩建特殊教育学校1182所,加大对残疾儿童少年入学的保障力度。边远山区、少数民族聚集区、边境地区的义务教育有了长足发展。云南省大力兴建民族学校、边境沿线学校,改善了这些学校的办学条件。

    (四)教育教学质量稳步提高

    国务院各部委、各省(自治区、直辖市)政府认真贯彻党的教育方针,不断提高教育质量,促进学生德智体美全面发展。一是教育质量评价机制不断改进。从品德、学业、身心、兴趣等方面综合考察学生素质和能力,改变长期以考分和升学率为主的评价导向。各地认真开展“减负万里行”活动,切实减轻学生课业负担,创造快乐学习、幸福成长的良好环境。二是德育工作贯穿学生教育的全过程。坚持把立德树人作为教育的根本任务,通过“我的中国梦”、“书香校园”等主题教育活动,将德育工作融入义务教育的各个环节。三是教育教学改革不断深化。各地经过多年探索实践,凝练出一批有特色的教育方法。一些学校各具特点的教学研讨、高效课堂以及经典诵读、阳光体育等活动,对全面提高教育质量起到了很好的作用。

    二、面临的主要问题和困难

    近年来,贯彻义务教育法工作取得了新进展,但还存在一些困难和问题。

    (一)义务教育经费保障水平有待进一步提高

    近年来,中央和地方各级政府大幅度增加了义务教育投入,但基层仍反映经费不足、保障水平有待提高。一是在全国实现义务教育学校标准化,资金缺口很大。学校标准化建设包括用地、校舍、器材等硬件和师资、管理、教育教学等软件。由于我国中小学校规模庞大、基础薄弱,一些建设时间较早、不符合现行标准的校舍仍在使用,保障校舍安全工作任务繁重。特别值得注意的是,检查组在地方了解到,在实施校舍安全工程时,一些地方政府以借贷方式筹集资金,在完成“普九”化债任务后又出现新的负债。从目前情况看,要全面推进学校标准化建设,还需要更大的投入,地方财政压力很大。二是农村中小学生均公用经费标准偏低。虽然国家每年都在调整标准,2013年中西部地区已达到小学生均560元/年,初中生均760元/年,但由于物价上涨、办学标准提高、支出范围扩大等原因,学校仍反映难以满足日益增长的办学需求。地方政府反映,农村寄宿制学校由于运行成本高,公用经费入不敷出。三是一些寄宿制学校宿舍不足,食堂、厕所、饮用水等设施达不到标准。审计署2012年审计的27个省1185个县的12533所寄宿制学校中,有13%的学校存在“大通铺”或两人一床现象。

    (二)农村教师队伍建设亟需加强

    农村教师队伍仍存在待遇不高、结构性短缺、队伍不稳等问题。一是城乡中小学教职工编制标准及管理机制仍需完善。在生源分散的山区、边远地区学校,如果按照生师比核定教职工数量,无法满足教育教学实际需求。在管理上,一些地方未能根据城乡学生变化数量及时调整编制。二是农村教师队伍结构性矛盾仍较突出。学科结构不匹配,很多农村中小学缺少体育、音乐、美术、英语及信息技术教师。年龄结构失衡,一些边远贫困地区的农村学校多年未补充年轻的新教师,教师老龄化问题严重。三是边远艰苦地区教师职业吸引力不足,优秀教师派不进、留不住。一些地方虽然发放了艰苦边远地区农村中小学教师特殊津贴,但数额偏低,难以起到激励作用。农村教师的工作、生活条件普遍较差,培训机会少,发展缺乏后劲。在一些寄宿制学校,教师白天上课“当老师”,早晚值班“做父母”,长年超负荷工作,身心疲惫。一些边远、艰苦地区经常完不成教师招聘计划。农村骨干教师流失普遍,偏远山区学校面临着“后继无师”的困境。四是一些地区还存在低薪聘用代课教师的现象。目前,全国有20多万名代课教师,他们中的绝大多数工作在农村学校和教学点,工资收入水平低于在编教师,有的甚至不足在编教师工资收入水平的一半。

    (三)义务教育在城乡、区域、校际、群体之间仍不均衡

    总体来看,教育均衡的现实与人民群众的期待存在着强烈反差,一些热点难点问题尚未能有效解决。从城乡看,农村教育仍是短板。在生均经费方面,城乡还有相当差距。2011年,普通小学的生均公共财政预算事业费支出,农村比城市(含县城)少近700元;农村普通初中比城市(含县城)少近900元。从区域看,中西部地区教育发展相对滞后。经济发展的差距带来教育投入的差距。2011年,普通小学、初中生均公共财政预算公用经费支出,最高省份超出最低省份9倍左右。从学校看,不同学校间水平相差较大。社会公认的重点学校长期积累的名牌效应仍然存在,学校之间在办学条件、师资配备、教育质量、管理水平等方面的差距显著。在一些大中城市,存在着招生不规范、择校热等问题,造成“不均衡——择校——更严重的不均衡——更强烈的择校”的恶性循环,引起群众强烈不满。从群体看,特殊群体教育保障水平还不高。进城务工人员随迁子女义务教育还没有全部纳入输入地的财政保障和教育发展规划,随迁子女平等接受义务教育还存在不少困难。由于父母不在身边,亲情和家庭教育的缺失,留守儿童在安全、学习、情感等方面还存在不少问题。特殊教育仍是薄弱环节,残疾儿童义务教育入学率低于普通儿童,辍学率高于普通儿童。

    近十年来,受城镇化进程加快和撤乡并镇等因素影响,很多农村学生进城读书。2012年到城区小学就读的农村学生达到1035万人,比上年增长11%。生源流动使城区出现校舍不足、师资紧张、大班额等问题。2012年,全国22%的城区小学,21%的镇区小学班额在56人以上,影响了教育质量。在座谈中,家长对大班额意见很大。

    (四)实施素质教育面临诸多挑战

    各级政府虽采取多种措施推进实施素质教育,但受到中高考升学压力和教育资源配置不均衡等因素的影响,许多学校教育还存在着“重知识不重能力、重智育不重体育、重课堂不重课外”的现象。由于场地、设备缺乏和师资短缺等原因,一些学校难以开齐开足课程;学生学习负担过重,休息和锻炼时间严重不足;青少年耐力、力量、速度等体能指标持续下降,视力不良率居高不下。这些问题如不切实解决,将严重影响青少年的健康成长,乃至影响国家和民族的未来。

    (五)控辍保学任务依然艰巨

    在中西部欠发达地区,尤其是边远、贫困及少数民族地区,农村初中辍学率较高,有的地区超过10%。初三学生流失严重,初中生外出务工现象时有发生。辍学的主要原因有:极少数是因贫辍学;多数是学生随家长工作地区变化而流动,未能及时转学;一些地区在学校布局调整后,低年级学生因上学路途远而辍学;再就是一些学生家长认为继续让子女读书升学不如早务工赚钱;一些学校教学水平低,学生因厌学而辍学。还有一种“隐性辍学”,学生经常旷课,虽有学籍却不在学校上学,仅仅是在时间上度过了九年。此外,有的地区普九质量不高,学生达不到初中毕业应有的学业标准,应当引起重视。检查中了解到,有的县六年级学生的学业考核及格人数不足一半,九年级学生及格人数不到五分之一 。

    三、对下一步贯彻义务教育法的建议

    在已实现全面“普九”的新形势下,各级政府始终应当把贯彻义务教育法作为一项事关民生的重要工作,紧密结合国家经济社会发展大局,加强教育领域综合改革,积极应对推进城镇化进程带来的机遇和挑战,回应群众对公平且有质量的义务教育的更高期盼,力求在重点领域和关键环节取得重要进展。针对这次执法检查存在的问题,检查组提出以下建议:

    (一)进一步增强全社会贯彻义务教育法的意识

    义务教育是法律规定的,所有适龄儿童少年必须接受的教育。要继续开展义务教育法学习宣传活动,为贯彻法律营造良好舆论氛围。一要强调保证学生就近免试入学是政府的法定职责。督促地方政府要依法科学合理地设置学校,合理规划学校的服务半径和办学规模,保障适龄儿童少年就近免试入学,这是保证义务教育法顺利实施的必要条件。国务院教育督导机构应就一些大中城市群众反映强烈的择校问题进行专项督导检查,并督促当地政府制定相应的限期整改措施。二要强调让子女接受义务教育是家长的法定义务。接受义务教育对儿童少年来说,既是权利,也是义务。对家长来说,不仅仅是把孩子送进学校,并保证其完成九年义务教育,还有言传身教、生活照顾、亲情关怀和安全保护的责任。对没有尽到责任的家长,要督促改正。三要强调学校和社会的责任。学校要加强管理,改进教育,对学习困难的学生,要想方设法帮其克服困难,完成学业。社会组织也应当为儿童少年接受义务教育创造良好环境。

    (二)提高义务教育经费保障水平

    义务教育法规定,国家将义务教育全面纳入财政保障范围,义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。当前,尽管财政支出面临的压力很大,但各级政府仍应优先保障义务教育,健全各级政府义务教育经费分担机制,进一步明晰中央和地方的教育事权和财政支出责任。一是要保证学校标准化建设资金。按照“保基本、补短板”的要求,加大学校标准化建设投入力度,保证学校基本办学条件。二是提高生均公用经费标准。应综合考虑经济社会发展水平、财力可能、物价变化、办学实际需求等多种因素,建立生均公用经费稳定增长机制,促进中小学可持续发展。国务院要督促各地统筹研究寄宿制学校生均公用经费标准,加大对农村寄宿制学校的支持力度,确保其正常运转。三是适时调整义务教育经费投入结构。在继续加大投入改善办学条件的基础上,逐步由过去重视硬件建设转移到重视软实力建设,加大对教师培训、课程开发等方面的支持力度。四是切实加强经费使用管理。国务院相关部门要指导和督促地方合理安排预算,严格执行预算。加强对经费使用的监督检查,逐步建立从中央到地方、从预算编制到决算全过程的义务教育经费管理使用信息公开及监督机制。

    (三)扎实推进农村教师队伍建设

    义务教育法对教师的资格、待遇、培训等作出专门规定。要努力造就高素质专业化的农村教师队伍,为农村教育的改革发展提供强有力的保障。一是全面提高教师思想政治素质,构建师德建设长效机制。建立健全教育、宣传、考核、监督与奖惩相结合的师德建设工作机制,加强教师职业理想和职业道德教育。加强完善学生、家长和社会参与的师德监督机制。二是尽快出台城乡统一的教职工编制标准,切实保证农村学校需求。对寄宿制中小学、民族地区双语学校、村小及教学点实施特殊师资配备政策。按照国家基础教育课程改革要求,加快补足配齐农村体育、音乐、美术、英语、信息技术、科学课程等紧缺学科教师。三是制定优惠政策,吸引优秀人才到农村任教。逐步提高边远贫困地区义务教育学校教师补助津贴标准。建议国务院研究一师一校教学点教师的待遇问题,制定相关政策,改善其工作生活条件。继续实施边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设工程。四是完善农村中小学教师补充和培养机制。着重加强农村紧缺薄弱学科课程教师、民族地区双语教师和特殊教育师资培训,并重视提高双语教材的编写水平及相应教学模式的研究探讨。鼓励支持地方结合实际实施并推行“代偿制”模式的师范生免费教育制度,为农村学校定向培养补充“下得去、留得住、干得好”的高素质教师。五是促进区域内师资均衡配置。推进县域内校长教师轮岗交流制度化、常态化,使校长教师能够在城乡学校之间、优质学校和薄弱学校之间有序流动,从而达到解决择校、提升办学水平和教育质量、促进教育公平的目标。

    (四)结合城镇化建设推动义务教育均衡发展

    “促进义务教育均衡发展”是义务教育法的明确要求。当前我国正处于城镇化快速发展阶段,应在研究分析学龄人口变化、人口流动等因素的基础上,科学规划,合理布局,统筹区域、城乡义务教育资源均衡配置。一是完善办学标准。要根据教育事业发展规律,研究确定学校规模,指导地方制定适合与其经济社会发展水平相适应的办学标准。坚持均衡配置义务教育资源,防止建设超标准豪华学校。二是科学调整学校布局。农村学校布局调整要严格执行撤并程序,办好必要的村小和教学点。要督促地方政府关注城区学校建设,依照“城乡发展一体化”的理念,根据学龄人口的增加,建设新校,扩建老校,切实化解大班额等问题。三是保障特殊群体平等接受教育权利。尽快建成全国统一的中小学生电子学籍信息管理系统,确保教育部门和学校能准确掌握学生流动的真实情况,为学生入学、转学提供便利,为科学配置资源提供数据支撑。要保障进城务工人员随迁子女与城镇户籍的适龄少年儿童享有同等待遇,建立健全农村留守儿童关爱服务体系。尽快启动特殊教育提升计划,为残疾儿童少年提供更多更好的受教育机会。四是下决心治理大中城市择校、乱收费现象。要创新工作方式方法,以锐意改革、迎难而上的精神,把治理择校、乱收费作为教育部门贯彻党的群众路线、加强作风建设的重要工作来抓,让人民群众切实感觉到义务教育的公平公正。

    (五)建立健全有利于全面贯彻教育方针的工作机制

    义务教育法规定,义务教育要贯彻教育方针,实施素质教育,提高教育质量。积极推进中小学教育质量综合评价改革,切实扭转单纯以学生学业考试成绩和学校升学率评价中小学教育质量的倾向。义务教育阶段要坚持立德树人,增强学生社会责任感、创新精神、实践能力,使学生在品德、智力、体质等方面全面发展。要高度重视青少年体育课和课外锻炼,使儿童少年在增长知识、培养品德的同时,身心健康、体魄强健、意志坚强、充满活力。学校要保证学生体育锻炼时间,把体育课真正还给孩子。

    全面贯彻义务教育法是一项重大而长期的任务,也是深化教育领域改革的重要内容。我国已经实现全面“普九”这一世纪工程,成就举世瞩目,但必须认识到,巩固“普九”成果、提高义务教育质量难度更大,面临的形势更为复杂。我们要在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下,积极进取,扎实工作,解决好人民最关心最直接最现实的利益问题,为实现亿万儿童少年的人生梦想、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”作出新的贡献!

    以上报告,请审议。

责任编辑: 余晨