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中国特色社会主义法律体系的形成和完善

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年08月23日 16:09:10

习近平总书记在党的十八届四中全会上指出:“新中国成立以来特别是改革开放以来,经过长期努力,我国形成了中国特色社会主义法律体系,国家生活和社会生活各方面总体上实现了有法可依,这是一个了不起的重大成就。”改革开放40年来,立法工作走过了极不平凡的历史进程,取得了举世瞩目的巨大成就。截至2018年12月底,我国现行有效法律271件,收入《中华人民共和国法律汇编》(2018年版)的有关法律问题和重大问题的决定119件,行政法规759件,地方性法规12000余件。以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法、经济法、行政法、社会法、刑法、诉讼和非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善,为改革开放和社会主义现代化建设提供了坚实的法制保障。在纪念改革开放40周年之际,全面回顾、深入研究中国特色社会主义法律体系形成和完善的历程、背景、特点、成就,对于进一步加强和改进立法工作,不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系具有重要意义。

一、法律体系形成和完善的历程

法律体系形成和完善的历程,也正是改革开放40年的立法史,大体经历了以下四个阶段。

第一个阶段,即第一个10年,也就是20世纪70年代末到80年代末。抓紧制定有关国家制度和改革开放方面的法律,是这一阶段立法工作的重心。

改革开放初期,适应维护安定团结的政治局面和进行社会主义现代化建设的迫切需要,邓小平同志强调,当务之急是加强立法,“现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。所以,应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律”。在这一思想的指导下,立法工作全面恢复并迅速发展。这个阶段的立法工作大体贯穿两条主线,一是全面修改宪法和制定有关国家机构、刑事、民事方面的基本法律。1979年7月,五届全国人大二次会议通过地方组织法、选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法7部法律,标志着我国立法工作在中断20多年后取得重大突破,迈出了健全社会主义法制的决定性步伐。1984年制定民族区域自治法,确立了民族区域自治的一系列重要制度。1986年制定作为民事基本法律的民法通则,其后又制定了商标法、专利法等一系列民商事方面的单行法律。继刑事诉讼法之后,民事诉讼法(试行)、行政诉讼法也相继制定出来,三大基本诉讼法律制度得以建立。1989年制定环境保护法,建立环境保护领域基本法律制度。此外,有关保障公民和法人合法权益、维护社会秩序等一些急需的、重要的法律也相继出台。这些法律的出台,从根本上改变了许多重要领域无法可依的局面,为“文革”结束后迅速恢复重建国家和社会秩序、促进经济建设和社会发展提供了有力的法制保障。二是制定有关改革开放方面的法律。1979年制定中外合资经营企业法,之后又于1986年、1988年相继制定外资企业法、中外合作经营企业法,构建起比较全面的对外开放法律框架,为实施以引进外资为主的对外开放战略提供了重要法律支撑。与此同时,有关经济体制改革方面的一些法律法规也先后制定出来,为推动改革开放顺利进行提供了重要法制保障。

第二个阶段,即第二个10年,也就是20世纪90年代。大力加强经济领域立法,是这一阶段立法工作的显著特点。

1992年小平同志视察南方发表重要讲话以后,党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制目标,改革开放和社会主义现代化建设进入新的发展阶段。立法工作也进入一个新阶段。党的十四大提出,“高度重视法制建设。加强立法工作,特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规,这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求”。党的十四届三中全会进一步提出,“社会主义市场经济体制的建立和完善,必须有完备的法制来规范和保障。要高度重视法制建设,做到改革开放与法制建设的统一,学会运用法律手段管理经济”,要“遵循宪法规定的原则,加快经济立法,进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律,本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”。全国人大及其常委会适应建立和完善社会主义市场经济体制的需要,抓紧出台有关市场经济方面的法律制度,在规范市场主体和行为、确立市场规则、维护市场秩序、完善宏观调控、促进对外开放、振兴基础产业和支柱产业等方面,制定公司法、合同法、担保法、证券法、反不正当竞争法、合伙企业法、商业银行法、劳动法、对外贸易法等一大批符合社会主义市场经济要求的法律。与此同时,国家赔偿法、行政处罚法、行政复议法、教育法等一批重要法律也相继出台,刑事诉讼法、民事诉讼法作了重新修订,特别是1997年对1979年刑法进行全面修订,形成了统一的、比较完备的刑法典。此外,这一阶段还根据宪法先后制定香港基本法、澳门基本法,为我国1997年和1999年先后恢复对香港、澳门行使主权提供了法制保障。

随着市场经济体制改革的深入、对外开放水平的提高、民主法制建设的推进和各项社会事业的发展,1997年党的十五大把邓小平理论确立为党的指导思想,确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略,提出“到二〇一〇年形成有中国特色社会主义法律体系”的目标和任务。2000年制定立法法,我国立法体制进一步完善,立法活动进一步规范,为形成法律体系筑牢制度基础。依法治国的确立和法律体系目标的提出,是建立在改革开放以来我国民主法制建设取得巨大成就的基础之上的,同时也为今后我国民主法制建设包括立法工作指明了方向。从那以后,我国立法工作开启了全面构建中国特色社会主义法律体系的新征途。

第三个阶段,即第三个10年,也就是进入21世纪以来一直到2010年中国特色社会主义法律体系形成。确保如期形成法律体系,是这一阶段立法工作的主要任务。

2002年,党的十六大把“三个代表”重要思想确立为党的指导思想,提出了在21世纪头20年全面建设小康社会的奋斗目标,并把“社会主义民主更加完善,社会主义法制更加完备,依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的目标之一,要求“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,加强立法工作,提高立法质量,到二〇一〇年形成中国特色社会主义法律体系”。2003年10月,党的十六届三中全会提出了树立和落实全面发展、协调发展和可持续发展的科学发展观的重要思想,对立法工作提出了推动科学发展、促进社会和谐的任务。党的十七大把科学发展观确立为党的指导思想,进一步提出了“坚持科学立法、民主立法,完善中国特色社会主义法律体系”的要求。十届全国人大及其常委会高举中国特色社会主义伟大旗帜,深入贯彻落实科学发展观,确定了以形成中国特色社会主义法律体系为目标、以提高立法质量为重点的立法工作思路,抓紧制定在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的法律。出台监督法、反分裂国家法、公务员法、行政许可法、物权法、企业破产法、企业所得税法等一大批重要法律,修改公司法、证券法等一批法律,进一步完善市场经济法律制度。与此同时,着力加强社会领域立法,先后制定劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、食品安全法等,修改义务教育法、妇女权益保障法、未成年人保护法、残疾人保障法等,为促进社会和谐提供法制保障。此外,还制定和修改了一大批加强社会管理、维护社会秩序、保护环境资源、打击刑事犯罪等方面的法律。至十届全国人大任期届满,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成。

在此基础上,十一届全国人大及其常委会紧紧围绕到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标,抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律,及时修改与经济社会发展不相适应的法律,集中开展法律清理工作,督促有关方面清理行政法规和地方性法规、制定法律配套法规。到2010年年底,涵盖社会关系各个方面的法律部门已经齐全,各法律部门中基本的、主要的法律已经制定,相应的行政法规和地方性法规比较完备,法律体系内部总体做到科学、和谐、统一。在党中央领导下,经过各方面长期共同努力,一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规三个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系如期形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的各个方面实现有法可依。这是我国社会主义民主法制建设史上的重要里程碑,是中国特色社会主义制度走向成熟的重要标志,具有重大现实意义和深远历史意义。

第四个阶段,即第四个10年,也就是2010年中国特色社会主义法律体系形成至今。这一阶段的重点是加强重点领域立法,不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,立法工作锐意进取,迈出新步伐,取得新成就。

2014年9月,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上讲到法律体系形成时指出:“这是我们取得的重大成就,也是我们继续前进的新起点。形势在发展,时代在前进,法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”法律体系形成后,全国人大常委会全面分析我国法治建设面临的新形势、新任务,强调中国特色社会主义法律体系是动态的、开放的、发展的,必然随着中国特色社会主义实践的发展而发展,我国立法任务依然艰巨而繁重,立法工作只能加强不能削弱;强调要在新的起点上继续加强和改进立法工作,把更多的精力放到法律的修改完善上,放到推动法律配套法规的制定修改上,同时为适应经济社会发展需要制定一些新的法律,不断完善中国特色社会主义法律体系;强调法律的生命力在于实施,法律体系的形成总体上解决了有法可依的问题,要更加注重宪法和法律的有效实施,切实做到有法必依、执法必严、违法必究,切实维护宪法和法律的权威和尊严。

特别是党的十八大以来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全国人大及其常委会深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,坚持党中央对立法工作的集中统一领导,围绕贯彻落实党中央决策部署,坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,紧紧抓住事关改革发展稳定的重大立法项目加快立法步伐,深入推进科学立法、民主立法、依法立法,一批重要法律和有关法律问题的决定相继出台,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系不断完善。我国立法工作开辟新局面、迈出新步伐、取得新进展,呈现出数量多、分量重、节奏快的新特点,开启了新时代立法工作新篇章。

一是健全保证宪法实施的法律制度。设立国家宪法日,加强宪法宣传教育,大力弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度,规定国家工作人员就职时公开进行宪法宣誓,庄严承诺忠于宪法、忠于祖国、忠于人民。实施宪法规定的特赦制度,在中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利70周年之际,作出对部分服刑罪犯实行特赦的决定。制定国家勋章和国家荣誉称号法,落实宪法规定的国家功勋荣誉表彰制度。制定国歌法,同此前已经施行的国旗法、国徽法一道,维护宪法确立的国家重要象征和标志的尊严。

二是聚焦重点领域立法,加快形成完备的法律规范体系。国家安全立法取得重要进展,先后制定国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、网络安全法、国防交通法、深海海底区域资源勘探开发法、核安全法等,根据实践需要及时修订刑法,为维护国家核心利益和其他重大利益提供坚实法制保障。制定民法总则,完成民法典开篇之作,为编纂一部具有中国特色、体现时代精神、反映人民意愿的民法典打下坚实基础。目前,民法典各分编的编纂工作正在扎实推进。生态环境保护立法不断推进,修改环境保护法、大气污染防治法、海洋环境保护法、水污染防治法等,建立生态环境和资源保护公益诉讼制度,构建最严格的生态环境保护法律制度。文化领域立法取得重要突破,制定了公共文化服务保障法、电影产业促进法、公共图书馆法,加快建立健全有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度。社会和民生领域立法大大加强,制定了慈善法、反家庭暴力法、特种设备安全法、中医药法等法律,修改了食品安全法、人口与计划生育法、红十字会法、民办教育促进法等法律,保障人民群众的合法权益。

三是立法主动适应改革和经济社会发展需要,增强改革的法治穿透力。第一,落实改革要求需要立新法的,及时推动制定法律或者作出相关决定。比如,贯彻党中央关于深化国家监察体制改革的重大决策部署,先后作出在北京市、山西省、浙江省开展改革试点和在全国各地推开的决定,为改革试点工作有序推进提供法律支持;及时修改宪法,增加有关监察委员会的各项规定;制定监察法,创新和完善国家监察制度,以法治思维和法治方式开展反腐败工作。第二,适时修改或废止不适应改革要求的法律。比如,为适应改革需要,对相关法律不适应改革需要的个别条款,采取统筹修改法律的方式一并作出修改,共审议通过16个统筹修改法律的决定,涉及修改法律101件次,持续推进行政审批、职业资格认定、国务院机构改革等方面改革,激发市场和社会活力。第三,实践条件还不成熟、需要先行先试的,及时作出授权决定。全国人大常委会依照法定程序作出了22项授权决定和改革决定,涉及自由贸易试验区、行政审批制度改革、农村集体土地使用权制度改革、金融体制改革、司法体制改革等方面,授权有关方面暂时调整法律实施或者开展有关试点工作,确保有关改革试点在法治框架内依法有序推进。此外,全国人大常委会还坚持依法治国和以德治国相结合,高度重视把社会主义核心价值观转化为法律精神和原则。在民法总则、刑法修正案(九)、反家庭暴力法、公共文化服务保障法、电影产业促进法、国歌法等法律中,充分体现我国优秀文化传统和伦理道德,将社会主义核心价值观融入立法。

四是深入推进科学立法、民主立法、依法立法,不断提高立法质量。加强立法组织协调,充分发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。自2015年起,连续4年提请全国人民代表大会审议重要法律案。建立全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度,组织起草或提请审议法律案70余件次。充分发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的作用,最大限度地凝聚立法共识。出台立法项目征集论证、立法重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作规范。健全立法专家顾问制度,建立基层立法联系点制度,明确常委会初次审议和继续审议的法律草案都及时向社会公布征求意见,共公布法律草案80余件次。从十二届全国人大常委会通过的第一部法律开始,建立并实施法律案通过前评估制度,使立法更加科学缜密,确保法律规定立得住、行得通、真管用。

五是积极推进规范性文件备案审查工作,维护社会主义法制统一。落实备案审查衔接联动机制,制定备案审查工作规程,建立全国统一的备案审查信息平台,实行有件必备、有备必审、有错必纠。首次听取审议备案审查工作情况报告。共接受报送备案的规范性文件4778件,对188件行政法规和司法解释逐一进行主动审查,对地方性法规有重点地开展专项审查,认真研究公民、组织提出的1527件审查建议,对审查中发现与法律相抵触或不适当的问题,督促制定机关予以纠正,保证中央令行禁止,保障宪法法律实施,维护国家法制统一。

党的十九大明确提出了“两个一百年”奋斗目标,作出了“两步走”战略部署。本届全国人大及其常委会任期,正处于实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期,责任重大,使命光荣。2018年8月,党中央转发了中共全国人大常委会党组关于十三届全国人大常委会立法规划的请示,并批准了这个规划。9月7日,全国人大常委会召开立法工作会议,栗战书委员长出席并发表讲话,强调要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实习近平总书记关于全面依法治国的新理念、新思想、新战略,准确把握做好新时代立法工作的基本要求,全面落实立法规划,齐心协力、担当作为,书写新时代立法工作新篇章。十三届全国人大常委会坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,紧紧扣住贯彻落实党中央重大决策部署,紧紧扣住回应人民群众重大关切,紧紧扣住厉行法治、推进全面依法治国,加快立法工作步伐,推动立法工作取得良好开局。

二、法律体系形成和完善的背景

中国特色社会主义法律体系是随着建设中国特色社会主义的历史进程而不断推进的。从我国自身情况来看,新中国一诞生就确立了适合中国国情的政治制度,迅速恢复了国民经济并开展了有计划的经济建设,基本完成了对生产资料私有制的社会主义改造,有步骤地实现了从新民主主义到社会主义的转变,社会生产力得到极大的解放。但是,由于后来国家工作指导思想上“左”的倾向,党提出的一系列方针没能一贯坚持,特别是“文化大革命”,使党、国家和人民遭到严重挫折和损失,国民经济被推向崩溃的边缘。邓小平同志曾经说,“文化大革命”结束时,“就整个政治局面来说,是一个混乱状态;就整个经济情况来说,实际上是处于缓慢发展和停滞状态”。[《邓小平文选》(第三卷),人民出版社1994年版,第264页。]因此,必须通过改革开放,增强我国社会主义的生机活力,解放和发展社会生产力,改善人民生活。

从外部环境来看,20世纪70年代世界范围内蓬勃兴起的新科技革命推动世界经济以更快的速度向前发展,我国经济实力、科技实力与国际先进水平的差距明显拉大,面临着巨大的国际竞争压力。我们必须变闭关锁国为全面开放,积极融入经济全球化,以此来壮大和发展自己。与此同时,当时国际政治格局的主流由对抗转向缓和,和平与发展成为世界两大主题,东西方国家由相互封闭转为相互开放、相互遏制,不同意识形态由相互排斥转变为相互渗透、互相竞争。邓小平同志高瞻远瞩,审时度势,正确提出和平与发展是世界主流的判断,中国面临着一个千载难逢的较长时间的战略机遇期。

在这样的历史背景下,1978年党的十一届三中全会纠正了过去的“左”倾错误,实现了历史的伟大转折,确立了“一个中心、两个基本点”的基本路线,提出了一系列新的方针政策,由此开创了改革开放的历史新时期。我们把农村经济体制改革作为突破口,建立起以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,促使农业生产向专业化、商品化、现代化方向发展,社会生产力得到极大解放和发展,为实现我国从传统农业社会向现代工业社会转型奠定了基础。以此为起点,从农村到城市,从试点国有企业改革到推行现代企业制度,从建立经济特区到实行全方位开放,迅速展开了全面推进改革开放的伟大进程。

可以说,正是改革开放的命运,决定了中国特色社会主义法律体系的命运。改革开放之初,邓小平同志就强调,“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律,例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等,经过一定的民主程序讨论通过,并且加强检察机关和司法机关,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系,也要用法律的形式来确定;它们之间的矛盾,也有不少要通过法律来解决”。[《邓小平文选》(第二卷),人民出版社1994年版,第146~147页。]1979年,他又说,“要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有,要制定;经济方面的很多法律,如工厂法等,也要制定。我们的法律是太少了,成百个法律总要有的,这方面有很多工作要做,现在只是开端。民主要坚持下去,法制要坚持下去。这好像两只手,任何一只手削弱都不行”。[《邓小平文选》(第二卷),人民出版社1994年版,第189页。]这实际上就提出了建设法律体系的思想,表明1978年年底以后,党和国家在强调加强社会主义民主法制建设时,已经初步提出了法律体系的问题。从那以后,随着我国改革开放的不断推进,以及社会主义民主法治的日益发展,我们党和国家对法律体系的认识也在不断深化。1997年党的十五大,我们党明确提出到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作总目标。2007年党的十七大,我们党又提出完善中国特色社会主义法律体系的新任务。由此可见,“中国特色社会主义法律体系”的提出和形成,是一个渐进过程,是与推进改革开放和加强社会主义民主法制建设相伴随的,是我们党对执政规律科学认识与总结的成果,是经济社会发展的内在要求和必然结果,是中国特色社会主义建设事业的重要组成部分。

三、法律体系形成和完善的条件

形成和完善中国特色社会主义法律体系的条件主要是:

第一,中国共产党的坚强领导,为形成和完善这个法律体系提供了政治保证。中国共产党的坚强领导,几代中央领导集体对历史经验教训的深刻总结,从中国国情出发推进社会主义民主法制建设的正确决策,为形成这个法律体系提供了政治保证。从我们党的发展历程来看,正如江泽民同志深刻指出的,中国共产党历经革命、建设和改革的长期奋斗,发生了两大变化:一是已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党,成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党;二是已经从受到外部封锁和实行计划经济条件下领导国家建设的党,成为对外开放和发展社会主义市场经济条件下领导国家建设的党。我们党准确把握时代特征、党的任务和执政条件,适应社会主义民主法制建设的要求,适时作出重大战略抉择,逐步提出和实践依法办事、依法治国、依法执政等执政理念,不断深化对法律体系建设的认识,对于推进法律体系形成具有全局性的重要意义。实践证明,只有在中国共产党的领导下,贯彻实施依法治国的基本方略,法律体系的形成才不会偏离正确的政治方向,才不会脱离中国自己的国情和现阶段发展实际,才能保证最广大人民的根本利益得到体现。

第二,中国特色社会主义理论体系,为形成和完善这个法律体系提供了理论指导。党的十一届三中全会后,以邓小平同志为核心的党的第二代中央领导集体,明确提出了“加强社会主义民主,健全社会主义法制”的历史性任务,确定了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的社会主义法制建设方针,形成了邓小平理论中的重要法制思想。以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体,在全面推进改革开放和社会主义现代化建设进程中,在形成“三个代表”重要思想的过程中,确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本国策,明确提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的新时期立法工作总目标。党的十六大以来,以胡锦涛同志为总书记的党中央坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,提出了科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要战略思想,依法治国基本方略因此有了更为坚实的理论和实践基础。胡锦涛同志指出,要把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来,不断改革和完善党的领导方式和执政方式,坚持依法执政,领导立法,带头守法,保证执法,不断推进国家经济、政治、文化、社会生活的法制化、规范化,以法治的理念、法治的体制、法治的程序保证党领导人民有效治理国家。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家长治久安的战略高度来定位法治、布局法治、厉行法治,把全面依法治国提到“四个全面”战略布局的新高度,推动法治中国建设发生了历史性、转折性、全局性变化,取得了重大理论创新、实践创新、制度创新成果。习近平总书记就全面依法治国提出了一系列新理念新思想新战略,明确了全面依法治国的指导思想、发展道路、依靠力量、工作布局、重点任务、重要举措,深刻回答了当代中国法治建设举什么旗、走什么路、建设什么样法治国家、怎样建设法治国家等重大问题,成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,开创了全面依法治国新局面。中国特色社会主义法律体系的建设,正是在中国特色社会主义理论体系的指导下,坚实、稳步地向前推进的。

第三,中国特色社会主义建设的伟大实践,为形成和完善这个法律体系提供了实践源泉。法律来源于实践。彭真同志说过:“是法服从实际情况,还是实际情况服从法?谁是母亲,谁是儿子?实际产生法律,实际是母亲,法律、法理是儿子。”“法要有自己的独立的体系,有自己的逻辑,但要从社会实际出发,受社会实践检验。”[彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第76页。]在党的领导下,全国各族人民通过各种途径和形式,依法管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,投身改革开放和社会主义现代化建设各项事业,为形成这个法律体系提供了实践基础。法律体系在与改革开放和现代化建设相伴而生、相互促进的过程中逐步形成。改革开放和现代化建设越向前推进,经济社会的发展变化越深刻,对健全和完善法律制度的要求就越迫切,法律体系构建所依赖的基础也就越扎实。与此同时,法律体系注意妥善处理法律稳定性和改革变动性的关系,在及时肯定已有成功做法、巩固已有改革开放成果的同时,又充分发挥立法的引领和推动作用,确保改革决策与立法决策相协调,确保重大改革于法有据。

第四,一代代“立法人”的不懈努力,为形成和完善这个法律体系提供了人才支撑和专业支持。新中国成立60多年,特别是改革开放40年来,一代代立法工作者作为“立法人”,以对党、对人民、对历史高度负责的精神,秉持发展社会主义民主、加强社会主义法制的理想,执着追求、默默奉献,为形成和完善这个法律体系作出了不可磨灭的重要贡献。在40年来的立法实践中,我国已经形成了一支高素质的立法专业队伍,直接参与和见证了中国特色社会主义法律体系形成的历史进程和伟大成就。这支队伍也在这一伟大进程中得到了锤炼和壮大。

四、法律体系形成和完善的特点

中国特色社会主义法律体系的形成和完善,具有十分鲜明的特点。

第一,这个法律体系是伴随着改革开放,积极稳妥主动构建逐步形成和完善的。改革开放之初,百废待兴,迫切需要通过立法恢复重建国家秩序、维护安定团结政治局面、发展社会主义民主、推进改革开放。1979年,五届全国人大二次会议一次就通过了全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法7部涉及国家政治制度、刑事制度和对外开放方面的重要法律,拉开了我国大规模立法工作的序幕。同时,改革开放以来,西方国家几百年发展历程遇到的矛盾和问题,在我国30多年的发展过程中交织叠加、集中体现,我国立法工作面临的形势之复杂、任务之艰巨,克服的困难之多,都是前所未有的。比如,物权法的制定,政治性、政策性、专业性都很强,立法难度很大。这部法律从研究起草到通过,原民法典起草过程中的研究讨论不算,历时13年,召开了上百次座谈会和论证会,广泛听取各方面意见,反复修改,经常委会7次审议,才由代表大会审议通过。因此,面对改革发展中的种种矛盾和问题,立法工作必须妥善处理改革发展稳定的关系,积极破解立法中遇到的焦点和难点问题。我们坚持立法与改革发展相适应,对实践经验比较成熟的,加以细化,以法律形式规定下来;对实践经验尚不成熟,又需要作规定的,作出原则规定,为改革留有空间,等实践经验成熟时再作具体规定。比如,为确立企业有序退出的法律制度,1986年曾经制定适用于全民所有制企业的破产法试行。随着国有企业改革的深化和其他所有制经济的发展,全国人大常委会在认真总结经验的基础上,于2006年重新制定了适用于各种组织形式和各种所有制企业、可操作性更强的企业破产法,规范了企业破产程序,比较好地解决了破产企业优先清偿所欠职工工资和社保基金等重大问题,维护了企业职工合法权益。有的法律在制定过程中,还对改革措施的出台起到了推动作用,如社会保险法有关养老保险转移接续的制度等。

第二,这个法律体系是有目标、有计划、有重点地推进形成和完善的。适应改革开放的需要,立法工作围绕党和国家的工作重心,通过立法规划和年度立法工作计划,有计划、有重点、有步骤地展开。为了统筹制定国家急需的法律,1988年6月,全国人大法律委员会提出了关于五年立法规划的初步设想。1991年,七届全国人大常委会首次制定了立法规划,对其任期届满前一年多的立法工作,作出安排。八届全国人大常委会按照党中央提出的建立和完善社会主义市场经济体制的目标,在立法规划中,确定了一大批建立和完善社会主义市场经济体制的立法项目。从1993年年初到1997年年底,全国人大及其常委会制定的82件法律中,有关市场经济方面的法律36件,约占在此期间制定的法律的44%。九届全国人大常委会围绕党的十五大提出的形成法律体系的立法工作总目标,制定的立法规划和年度立法计划,加快了立法工作步伐。进入21世纪后,十届、十一届、十二届、十三届全国人大常委会制定的立法规划和年度立法工作计划,重点推进适应科学发展、构建社会主义和谐社会、推动生态文明建设的法律的制定。比如,制定了可再生能源法、循环经济促进法等一批推动科学发展的法律;2007年一年内,常委会就先后通过了劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法3部社会建设方面的法律;党的十八大以来,修改了环境保护法、大气污染防治法、水污染防治法,出台了土壤污染防治法等一批重要的生态环保法律。

第三,这个法律体系是多层次并进,各立法主体共同努力形成和完善的。为适应改革开放的需要,我们实行了“多条腿走路”的办法,坚持法律、行政法规、地方性法规等多个层次共同推进。1982年宪法将国家立法权由1954年宪法规定的由全国人民代表大会行使,扩大到全国人大常委会,并赋予国务院制定行政法规的职权,肯定了1979年地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的职权。在其后修改的地方组织法中又进一步将立法权扩大至较大市的人大及其常委会。2000年通过的立法法,进一步系统明确了我国统一又分层的立法体制。多个层次的立法主体按照不同立法权限,各司其职,共同推进中国特色社会主义法律体系的构建。实践证明,“多条腿走路”的办法是行之有效的,既维护了国家法制的统一,更好地服务于党和国家的中心工作,又照顾到了各地的差异,适应了经济社会全面发展的需要;既保障了改革开放的顺利进行,又加快了法律体系建设的步伐。

五、法律体系形成和完善的成就

与改革开放和社会主义现代化建设的发展阶段相适应,随着法律体系的形成和完善,我国立法工作自身也在与时俱进、创新发展。经过初步梳理,我们认为,主要有以下七个方面的显著转变,这也是法律体系形成和完善的重要成就。

一是,立法思路从“先改革,后立法”“边改革,边立法”转向“凡属重大改革都要于法有据”。

法律的特点是“定”,是在矛盾焦点上“砍一刀”“划杠杠”,不能朝令夕改;改革的特点是“变”,要突破原有的体制和规则。如何用特点是“定”的法律去体现、适应特点是“变”的改革,是改革开放40年来立法工作不断面临和需要解决的重要课题。改革开放初期,整个国家百废待兴,社会主义市场经济体制还没有完全确立起来,不少重要方针政策和改革部署还在“摸着石头过河”。在这个历史阶段,更加强调法律的稳定性。一般而言,重大改革要先用政策来指导,经过各地方的探索和群众性的试验,在实践经验基本成熟,并在比较各种典型、全面权衡利弊的前提下,再慎重立法。因此,比较常见的是“先改革,后立法”的模式。随着改革开放的深入推进,实践在不断发展,经验在不断积累,人民群众的法治意识也在不断增强,在立法工作中更加强调立法与改革的协调推进,较多采用“边改革,边立法”的模式,即对实践经验比较成熟的、各方面认识也比较一致的,规定得具体一点,增强法律的可操作性;对实践经验尚不成熟但现实中又需要法律进行规范的,先规定得原则一些,为引导实践提供规范和保障,并为深化改革留下空间,待条件成熟后再修改补充。这一做法妥善处理了法律稳定性和实践变动性的关系,确保立法进程与改革开放和社会主义现代化建设进程相适应,为中国特色社会主义法律体系如期形成奠定了基础。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央特别强调依法执政,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,在谋划发展、深化改革、从严治党等方面,特别注重运用法治思维和法治方式加以推进,对改革与法治的关系进行了更加深刻、系统、全面的思考与探索,强调“发挥立法的引领和推动作用”,形成了“凡属重大改革都要于法有据”的重要思想。党的十八届四中全会提出,要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要;实践证明行之有效的,要及时上升为法律;实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权;对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。坚持立法与改革相衔接、相统一,确保重大改革于法有据,及时将改革成功经验上升为法律,也成为党的十八大以来全国人大常委会立法工作的突出特点。立法工作主动适应改革需要、充分发挥引领推动作用,变“被动”为“主动”,通过打包修改、授权试点等多种方式努力使立法决策与改革决策相结合,在法治轨道上推进改革,着力增强改革的系统性、整体性、协同性。党中央深化改革的任务和举措部署到哪里,立法工作就跟进到哪里,立法对改革的参与之深、之广,在新中国立法史上是前所未有的。

二是,立法主体从全国人大及其常委会逐步扩大到所有设区的市。

改革开放40年来,我国政治体制改革稳步推进,中央与地方关系深刻调整,立法体制也相应地不断发展。这40年,是新中国成立以来我国立法体制调整最深刻、影响最深远的历史时期。立法体制的每一次调整和完善,都是我们党在深刻总结新中国成立以来治国理政经验的基础上作出的重大决策,都是发展和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措,有效加强了国家地方政权建设,有效调动了地方参与国家治理的积极性,标志着国家治理体系与治理能力的与时俱进。

这40年,我国立法主体从全国人大及其常委会、国务院扩大到31个省(区、市),又从49个较大的市(5个经济特区)扩大到240个设区的市、30个自治州、4个不设区的地级市。1979年7月,五届全国人大二次会议修订地方组织法,确定县级以上地方人大设立常委会,同时根据发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求,赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的职权。这是第一次以法律形式赋予地方立法权,在改革开放新的历史起点上有力推进了人大工作。1982年宪法确认了1979年地方组织法的规定。1982年修改地方组织法,增加规定:省会市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟定地方性法规草案。1986年,再次修改地方组织法,进一步规定省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会有权制定地方性法规报省级人大常委会批准后施行。2000年制定立法法时又增加规定,经济特区所在地的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规。按照党中央决策部署,2015年修改立法法赋予所有设区的市地方立法权,是我国立法体制的最新发展。十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案,增加了设区的市制定地方性法规的规定,为设区的市依法开展地方立法工作提供了宪法依据。

改革开放40年来,我国立法体制的每一次调整和完善,都是对宪法第三条第四款“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”的坚决落实和有效实施。立法主体范围的逐步扩大,激发了地方深化改革、扩大开放、推动发展的动力,不仅为国家立法进行了重要探索、积累了有益经验,为推动形成和完善中国特色社会主义法律体系作出积极贡献,而且大大加强和改进了地方人大工作,为坚持和完善人民代表大会制度注入了新的活力。

三是,立法理念从“有比没有好,快搞比慢搞好”转向“以提高立法质量为中心”。

改革开放初期,面临“文革”造成的无法可依的局面,“有比没有好,快搞比慢搞好”,成为当时立法工作的基本指导方针。当时立法的主要任务是尽快将各个领域急需的、主要的、基本的法律制定出来,为恢复重建国家、经济和社会秩序提供法制保障,为推动改革开放提供法律支撑。因此,不断加快立法步伐,注重立法规模、立法数量和立法速度,就不可避免地成了这个时期立法工作的显著特点。比如,十一届三中全会以后,作为法工委前身的法制委员会一成立就立即开展大规模立法活动,仅仅几个月时间就起草了一批法律草案。1979年7月,五届全国人大二次会议一次就通过了7部法律,这么短的时间里立出7部法律,可见当时的立法势头之猛,也呼应了广大人民群众对法制的迫切期待。从那以后,我国立法工作进入快车道。随着改革开放的不断深入、经济社会的不断发展特别是社会主义市场经济体制的不断完善,在经历了从无到有的、暴风骤雨式的大规模立法阶段之后,无法可依的问题基本得到解决,开始更加注重立法质量、立法效益和规范化、体系化。从1997年党的十五大起,历次党代会都强调要不断提高立法质量。十届、十一届、十二届、十三届全国人大及其常委会都明确提出“以提高立法质量为中心”的立法工作思路,更加关注制度设计的科学性、合理性,更加关注法律之间的协调统一,也更加关注法律在实际社会生活中的实施效果。实施科学立法、民主立法、依法立法,开展法律法规清理,推动制定配套法规,进行立法前论证、立法后评估,促进法律体系的科学、统一、和谐,都是围绕提高立法质量这一中心采取的重要举措。

四是,立法重心从以经济立法为主转向注重各领域立法的均衡发展。

改革开放初期,立法的主要任务是恢复国家和社会秩序,同时推动改革开放,因此,这一阶段的立法在内容上以国家制度领域的立法和改革开放方面的立法为主。比如,1979年7月五届全国人大二次会议通过的7部法律中,选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法6部法律都属于国家制度和社会秩序方面重要的基本法律。特别重要的是,1982年还修改并颁布了新宪法,为国家制度和社会秩序的全面恢复提供了宪法依据。在推进改革开放方面,五届全国人大二次会议通过的七部法律中就包括中外合资经营企业法。之后,随着改革开放的深化,又相继制定了外资企业法、中外合作经营企业法等一系列法律,在当时极大地促进了外资的引进和利用,为打开对外开放之门提供了法律支撑。1992年后,适应建立社会主义市场经济体制的需要,立法的重心转向经济领域,相继制定了一大批有关市场经济的法律,包括公司法、合伙企业法、个人独资企业法、证券法、保险法、人民银行法、商业银行法、合同法、反不正当竞争法、拍卖法、招标投标法等,为建立和完善社会主义市场经济体制提供了法制保障。2003年以后,适应贯彻落实科学发展观的要求,在继续完善市场经济法律制度的同时,强调社会立法和经济立法的均衡发展,立法关注的重心开始转向社会领域,相继制定了一大批关注民生的法律,包括劳动合同法、就业促进法、劳动争议调解仲裁法、食品安全法、道路交通安全法以及社会保险法等,为推动科学发展、促进社会和谐提供了法制保障。

党的十八大以来,适应推进文化体制改革、增强文化自信、满足人民群众日益增长的精神文化需求的要求,全国人大常委会下大力气推进文化立法,制定了公共文化服务保障法、电影产业促进法和公共图书馆法等,建立健全坚持社会主义先进文化前进方向、遵循文化发展规律、有利于激发文化创造活力、保障人民基本文化权益的文化法律制度,我国文化领域立法相对滞后的局面得到改善,为促进我国文化事业繁荣发展提供重要法制保障。为加强生态文明建设,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局,适应人民日益增长的优美生态环境需要,全国人大常委会作出关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议,不断推进生态环境保护立法,全面修订环境保护法,相继修改大气污染防治法、水污染防治法、海洋环境保护法、野生动物保护法,建立生态环境和资源保护公益诉讼制度,正在抓紧制定土壤污染防治法等,健全最严格最严密的生态环境保护法律制度。立法重心的逐步转移和适时调整,充分体现了我国改革开放和社会主义现代化建设的历史进程,也反映出改革开放40年来我国经济社会发展的阶段性特征。

五是,立法内容从“宜粗不宜细”转向注重法律的“可执行性、可操作性”。

改革开放初期,邓小平同志提出,“现在立法的工作量很大,人力很不够,因此法律条文开始可以粗一点,逐步完善。有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律。修改补充法律,成熟一条就修改补充一条,不要等待‘成套设备’”。根据当时立法工作的实际情况,为了尽快将法律制定出来,同时为改革留下空间,改革开放初期立法强调“宜粗不宜细”,即先将法律规定得原则些,然后再逐渐细化是完全必要的。与此相适应,20世纪80年代和90年代初制定的一些法律,条文数量比较少,条文本身比较简约,内容比较概括,规定比较原则,有的不够具体明确。随着立法工作的不断推进,这一状况逐步得到改变,开始了由简至繁、由粗至细、由原则至具体的转变,更加注重法律的可操作性。在这一过程中,合同法的出台具有标志性意义,其条文达428条之多。当然,要彻底完成由粗及细的转变,还需要一个较长的过程。

党的十八大以来,习近平总书记强调,要提高法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,增强法律法规的可执行性、可操作性。按照这一要求,全国人大及其常委会坚持问题导向,注重立法精细化,科学设定法律规范,精准设计制度,增强制度的可执行性、可操作性,努力做到法律条文能具体的尽量具体、能明确的尽量明确,确保立出来的法站得住、行得通、真管用。比如,2012年8月提请全国人大常委会审议的特种设备安全法的初审草案是8章65条,但此前国务院制定的特种设备安全监察条例就有8章103条。按照初审草案,条例上升为法律后,条文却变少了,规定得比较原则,可执行性和可操作性都不够强,不符合“法律规范能具体就具体,能明确就明确”的新要求。将条例上升为法律,要从立法规律出发,法律规定必须更加明确具体,可执行可操作,绝不能一到立法层面就变得原则笼统,失去立法的意义。因此,经过深入调查研究和广泛征求意见,草案得到大幅度补充完善,最后通过的特种设备安全法可谓“脱胎换骨”,条文由原来的65条增加到101条,不仅是条文数量大幅增加,更重要的是法律规定的内容进一步具体化,增加了大量执行性、可操作性强的规定。

六是,立法形式从以制定法律为主转向立、改、废、释、编、授等多种立法手段并重。

改革开放初期,整个国家百废待兴,立法的主要任务是恢复国家和社会秩序,同时推进改革开放。前者是恢复被“文革”破坏的法制,后者是借鉴国际经验进行制度创新,基本上是在一张白纸上描绘蓝图。因此,立新法是最主要的立法手段。据统计,1979年至1989年,有五个年份没有修旧法,即1981年、1984年、1985年、1987年、1989年;其他六个年份,即1979年、1980年、1982年、1983年、1986年、1988年,修旧法的数量分别为1件、1件、2件、3件、2件、2件,与年均10件左右的立新法相比,不可同日而语。20世纪80年代末至90年代初,是经济立法的高潮期,无论是外资企业法、企业破产法(试行),还是公司法、证券法、信托法等,对于正在探索市场经济体制的中国来说,都是新生事物,既缺乏实践经验,又没有先例可循。因此,立法手段也主要是“立”,主要考虑是先把制度框架搭建起来。因此,从1989年到1992年,修旧法的数量年均不超过1件。

随着市场经济和法制建设的深入推进,从1993年起,我国立法工作中修旧法的数量开始显著上升。一方面,立法工作取得了长足进步,体现在制度上就是新法数量已达到百件;另一方面,改革的深入推进必然要求法律的修改完善。修旧法与立新法的比例,从1992年的1/9,上升到1999年的7/9。特别是2000年,修旧法的数量(9件)首次超过立新法的数量(4件)。这既有中国加入世贸组织带来法律清理任务的原因,也从一个侧面证明,立法越推进,改革越深入,修法频率就会越高。2000年以后,修法呈现数量总体上升、个别年份激增的趋势,这固然有为了确保法律体系如期形成,加强法律清理、保证法律体系内部和谐统一的因素,但更主要的原因是,改革越来越向纵深推进,甚至可以说,改革每往前推进一步,都不可避免地涉及法律的修改。总的来看,在2013年党的十八大之前,立新法、修旧法是最主要的两种立法手段,在不同的历史时期,各有侧重。其他立法手段的使用相对较少。比如,1996年出现了第一个立法解释之后,截至2013年,立法解释的总数只有16件,有9个年份的立法解释数量为0。又如,2005年出现了第一个废止法律的决定,在党的十八大前,只在法律体系形成前夕的2009年进行法律清理时作出过一个决定,废止了一部法律。

党的十八大以来,习近平总书记多次强调,要坚持立法先行,坚持立改废释并举,加快完善法律体系。从2013年开始,全国人大及其常委会既重视立新法、修旧法,又加强授权决定和法律解释工作,立、改、废、释、编、授等多种立法手段协调配合、形成合力,不仅推动了法律有效实施,维护了法制统一,而且从维度上丰富了立法形式。比如,对于法律立改废条件暂不成熟而实践又迫切需要的,通过授权方式先行先试。十二届全国人大常委会按照党中央决策部署,依照法定程序作出了21项授权和改革决定,为特定地方、领域推进改革先行先试提供法律依据和支撑。这些决定涉及国家监察体制改革、自由贸易试验区建设、行政审批制度改革、农村集体土地使用权制度改革、司法体制改革、公务员制度改革、社会保险制度改革、军官制度改革等诸多方面,保障了相关改革试点在法治框架内依法有序推进。又如,过去法律解释运用相对较少,且集中在刑法和香港、澳门特别行政区基本法领域。在2014年以前,共对1997年修订的刑法作出9个解释,分别对香港基本法和澳门基本法作出3个和1个解释,对国籍法在香港特别行政区、澳门特别行政区实施的几个问题分别各作出1个解释。十二届全国人大常委会成立之初就明确提出,要继续加强和改进立法工作,做好法律的解释等工作,切实增强法律的针对性、及时性、系统性,更好地发挥立法的引领和推动作用。五年期间,共出台法律解释9件,包括刑法有关条款的解释4件,刑事诉讼法有关条款的解释3件,民法通则和婚姻法有关姓名权条款的解释1件,香港基本法有关宣誓条款的解释1件。法律解释不仅数量增加,而且领域也拓展到诉讼法和民法领域。再如,编纂一部符合我国实际和国情的民法典,是新中国几代人的夙愿。新中国成立以后,党和国家曾先后于1954年、1962年、1979年和2001年4次组织起草民法的工作。但由于多种原因而未能取得实际成果。之后,经过多年努力,陆续制定出台了继承法、民法通则、担保法、合同法、物权法、侵权责任法、涉外民事关系法律适用法等一系列民事单行法,逐步形成了比较完整的民事法律规范体系,编纂民法典的条件已经成熟。党的十八届四中全会作出了编纂民法典的重大政治决断。按照党中央确定的“先制定民法总则、再整合编纂各分编,争取2020年形成统一的民法典”的“两步走”工作思路,2017年3月十二届全国人大五次会议审议通过民法总则,为编纂民法典打下了坚实基础。目前,民法分则各分编的编纂起草工作正在抓紧进行。可以说,编纂民法典不仅是民事立法的重要里程碑,也将是立法编纂的首次成功尝试,极大地丰富了我国的立法形式和手段,对于其他领域的法典编纂工作具有重要的示范引领意义。

七是,立法过程从有限开放转向公开透明。

从新中国成立开始,我国的立法工作就认真贯彻落实群众路线,注意从群众中来,到群众中去。比如,1954年宪法草案就曾公布并广泛征求意见,全民讨论近三个月,参加讨论的人有1.5亿多人,宪法起草委员会办公室整理的意见多达138万条。改革开放以后,全国人大常委会也曾公布1982年宪法草案、全民所有制工业企业法草案、合同法草案等重要法律草案,公开征求意见。但绝大多数的法律草案,征求意见一般局限于地方人大、专家学者及相关方面,立法公开的范围比较有限,广大社会公众一般不了解也没有渠道直接参与立法活动。

随着改革开放的不断深入、经济社会的不断发展以及社会主义民主政治的稳步推进,广大人民群众权利意识、政治参与意识不断提高,对于立法的期盼不断上升,参与立法的热情不断高涨,通过立法表达利益诉求、解决利益冲突的要求日益强烈。顺应这一历史潮流,全国人大常委会扩大立法公开的范围,将立法公开原则、公众参与原则贯穿到立法工作的各个环节、各个领域,不断扩大社会公众对立法活动的有序参与,充分保障广大人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权,积极推进立法决策的透明化、科学化、民主化,逐步实现了立法的全方位开放。2008年4月,十一届全国人大常委会第二次委员长会议决定,常委会初次审议的法律草案一般都予以公开,向社会广泛征求意见,使法律草案公开征求意见进一步规范化、制度化、常态化,有力提升了立法的透明度和公众的参与度,受到全社会的广泛好评。经过多年努力,已经形成了立法座谈会、论证会、听证会,立法后评估以及公布法律草案征求意见等一系列“开门立法”制度,为实现全方位立法公开提供了充分保障。目前,“开门立法”已经成为立法工作的基本特征和必经程序。

党的十八大以来,“开门立法”取得新进展。有关方面先后出台立法项目征集论证、立法重大利益调整论证咨询、重要立法事项引入第三方评估等工作规范;建立并实施基层立法联系点、立法专家顾问、法律案通过前评估等制度,明确常委会初次审议和继续审议的法律草案都及时向社会公布征求意见。据统计,十二届全国人大常委会任期内,共有70件次法律草案向社会征求意见,有16万多人次提出意见43万多条,许多好的意见得到吸收采纳。全国人大常委会法工委设立四个基层立法联系点,作为立法工作听取基层群众意见的“直通车”“解剖麻雀”的典型样本和培养立法干部的重要基地。截至2018年3月,各联系点共就28部法律征集意见1205条,不少意见在立法中得到采纳和吸收,使立法更加接地气、察民情。一位基层全国人大代表动情地说:“过去觉得立法是很高大上的事,人民大会堂离自己很遥远,现在有了立法联系点,最高立法机关与基层干部群众有了直通车,老百姓的心声和期盼可以更快、更准地体现在法律条款中。”这是人民民主的生动实践,也是立法公开的重要成果。总之,不断推进立法过程的公开透明,不仅有助于立法工作深入了解民情、充分尊重民意,广泛集中民智,使立法更加结合实际、更加贴近生活、更具针对性和可操作性,解决好人民群众最关心的现实问题,而且有助于进一步激发公民参与立法的热情,消除公民对法律的陌生感,增强对法律的认同感。

六、新时代完善法律体系的几点思考

栗战书委员长强调,在改革开放40年的历史新起点上,不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,新时代的立法工作必须要有新气象新思路新作为。为此,提出以下几点粗浅的思考和体会,供领导和同志们参考。

一是,继续加强中国特色社会主义法律体系的理论研究。法律体系的形成和完善,是改革开放40年立法工作最重要的成就,也是贯穿40年立法工作的一条主线。形成法律体系,是党中央部署的一项硬任务,有时限要求、判断标准。完善法律体系则是一项长期任务,没有终极目标,但是与党中央到2020年全面建成小康社会、到2035年基本实现社会主义现代化、到21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略安排相适应,必然会对法律体系提出新要求、新任务。因此,加强理论研究,提前谋划不同历史阶段完善法律体系的目标任务,推动形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的中国特色社会主义法律体系,十分必要和迫切。

特别是随着全面依法治国的深入推进,调整、影响国家社会生活和公民权利义务的行为规范日益呈现出复杂性、多样性、变动性。党的十八大以来,习近平总书记的重要论述和党中央的重大部署,提出了不少在国家治理和社会治理中发挥重要作用的行为规范,需要深入研究与法律体系的相互关系以及衔接配合。比如,强调坚持依法治国与依规治党相结合,需要形成完善的党内法规体系;强调建立健全中国特色社会主义军事政策制度体系,需要形成完备的军事法规;强调深化国家监察体制改革,将来可能出现一定数量的监察法规;强调依法行政和公正司法,需要确保规章和司法解释严守权限边界,特别是不能与上位法相抵触,增加公民义务、克减公民权利;强调宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础,需要深入研究港澳本地立法与国家法律的关系,完善与基本法实施相关的制度和机制;强调推动国际关系法治化、构建人类命运共同体,需要深入研究国际法与国内法的关系,实现我国从国际法的“接受者”“跟跑者”向“参与者”“建设者”甚至是“引领者”转变;强调社会主义核心价值观,需要形成同法律规范相衔接、相协调、相促进的道德规范;强调创新社会治理,需要重视和发挥各类社会组织内部章程、自律规范等“软法”的重要作用。总之,完善法律体系,不可能单打独斗、独善其身,需要内外兼顾、左右协调。对于已经纳入法律体系的规范,如法律、行政法规、地方性法规,或者没有纳入法律体系但已纳入备案审查范围的规范,如规章、司法解释等,需要深入研究如何加强合宪性审查和立法监督,确保法律体系科学和谐统一。对于没有纳入法律体系的各类规范,如党内法规、军事法规、监察法规、港澳本地立法、国际条约、道德规范、自治章程等,需要深入研究如何处理好这些规范与法律体系的关系,确保相互衔接、相互补充、相互促进、相得益彰。

二是,顺应互联网、大数据、人工智能快速发展的历史潮流,深入推进科学立法、民主立法、依法立法。习近平总书记强调,以互联网为核心的新一轮科技和产业革命蓄势待发,大数据、云计算、人工智能等迅猛发展,将给人们的生产方式和生活方式带来革命性变化。不少学者疾呼,这不仅是一场技术革命,一场经济变革,也是一场国家治理的变革。立法工作要贯彻落实好习近平总书记的重要指示精神,我们体会,一方面,要按照委员长会议部署,深刻认识大数据、人工智能等颠覆性技术的“双刃剑”效应,在立法工作中增强敏锐性,下好先手棋、打好主动仗。既要直面问题、迎难而上,通过立法推动完善科技体制机制,助力攻克关键核心技术,促进科技成果转化应用,引领相关产业跨越发展,为我国赢得全球科技竞争主动权提供法律支撑;又要未雨绸缪、防患未然,预先研判、深入研究这些技术涉及的个人隐私、数据安全、知识产权、侵权责任等法律问题以及伦理道德问题,有效应对技术不确定性带来的新挑战,确保其安全、可靠、可控。

另一方面,还要把科技红利用足用好,将科学立法、民主立法、依法立法的各种举措与互联网、大数据、人工智能等现代科技手段有机结合、深度融合,降低立法成本、提升立法效率、增强立法实效。全国人大常委会法工委正在牵头建立全国统一的备案审查信息平台,有关地方也在积极探索。比如,湖北、山东、上海等省(市)人大常委会召开网上立法听证会,正反双方代表网上辩论,图文现场直播,既充分反映民意,又推动普法宣传。这是互联网融入立法工作的有益尝试。又如,南京市人大常委会通过大数据分析强化立法的针对性和实效性。特别是在《南京市轨道交通管理条例》修订过程中,面临社会公众就地铁是否禁止携带自行车、是否禁止饮食等关键条款意见分歧巨大、互不相让的复杂情况,运用网络技术手段对大量数据背后的民意诉求进行了全面梳理与分析。最后基于大数据分析,支持了大部分人明确禁车禁食的意见,同时也通过强化政府职责加强公共自行车设置、适当缩小禁食范围放宽站厅饮食要求等,兼顾少数人利益,获得立法“最大公约数”。这是大数据融入立法工作的有益尝试。再如,天津市人大常委会自2014年9月起,开始使用备案审查智能支持平台,借助人工智能发现规范性文件中存在的问题,提高备案审查的效率和准确度。据悉,这套智能平台近期可以升级到九个系统,包括提供立项管理、意见征集、文件公开、报备、审查、清理、立法资料管理、立法评估、立法大数据分析等。这是人工智能融入立法工作的有益尝试。

建议加大调研力度,深入总结互联网、大数据、人工智能融入立法工作的实践经验,探索改进法律草案向社会公开征求意见的方式方法,利用信息化手段加强对意见的收集汇总和数据分析;改进立法听证会、论证会、座谈会的召开方式,利用互联网、新媒体等技术手段,推动立法听证论证评估的小型化、简约化、常态化;加强立法决策的量化论证,提高对大数据的分析、把握和运用能力,“用数据说话、用数据决策”,构建起大数据辅助立法决策机制。

三是,综合运用立、改、废、释、编、授等多种立法手段,协同发力推动法律体系发展完善。

第一,通过法律解释明确法律规定的含义,促进法律有效实施。目前法律解释存在启动不及时、机制不完善等突出问题,一些司法解释对立法原意理解不正确或不准确。立法法第四十六条虽规定了“一府两院”、中央军委、全国人大专委会、省级人大常委会可以向全国人大常委会提出法律解释要求,但在实践中,大部分机关至今没有提出过法律解释要求。建议推动建立由有关方面提出法律解释要求的常态化机制,即对需要进一步明确法律规定的具体含义,或者法律制定后出现新情况需要明确法律适用依据的,建议有关方面及时提请全国人大常委会作出法律解释,逐步减少和控制司法解释。此外,还可以考虑从全国人大代表提出的有关议案、意见和建议中,或者从有关方面提出的法律询问中,选择对法律实施具有普遍指导性、又迫切需要明确的事项,由全国人大常委会适时主动作出法律解释。

第二,适时开展法律清理,保证法律体系内部和谐统一。改革开放以来,全国人大常委会、国务院和地方人大先后多次对法律法规进行全面清理或专项清理。建议深入总结法律法规清理工作经验,建立健全通过清理实现法律体系适时更新和自我完善的机制,探索法规清理工作长效机制,实现清理工作常态化。在制定新法时,同时研究考虑与新出台法律不一致、不协调的其他法律相关条文的修改、废止,力争做到立、改、废同步进行。不能同步进行的,在法律出台之后,也应及时对相关法律进行修改、废止,防止出现新的不一致、不协调。同时,积极推动各地方建立上位法的跟踪机制,对地方性法规中与新制定或者新修改的上位法不一致、不协调的规定,及时启动立法程序,予以修改或废止。

第三,继续有计划、有重点地稳步推进法典编纂工作。在改革开放前期的立法中,我们对同一领域的立法主要采取按具体调整对象分别制定单行法律的做法,较快较好地解决了当时多领域立法缺失的主要矛盾。但随着单行立法的逐渐增多,在有些领域也出现了各单行法的规定交叉重复,甚至不衔接、不协调的问题。十届全国人大法律委员会曾在五年工作总结中建议,着手开展法律的编纂工作,对过去出台的单行法律按照类别进行统一研究和必要整合,编纂形成若干个综合性的法典,如民法典、环境保护法典、劳动法典等。法工委2010年在关于中国特色社会主义法律体系有关问题的研究报告中也提出,适时启动环保、教育、劳动等领域法典编纂工作。建议总结民法典编纂的成功经验,对一些单行法中共同规则多、规范关联度高,适宜采用综合性立法的领域,适时启动相关法典编纂工作,在相关领域形成体例更科学、结构更严谨、内部更和谐的法律制度规范。

习近平总书记指出,改革开放以来我国法治建设的成功实践雄辩地证明,我们已经找到了一条符合中国国情、顺应时代潮流的具有中国特色的社会主义法治道路。回顾改革开放40年来的立法历程,我们深切感到,改革开放40年,是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系形成、发展和完善的40年,是立法决策与改革决策更加紧密衔接、持续为改革开放提供法治动力的40年,是立法体制机制不断完善、科学立法民主立法依法立法深入推进的40年,也是国家权力机关立法能力稳步提升、立法队伍不断发展壮大的40年。作为法工委的一员,深感光荣和自豪。我们要立足本职、奋发有为,努力为新时代立法工作添砖加瓦、贡献力量!

编 辑: 夏红真
责 编: 于 浩

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