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行政立法40年

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年08月24日 10:52:10

2018年是改革开放40周年,40年来我国改革开放事业取得了举世瞩目的伟大成就。行政法作为调整政府与公民关系的法律部门,与改革开放同频共振,在改革开放中压茬推进,乘着改革开放春风取得丰硕成果。

一、发展历程

改革开放40年来,全国人大及其常委会高度重视行政立法工作,我国行政立法经历了四个发展阶段:

(一)起步阶段(1978~1986年)

1978年,党的十一届三中全会决定提出“加强社会主义民主法制建设”。邓小平同志总结历史经验教训时着重指出,为了保障人民民主,必须加强法制,要加强立法,有比没有好,快搞比慢搞好,应当集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律。改革开放后,社会主义法制建设、依法行政成为关键词,刑事、民事、诉讼、国家机构等方面的法律陆续出台,为了适应“开放、搞活、改革”的需要,有关经济方面的法律逐步成为立法工作重点,海洋环境保护法等23部法律,赋予环境保护部门等19个行政机关相关监督管理职权。同时,开始探索行政监督救济机制,中外合资经营企业所得税法等3部法律规定,企业、个人对税收争议有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。1982年民事诉讼法(试行)第三条第二款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件适用本法规定。”之后陆续有海上交通安全法等多部法律规定当事人不服罚款、吊销证书等决定,可以向人民法院起诉。

(二)发展阶段(1987~1996年)

1987年,党的十三大报告提出,“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路,必须加强行政立法,为行政活动提供基本的规范和程序”。1993年,党的十四届三中全会决定对探索建立社会主义市场经济体制作了全面部署,明确提出了法制建设的目标,“加快经济立法,进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律,本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”,“各级政府都要依法行政、依法办事”。这一阶段党中央文件首次提出了加强行政立法、依法行政,行政立法指导思想有了重大发展,出台了一批规范制约行政权、保护公民合法权益的法律。一是继续制定修改行政职权方面的法律,海关法等17部法律,赋予海关等18个行政机关相关监督管理职权。二是开启行政程序制度建设。1996年制定的行政处罚法,成为我国第一部明确保障和监督行政机关依法行使行政职权,统一规范行政处罚程序的法律,确立了处罚法定、公正公开、过罚相当、处罚与教育相结合等原则,对于推动行政机关形成程序观念产生重大影响。三是行政监督救济制度取得突破性进展。1989年制定的行政诉讼法普遍建立行政诉讼制度,塑造民可以告官的社会观念,在我国行政法发展史上起到了“母法”作用,对于推动行政机关树立依法行政理念产生深远影响。1994年制定的国家赔偿法,对行政赔偿的范围、赔偿义务机关及赔偿的方式、标准、程序等作了全面规定,进一步落实了行政机关违法对公民造成损害给予赔偿的宪法原则。

(三)体系形成阶段(1997~2011年)

1997年,党的十五大报告将“依法治国”确立为治国基本方略,提出“建设社会主义法治国家”,“一切政府机关都必须依法行政”。1999年,宪法修改增加规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。2005年,党的十六届五中全会决定中提出,“加快建设法治政府,全面推进依法行政,健全科学民主决策机制和行政监督机制”。这一阶段的特点是“法治”取代“法制”,关键词是:依法治国,建设法治政府。行政立法继续扎实推进,理念更明确、规范更科学、框架趋近完备。一是行政职权方面的法律更加完善,食品安全法等28部法律,赋予食品安全监督管理部门等26个行政机关相关监督管理职权。二是行政程序制度建设“三部曲”完成。2003年制定的行政许可法,调整政府与市场的关系,统一规范行政许可行为,全面构建行政许可实施程序,并对行政许可设定权作出明确。2009年制定的行政强制法,统一规范行政强制措施和行政强制执行,全面构建行政强制措施实施程序、行政强制执行程序和申请人民法院强制执行程序,并对行政强制设定权作出较为严格的规定。三是行政监督救济制度完成升级。1997年制定的行政监察法,将《行政监察条例》上升为法律,确立行政监察领导体制,保障行政监察机关依法履行监察职能,促进行政机关及其工作人员廉洁奉公、遵纪守法。1999年制定的行政复议法,将《行政复议条例》上升为法律,规定行政复议的范围、原则、程序及责任,通过行政机关内部自我纠正错误机制,防止和纠正违法或者不当的行政行为,为公民、法人和其他组织合法权益提供救济途径。四是对行政机关立法行为和公务员管理制度作出统一规范。2000年制定的立法法对国务院及其部门、地方人民政府的立法权限作了规定,规范行政机关制定行政法规、国务院部门规章、地方政府规章等立法行为。2004年制定的公务员法,明确公务员权利义务,确立新陈代谢机制、竞争择优机制、权益保障机制、监督约束机制,着力打造一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风过硬的公务员队伍。

(四)完善深化阶段(2012年至今)

2012年,党的十八大报告提出,法治是治国理政的基本方式,要加快建设社会主义法治国家,全面推进依法治国;到2020年,依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障。2013年,党的十八届三中全会决定提出,“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。2014年,党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,在我党历史上首次将依法治国作为中央全会的主题,提出“依法治国,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。”“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。”“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。”“实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化”。2017年,党的十九大报告将全面依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家作为新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,把坚持全面依法治国作为新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略的重要组成部分。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家前途命运的战略全局出发,从前所未有的高度谋划法治,以前所未有的广度和深度践行法治,开辟出全面依法治国理论和实践的新境界。这个阶段的关键词是:法治中国,全面依法治国,中国特色社会主义法治体系。行政立法根据新形势和新要求,进入“深水区”、迈向“新高度”、掀起新高潮,注重对接协同、纵深拓展,综合运用重点领域立法、打包修法、授权决定等方式,主动与改革相适应、相衔接,推动行政法律规范框架体系更完善、针对性更强。一是适应党和国家机构改革实践需要,强化机构设立重组、职责调整和管理执法工作的合法性,确保机构改革在法治轨道上有序推进,及时作出决定和修改法律。根据《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和十三届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革方案》,2018年出台了《关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》《关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》。同时,分两批对大气污染防治法等21部法律中行政管理机关名称进行了相应修改。二是适应“放管服”改革实践需要,修改法律、作出授权决定。从2013年开始,共十四次对112部法律进行打包修改,依法取消调整大量行政审批事项。出台了《关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定》。两次作出有关国务院在上海、广东、天津、福建自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的授权决定,在认真总结试点经验后对外资企业法等4部法律作出统筹修改,将自由贸易试验区试点的改革措施上升为法律。三是两次修改行政诉讼法,完善行政诉讼制度。2014年行政诉讼法第一次修改,保障当事人诉讼权利,推动行政机关积极应诉,保障法院依法独立审理,着力解决“立案难、审理难、执行难”问题,切实发挥行政诉讼制度的作用。2017年行政诉讼法第二次修改,增加了检察机关提起行政公益诉讼制度。四是行政监察法改为监察法,完善监察制度。2018年监察法规定,成立监察委员会行使国家监察职能的专责机关,与党的纪律检查机关合署办公,实行一套工作机制、两个机关名称,履行纪检、监察两项职能,对党中央或地方党委全面负责,把党对反腐败工作的集中统一领导机制固定下来,形成监督合力、增强监督实效。同时,保障各级监察机关履行好监督、调查、处置职责,赋予监察委员会必要的权限和调查措施,将“双指”修改为更为规范的留置措施,增加了技术调查、通缉、限制出境等规定。五是修改立法法,进一步明确行政机关立法权限。2015年立法法作了修改,落实税收法定原则,规定税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度只能由法律规定,赋予设区的市地方立法权,对部门规章和地方政府规章权限进行规范,规章没有上位法依据,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务,不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。

二、主要成就

伴随中国特色社会主义事业的蓬勃发展,我国用40年的时间走完了西方用300年、甚至400年才走完的立法进程,其中行政立法亦取得了突出成就。

(一)行政法律规范框架制度逐步形成并不断完善

我国行政法律规范“四梁八柱”逐步形成,涵括所有行政领域和各级行政机关,覆盖行政职权、行政程序和监督救济各环节,将行政立法、行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收等各类行政行为纳入法治轨道。一是,行政职权方面,法律实现领域全覆盖,职权法定得到全面体现。2018年3月《国务院机构改革方案》设置了53个行使对外行政职权的国务院组成部门、直属特设机构、直属机构、直属事业单位、部委管理的国家局,这些行政机关都有相关行政职权和行政监督管理方面的法律。其中,38个行政机关法律规定了较为全面的行政职权,如教育部有教育法、高等教育法、义务教育法、职业教育法等7部法律;生态环境部有环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、土壤污染防治法等11部法律;国家卫生健康委员会有传染病防治法、执业医师法等7部法律;国家移民管理局有护照法、出境入境管理法;国家中医药管理局有中医药法;国家药品监督管理局有药品管理法等。其他15个行政机关也都有某一方面或某几方面职权的法律。二是,行政程序方面,法律点面结合不断推进,重要的程序制度基本确立,逐步搭建起我国行政程序制度框架。行政诉讼法规定,行政行为违反法定程序的,法院判决撤销。对依照法定程序作出行政行为作出了总的规定。行政处罚法、行政许可法、行政强制法分别对行政处罚、行政许可、行政强制的决定和实施程序作出规定。税收征收管理法对税收征收程序作了较为完备的规定。价格法对政府指导价、政府定价相关程序作了规定。同时,一些重要程序制度散见于多部法律中,传染病防治法等20部法律确立了出示证件表明身份程序,环境保护法等5部法律确立了行政决定公开程序,食品安全法等23部法律确立了告知和说明理由程序,治安管理处罚法等7部法律确立了听取当事人意见程序,公务员法等8部法律确立了回避程序,核安全法等7部法律确立了听证程序,行政许可法等5部法律规定了时限制度,民办教育促进法等6部法律确立行政决定送达当事人程序。另外,一些法律还确立了集体决定、审执分离等重要程序。三是,监督救济方面,法律更加完善,全面覆盖人员、行为和财政资金使用,并通过修法使法律制度更加严密、科学。监察法明确监察机关对行政机关工作人员的违法违纪行为实施监察,追究其个人政纪责任。行政复议法和行政诉讼法赋予公民不服行政行为的申请复议和提起诉讼权利,由行政复议机关监督纠正违法和不合理的行政行为,由人民法院监督纠正违法和明显不当的行政行为,并通过检察机关提起行政公益诉讼制度,着重加强对行政不作为的法律监督。国家赔偿法建立了国家赔偿制度,行政机关不仅要纠正行政违法行为,而且要对违法行为承担责任,给受到不法侵害的公民予以金钱赔偿,并且要消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。预算法、审计法规定了预算监督制度和审计监督制度,对行政机关的财政收支情况进行监督。

(二)推动依法行政理念全面确立并不断发展

我国长期形成了“人治”文化、“官本位”观念、“程序虚无主义”、“无讼”思想等法文化传统。新中国成立初期,我们党高度重视法制,但从20世纪50年代开始,不再那么重视宪法和法律,把法律作为办事的参考,甚至明确提出要人治不要法治。“移山填海易,移风易俗难”。改革开放后,经过不懈努力,中国特色社会主义法治理念从“法制”到“法治”,再到“良法善治”逐步推进。行政立法始终与中国特色社会主义法治理念同步,在政府依法行政关键领域,用一个个具体的行政法律制度,逐步破除旧法传统的桎梏,推动依法行政理念全面确立,并不断与时俱进。一是从依政策办事到依法律办事,从“落实政策”到国家赔偿,行政立法推动人治向法治转变,为依法行政理念夯实基础。“法治”是众人之治,“人治”是一人或几人之治。我国法文化传统中,君主权力始终至高无上,君权高于法律,从宋代开始,皇帝经常“以例破法”,“人治”文化根深蒂固。新中国成立以后,实行计划经济体制,国家权力事无巨细渗透到社会各个方面,国家治理主要靠政策和领导指示。改革开放后,邓小平同志指出,“以后,党委领导的作用第一条就是应该保证法律生效、有效。没有立法之前,只能按政策办事;法立了之后,就要坚决按法律办事”。20世纪80年代,先后出台的30多部行政职权方面的法律为行政机关依法办事提供了法制保障,有力地推动了依政策办事、依领导指示办事向依法办事的转变,为依法行政理念的树立迈出坚实步伐,法律虚无主义逐步退出历史舞台。1997年党的十五大报告将“法制”发展为“法治”,一字之差,突出实行法治、摒弃人治的坚定决心。行政诉讼法建立的行政诉讼制度,明确行政行为没有法律法规依据的要承担败诉责任,倒逼行政机关依法办事。行政处罚法规定没有法定依据的,行政处罚无效,有力推动了依法行政理念的确立。国家赔偿法建立的国家赔偿制度,取代了长期以来带有明显人治色彩的“落实政策”做法,进一步推动树立依法行政理念。党的十八大以来,确立重大改革于法有据原则,行政立法领域开展了大量生动实践,尤其是《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》,《关于完善生育政策的决议》和人口与计划生育法修改,标志着中国法治建设在重点领域取得重大进步,依法行政理念更加深入人心。二是从“官贵民轻”“民不与官斗”到民可以告官,行政立法迈出关键一步,依法行政理念取得重大突破。长期以来,人治文化集中表现为根深蒂固的“官贵民轻”“民不与官斗”观念,儒家“无讼”思想大行其道。状告官府、以行政机关为被告提起诉讼,在过去是难以想象的事。即便是在行政诉讼制度刚刚开始建立的20世纪80年代初期,人们也并不能完全理解认同。当时一部单行法律里规定,公民不服行政机关的处理决定,可以向法院提起诉讼。执法主管部门对此就很不容易接受,认为自己是代表国家执法,帽子上戴着国徽,不应该也不能在法院当被告。行政诉讼制度是依法行政取信于民的试金石,也是判断一国法治状况的风向标。1989年行政诉讼法普遍建立了行政诉讼制度,在我国民主法制建设进程中具有划时代的里程碑意义,不仅正面阐释了“法大于权”的法治理念,而且通过赋予公民广泛诉权,用看得见可得的方式践行法治理念。行政诉讼制度一经全面建立,依法行政中最为关键、最难攻克的环节有效破解,人们对行政机关与公民之间关系的认识发生深刻变化,人治传统根基轰然倒塌,法治理念价值得以彰显。事实也证明,随着行政诉讼制度的深入贯彻实施,行政诉讼从早期的轰动新闻变成平常事,行政机关从不愿当被告到正确对待积极应诉,老百姓从不愿状告行政机关到敢于拿起法律武器将行政机关告上法庭,依法行政理念逐步成为行政常识、社会共识。党的十八大以后,行政诉讼法作了重要修改,增加行政机关负责人出庭应诉制度,庄严宣示依法行政理念,同时建立立案登记制,保障公民诉权,畅通“民告官”启动渠道,完善多项行政审判机制,解决法院依法监督“梗阻”,提高“民告官”审理质量,从贯彻落实全面依法治国、推动法治政府建设的整体布局中,保障行政诉讼法得到切实执行,强化行政机关依法行政理念。三是从治民、管事到治官、管权,行政立法突出保障与规范并重,依法行政理念日趋成熟。新中国成立以后,受苏联影响,法律工具主义一度盛行,认为法律是国家和政府管理社会的工具,其基本主张是行政法理论是管理论、行政法是管理法、行政法主要任务是治民、管事。这一观念直到改革开放前期仍大有市场。1982年宪法明确宣示包括政府在内的任何组织不得有超越宪法和法律的特权,都必须遵守宪法和法律,同时对公民基本权利作了全面规定,赋予公民申诉、控告和国家赔偿的权利,为治民、管事转为重在治官、管权的依法行政理念形成提供了宪法依据。随着依法治国、保护人权等现代法治理念的确立,法律工具主义被逐步摒弃,以依法治官、治权为核心的依法行政理念成为行政立法的主旋律。从行政诉讼法开始,出台了一系列重在规范行政机关权力行使的一般行政法,遵循行政机关法定职责必须为、“法无授权不可为”原则,通过规范事前设定权、设置事中程序、严格事后监督等环环相扣的严密制度,实现依法治官、治权。党的十八大以后,行政立法更加重视对行政权的规范,目前出境入境管理法等15部法律明确将规范行政行为作为立法目的,精神卫生法等50部法律明确将保护公民合法权益作为立法目的,海关法等4部法律专章规定“执法监督”。同时,行政机关及其工作人员应当依法行使职权、履行职责,对违法行为追究法律责任,已成为行政立法的“标配”。四是从“严管”到“善治”,行政立法不断丰富发展,依法行政理念实现跨越。在公共行政语境中,“管理”为了解决市场失灵,“治理”为了解决市场和政府双失灵。党的十九大报告提出,打造共建共治共享的社会治理格局,加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。治理的主要思路是社会各方合作、协同,统筹自治、共治、法治、德治方式,综合运用市场、行业、经济、行政手段,重在预防和治本。党的十八大以后,我国行政立法适应公共行政的发展变化,超越了“法律家长主义”,内容不断丰富充实,推动依法行政理念逐步实现由严管到善治的跨越。环境保护法及相关环保法律中进一步完善环境影响评价制度,事先控制污染增量无序发展。食品安全法规定食品安全工作实行预防为主、风险管理、全程控制、社会共治。突发事件应对法明确预防为主、预防与应急相结合的原则,反洗钱法、反垄断法等法律明确将预防违法行为发生作为立法目的。

(三)不断夯实法治政府建设的法律基础

党的十八届四中全会决定中提出,“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”。行政立法为法治政府建设的六个方面均提供了基本遵循。

一是关于职能科学。宪法规定,国有企业在法律规定的范围内有权自主经营,集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。1988年制定的全民所有制工业企业法,完善国有企业经营自主权的“权利束”,这在计划经济向市场经济转变过程中有着重要意义。企业国有资产法、乡镇企业法、公司法、证券法等规定了企业享有自主经营权。行政复议法和行政诉讼法将“行政机关侵犯法律规定的经营自主权的”和“行政机关违法要求履行义务的”纳入复议和诉讼的受案范围。行政许可是行政机关管理社会经济事务的重要手段,关系政府的权力边界。行政许可法规定了“一原则六设四不设”,行政许可应当遵循经济和社会发展规律,有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性,维护公共利益和社会秩序,促进经济、社会和生态环境协调发展。明确规定了可以设定行政许可的六类情形,还规定了四类可以不设行政许可的情形。上述规定对行政审批制度改革有重要指引作用。行政处罚法、行政许可法、行政强制法对行政法规、部门规章和地方政府规章的设定权限作了规定,从源头上规范政府权力边界,有效解决了行政处罚、行政许可和行政强制来源和数量过多、过乱突出问题。为了解决多头执法、执法力量过于分散、执法标准不统一等问题,行政处罚法首创相对集中行政处罚权,规定国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。随后的行政许可法、行政强制法均规定了相对集中行政许可和行政强制权。农业法规定实行综合执法,提高执法效率和水平。相对集中执法权和综合执法制度,完善了我国分散型行政执法体制,有利于推进职能科学,提高执法效率。

二是关于权责法定。如前文所述,目前所有的国务院部门都有相应的行政职权的法律,其中超过一半的国务院部门均有了本领域的基础性法律,较为全面地规定了行政职权,其他国务院部门也都有某一方面行政职权的法律,职权法定做到各领域全覆盖。

三是关于执法严明。行政处罚法、行政许可法、行政强制法和其他行政法律规定了较为严密的执法程序,明确从轻减轻免予行政处罚、行政强制适用情形等,严明执法有了很好的法律保障。明确不得以罚代管、重许可轻监管。行政处罚法规定,行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。传染病防治法等88部法律同时规定行政处罚和责令改正,环境保护法等18部法律规定拒不改正的可以处以按日计罚、责令停业整顿、拆除等。行政许可法规定,行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督;应当建立健全监督制度,通过核查履行检查责任。明确不得以罚代刑。行政处罚法规定,违法行为构成犯罪,应当移送司法机关,依法追究刑事责任,不得以行政处罚代替刑事处罚。食品安全法等7部法律规定,行政机关发现行政违法行为涉嫌犯罪的,应当及时将案件移送司法机关处理。

四是关于公开公正。银行业监督管理法等6部法律规定行政机关实施监督管理或者实施有关公共资源配置行政许可,应当遵循公开、公正的原则。核安全法等8部法律规定行政机关应当公开相关政府信息。出境入境管理法等9部法律规定行政机关应当公正执法。

五是关于廉洁高效。监察法、公务员法、审计法、行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法等法律规定了严格的监督制度和行政法律责任体系,行政诉讼法还规定了检察机关提起行政公益诉讼制度,主动监督和纠正行政乱作为、不作为,为廉洁政府建设提供法律保障。效率政府是法治政府的应有之义。宪法第二十七条规定:“一切国家机关实行精简的原则,实行工作责任制,实行工作人员的培训和考核制度,不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义。”公务员法等5部法律要求行政机关遵循效率原则,提高工作效率。行政许可法等3部法律规定,实施行政许可应当遵循便民的原则,提高办事效率。行政处罚法规定了当场作出处罚决定和当场收缴罚款制度,行政强制法规定当场实施行政强制措施情形,通过简易程序,推行繁简分流,提高行政效率。明确时效,切实提高行政效率。行政处罚法规定,违法行为在两年内未被发现的,不再给予行政处罚。行政许可法规定,除当场作出行政许可决定的外,行政机关应当自受理行政许可申请之日起20日内作出行政许可决定。行政强制法针对久扣、久封、久冻不放突出问题规定了明确时限,查封、扣押、冻结的期限不得超过30日。同时规定,行政机关申请人民法院强制执行,应当自法定期限届满之日起3个月内提出。

六是关于守法诚信。公务员法规定了模范遵守社会公德是公务员的法定义务,行政许可法规定了信赖保护制度,政府采购法、招标投标法规定政府采购、招标投标活动应当遵循诚实信用原则。

三、有益经验

行政立法40年攻坚克难,在岁月磨砺中积累了很多宝贵经验,这些有益经验必将指引行政立法工作取得更多成绩。

(一)坚定不移坚持党的领导,全面贯彻落实各项决策部署

习近平总书记总结改革开放40年历史和实践作出重要论断,“坚持党的领导,全面从严治党,是改革开放取得成功的关键和根本”。改革开放40年波澜壮阔的伟大实践,充分说明了办好中国的事情,关键在党。我国行政立法带有明显的自上而下建构性特点,由党中央通过顶层设计和政治引领,统筹协调各方面的资源和力量,不断推动制度建设和实践创新。行政立法从起步、发展到完善深化,第一条经验就是坚持党中央对立法工作的集中统一领导,全面贯彻落实党中央在各个历史时期关于行政立法的重大决策部署。

一是1978年党的十一届三中全会决定提出“加强社会主义民主法制建设”,1979年五届全国人大二次会议一天之内通过7部法律,“一日七法”成为我国法治史上标志性事件之一,中国踏上行政立法之路。

二是1987年党的十三大报告提出,“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路,必须加强行政立法,为行政活动提供基本的规范和程序”。1993年党的十四届三中全会决定提出,“各级政府都要依法行政、依法办事”。全国人大及其常委会聚焦行政立法,从1989年行政诉讼法、1994年国家赔偿法、1996年行政处罚法、1999年行政复议法到2003年行政许可法,行政立法掀起高潮,行政领域基本实现“有法可依”,行政立法指导思想实现从授权向规范的重大发展。

三是2005年党的十六届五中全会决定中提出,“加快建设法治政府,全面推进依法行政,健全科学民主决策机制和行政监督机制”。全国人大及其常委会围绕法治政府建设开展行政立法工作,2005年公务员法、2006年审计法修改、2009年行政强制法、2010年国家赔偿法修改,法治政府建设法律框架更趋完备,行政法律规范内容更加丰富。四是2013年党的十八大以来,党中央提出全面推进依法治国基本方略,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法行政是依法治国的关键,能不能做到依法治国、依法执政,关键在于各级政府能不能坚持依法行政。全国人大及其常委会的行政立法工作有了更高站位、更宽视野,直面难点热点问题,突出改革创新,完善优化行政职权配置,厘清政府权力边界,取消、调整行政许可事项,释放市场活力,强化规范行政执法确保法治落地,健全完善行政监督救济机制,尊重保障人权,行政法律更加适应建设法治中国目标、更加符合当前经济社会发展需求。

(二)坚持人民主体地位,积极回应人民诉求

党的十九大报告提出,人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量,必须坚持人民主体地位,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。行政立法取得的每一个进步,都与坚持人民主体地位,积极回应人民诉求密不可分。一是在改革开放之初,广大干部群众对“文革”时期社会混乱现象深恶痛绝,尽快实现“有法可依”成为社会共识。行政立法就是从明确行政机关职权、解决有法可依起步的。二是随着改革开放的深入推进,社会主义市场经济本质上是法治经济成为社会共识。1993年党的十四届三中全会决定提出,“国家依法保护法人和居民的一切合法收入和财产”。1997年党的十五大报告提出“尊重和保障人权”。2004年宪法修改增加规定“国家尊重和保障人权”。行政立法顺应社会发展潮流,将保护公民合法权益放在突出位置,通过合理规范行政权力,有效解决乱处罚、乱许可、乱强制等突出问题。行政处罚法规定,行政处罚遵循公正、公开原则,对违法行为给予行政处罚的规定必须公布,未经公布的,不得作为行政处罚的依据。行政许可法规定,公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政强制法规定,不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行,不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。三是党的十八大以后,社会主要矛盾发生变化,转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,大家对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。核安全法等法律引入相关利益方参与机制,保护公民知情权、参与权、监督权。国家安全法、国家情报法、反间谍法、反恐怖主义法、网络安全法、境外非政府组织境内活动管理法的密集出台,构建起国家安全法律体系,增强社会安全感。行政诉讼法修改完善行政诉讼制度,推动实现个案公平正义。环境保护领域立法步伐加快,修改环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、海洋环境保护法等法律,制定土壤污染防治法,严格环境保护制度,回应广大人民群众对良好环境的迫切需求。食品安全法、中医药法、教育法、高等教育法、民办教育促进法等一大批涉及民生的法律制定修改,有利于提高人民群众的获得感。

(三)坚持人民代表大会制度,发挥国家权力分工合作的优势

改革开放就要打开国门,迈向世界。在国际竞争中,经济竞争首当其冲,制度竞争更具战略意义。从引进资金、技术、管理,到“三来一补”“两头在外”,再到加入世贸组织、提出“一带一路”倡议、发起创办亚投行、设立丝路基金、举办首届中国国际进口博览会,我国形成全方位开放新格局,为世界贡献了中国道路、中国方案、中国智慧,中国特色社会主义制度优势全面体现。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是中国共产党把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的伟大创造。邓小平同志讲到,“我们的制度是人民代表大会制度,社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一作出决议,就立即执行,不受牵扯。我们的效率是高的,这方面是我们的优势,我们要保持这个优势,保证社会主义的优越性”。我国的行政机关、审判机关、检察机关,由人大产生,对人大负责,受人大监督,在人大统一行使国家权力的前提下,各国家机关有合理分工。分工合作国家权力架构,保证了各国家机关协调高效运转。这种制度安排,与资本主义国家“三权分立、相互掣肘”完全不同,较好适应了中国实际情况,从根本上保证了中国速度,使我们有能力集中力量办大事。行政立法始终体现中国特色社会主义制度的优越性,坚决维护人民代表大会制度的比较优势和竞争优势。一是授予行政机关全面履职所必要的充分权力。宪法规定了行政机关广泛的行政权力,行政立法在宪法框架内,将行政权力具体化,为行政机关全面履职提供法治保障。现行行政法律中有关行政职权的法律占90%以上。确立了分散型行政处罚体制和行政许可体制,实行“双轨制”行政强制执行体制,保障行政机关有足够的行政手段及时纠正违法行为,保护国家利益、社会公共利益和公民合法权益。二是规范与保障并重。行政处罚法、行政许可法和行政强制法都将规范行政权的设定和实施,保障和监督行政机关有效实施行政管理作为立法目的。这三部法律在规范设定权时,都充分考虑了现行有效行政权力配置,保障行政机关开展有效的行政管理。在设置行政程序时,坚持以程序保障行政决定正确的目的,坚持必要性原则确定正当程序中最重要的程序要求,坚持繁简分流、分类管理,防止过于严苛的程序束缚住行政机关手脚,避免只讲程序不讲效率。三是在人民代表大会制度下设计严密监督制约机制。行政立法把握的原则是:监督不是为监督而监督,更不是找茬挑刺。监督制约的最终目的是将行政权力关进制度的“笼子”,纠正行政乱作为不作为,共同推进法治政府建设。监督制约严格遵循权力分工原则。人大监督政府不是大包大揽,而是通过听取和审议工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查等形式开展有力监督。法院监督政府主要通过行政诉讼制度实现,行政诉讼法坚持司法权与行政权分工界限,明确法院对行政机关的行政行为进行合法性审查,既不干预政府施政方针和重大决策,也不作合理性审查;主要裁判形式主要是撤销被诉行政行为,而不是代替行政机关作出行政行为;法院可以对规范性文件一并进行审查,认为规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,但不得判决撤销。

(四)坚持党的实事求是思想路线,遵循行政立法发展规律

习近平总书记指出,“实事求是是马克思主义的根本观点,是中国共产党人认识世界、改造世界的根本方法,是我们党的基本思想方法、工作方法、领导方法”。行政立法坚持实事求是,一切从实际出发,确立了中国特色的行政立法指导思想、独特发展路径和相应角色定位。一是将平衡论确立为行政立法指导思想。行政法学界曾就行政法基础理论进行过讨论,当时主要有三种观点:借鉴苏联的管理论、照搬西方资本主义国家的控权论、中国本土发展出来的平衡论。行政立法从中国国情和发展阶段出发,将指导思想确立为中国特色社会主义“平衡论”。既赋予政府必要的充分权力,又严格规范、严密监督,保障与规范并重,实现国家利益、社会公共利益与公民合法权益之间的动态平衡,为社会主义市场经济不断发展、法治政府逐步建成提供坚强法治保障。二是形成先程序后实体、以诉讼程序倒逼实体规则的发展路径。1986年,法工委成立了行政立法研究组,由实务部门和专家学者组成,最初准备起草一部类似于民法通则、刑法的行政法通则或行政法大纲,但由于当时依法行政实践刚刚开始,行政领域太多,各行政领域差别太大,因此进展并不顺利。转而先起草行政诉讼法,通过行政诉讼制度来推动行政法的整体发展。实践证明,这一路径符合法治发展规律,是完全适应中国实际情况的。行政诉讼法规定了行政机关超越职权承担败诉责任,推动了行政职权方面法律的快速发展;将行政处罚、行政许可、行政强制等行为纳入受案范围,规定行政程序违法撤销,推动了行政处罚法、行政许可法、行政强制法的制定;规定了行政复议,推动了行政复议条例及之后行政复议法的制定;规定了行政赔偿,推动了国家赔偿法的制定。2014年行政诉讼法修改,也是遵循这一发展路径,将行政协议纳入受案范围,明显不当定为行政违法情形,增加行政行为无效判决,推动我国行政协议、自由裁量权规范、行政行为效力等实体规则的发展完善,必将对我国行政立法和行政法理论发展产生深远意义。三是适应依法行政不同发展阶段的需要,发挥积极作用。改革开放之后较长一段时间内,依法行政理念仍停留在加强法制建设、健全行政立法的阶段,属于“静态”的制度建构,行政诉讼法确立了行政诉讼制度,行政处罚法首次规定听证程序,行政许可法开了信赖保护先河,行政强制法规定的适当原则蕴含比例原则的精髓,行政立法发挥了重要引领作用。在法治政府建设爬坡过坎阶段,行政立法总结相关行政法规成熟经验,完成行政复议制度、国家赔偿制度、行政监察制度的法律升级,行政机关出台多部重要文件,以各种方式进行自我约束,司法机关则通过司法解释和个案阐释发展行政法制度,行政立法与行政自我约束、司法监督纠正齐头并进,共同推进依法行政理念不断发展。在法治政府建设完善深化阶段,行政立法紧紧围绕全面依法治国、全面深化改革主题,更加重视改革成果和地方成熟实践,全面、及时用法律形式固定下来,食品安全法、环境保护法、水污染防治法引入约谈机制,环境保护法规定按日计罚制度。

四、展望

改革开放40年以来,特别是党的十八大以来,在中国特色社会主义法治理论的指导下,我国民主法治建设取得伟大成就、迈出重大步伐。行政立法作为数量最为庞大也最为活跃的法律部门,经历了从薄弱到勃发、由原则到严密的发展过程,取得了极大成就,积累了宝贵经验,前景未来可期。在“两个百年”的伟大征程中,将以更大的力度融入法治中国、中国特色社会主义法制体系建设中,坚持民主立法、科学立法、依法立法,聚焦重点领域和薄弱环节,着力协同推进和纵深发展,为法治国家、法治政府、法治社会一体建成提供坚实的法律保障。下一步行政立法可以关注四个继续:以良法促进发展、保障善治为指导思想,继续完善深化行政法律框架体系,积极推进行政组织和行政程序法律制度,扎实推进卫生、环保等民生领域立法修法,及时推进行政复议法修改;围绕改革要求,继续主动适应改革需要,及时将行之有效的改革举措上升为法律;以问题为导向,继续推动实践中突出问题的法律解决方案,研究修改行政处罚法,调整地方性法规设定权,完善行政处罚种类和实施程序;关注行政法前沿问题,继续加强行政法理论研究,深入研究软法作用,推动政府管理、社会共治、公民自治齐头并进的社会治理新格局,深入研究约谈、行政协议、行政指导、沟通协调等柔性管理方式和新型管理手段。

编 辑: 夏红真
责 编: 于 浩

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