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改革开放40年来我国民主政治立法的主要成就和基本经验

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年08月23日 16:32:49

人民民主是社会主义的生命,发展社会主义民主政治是中国共产党始终不渝的奋斗目标。新中国成立以后,我国在中国共产党领导下实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体,实行共产党领导的多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度、基层群众自治制度,这些伟大实践奠定了我国民主政治发展的基础。1978年12月召开的党的十一届三中全会在深刻总结我国法制建设经验和教训的基础上提出,“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。改革开放40年来,我国民主政治立法以宪法为统帅,坚持中国共产党领导,适应改革开放需要,不断推进社会主义民主政治建设的发展,有力保障了人民当家作主,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定,有力推动了社会主义法治国家建设进程,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,取得了历史性成就。

一、改革开放40年来我国民主政治立法的历程

民主政治立法是调整国家政治关系、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范,主要包括国家机构的产生、组织、职权和基本工作原则方面的法律,民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律,维护国家主权、领土完整、国家安全、国家标志象征方面的法律,保障公民基本政治权利方面的法律。截至2018年10月底,我国民主政治方面的立法共40余部。

新中国成立以来,我国民主政治立法经历了初步建立、遭到破坏、恢复重建和全面发展的历史阶段。新中国成立初期,新中国面临着组建和巩固新生政权、恢复和发展国民经济、实现和保障人民当家作主的艰巨任务。根据政权建设的需要,从1949年到1954年第一届全国人民代表大会召开前,中国颁布实施了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》,制定了中央人民政府组织法、人民法院暂行组织条例、最高人民检察署暂行组织条例、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法以及有关地方各级人民政府和司法机关的组织、民族区域自治等一系列法律、法令,开启了新中国民主政治立法的历史进程。

1954年,第一届全国人民代表大会第一次会议召开,通过了新中国第一部宪法,确立了人民民主和社会主义原则,确立了人民代表大会的根本政治制度,规定了公民的基本权利和义务;同时制定了全国人民代表大会组织法、国务院组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法,确立了国家生活的基本原则。这个时期的民主法制建设,为建设中国特色社会主义法律体系提供了宝贵经验。“文化大革命”期间,我国各级国家政权组织遭受严重破坏,人民代表大会制度实际上停止发挥作用,中国的民主法制建设遭到严重破坏,立法工作几乎陷入停顿。党的十一届三中全会以后,我国进入新的历史发展时期,我国民主政治立法工作进入快速恢复时期。

(一)恢复时期

1954年宪法施行后,我国在“文革”后期颁布了1975年宪法。这是一部存在严重问题的宪法。粉碎“四人帮”之后,1978年我国对宪法进行修改,这部宪法虽然有一些新变化,但仍存在许多明显的缺陷和局限,为此,1979年和1980年,五届全国人大二次会议和三次会议对1978年宪法作过两次修改。1979年五届全国人大二次会议对宪法进行修改后,同次会议通过了包括全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法(以下简称选举法)、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(以下简称地方组织法)、人民法院组织法和人民检察院组织法在内的7部法律[ 另三部法律为刑法、刑事诉讼法和中外合资经营企业法。五届全国人大二次会议通过7部法律,至今仍保持在一次全国人民代表大会上通过的法律数量最多的纪录。]新的选举法和地方组织法总结新中国成立以来的经验、教训,在选举制度和地方政权建设方面作了许多重要的改革。人民法院组织法和人民检察院组织法则对法院和检察院的组织、人员任免、职权等内容作了规定,使我国的人民司法制度得以迅速恢复。上述关于我国政治制度的相关法律在这一时期的相继制定,为1982年宪法打下了良好的基础。

(二)全面发展时期

党的十一届三中全会以后,我国的政治生活、经济生活和文化生活发生了深刻的变化,进入了一个新的历史时期,1978年宪法已经不能适应新形势的需要,有必要对其进行系统修正。1980年8月30日,中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》。1982年12月4日,五届全国人大五次会议通过了现行宪法。自此,我国民主政治立法与国家的其他各项工作一样,进入了全面发展的新时期。此后,全国人民代表大会采用修正案的方式分别于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年对宪法进行了五次修改,共通过52条修正案。

1982年宪法对国家政治体制作了若干重大修改,在通过宪法的五届全国人大五次会议上,根据宪法的规定,对全国人民代表大会组织法、国务院组织法、选举法、地方组织法进行了修改。此后,选举法和地方组织法伴随着我国民主政治制度的不断发展又进行了多次修改。1987年和1989年,全国人大常委会议事规则和全国人民代表大会议事规则相继出台,标志着我国最高国家权力机关的议事制度日趋完善。2000年,九届全国人大三次会议通过了立法法,这部法律对我国立法体制具有里程碑的意义。2006年,十届全国人大常委会通过了各级人大常委会监督法,为人大监督工作开启新篇章。

民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度,1984年5月六届全国人大二次会议通过了民族区域自治法,2001年九届人大常委会第二十次进行了修改。民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律,对发挥各族人民当家作主的积极性,发展平等、团结、互助的社会主义民族关系,巩固国家的统一,促进民族自治地方和全国社会主义建设事业的发展,发挥了巨大的作用。基层群众自治制度是中国特色社会主义民主政治的重要组成部分,为落实宪法关于基层群众自治制度的规定,六届全国人大常委会于1987年11月24日审议通过了村民委员会组织法(试行),并于1998年、2010年进行了两次修改;1989年12月26日七届全国人大常委会审议通过了城市居民委员会组织法。两部法律的制定,为我国基层群众自治制度奠定了坚实的法律基础。

为了维护国家主权和国家安全,全国人大及其常委会先后通过了国旗法、国徽法、缔结条约程序法、领海及毗连区法、专属经济区和大陆架法、国防法、反分裂国家法等一系列重要法律。

“一个国家,两种制度”是中国政府为实现国家和平统一而提出的基本国策。宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础。基本法是根据宪法制定的、规定特别行政区制度的基本法律,在特别行政区具有宪制性法律地位。1990年4月七届全国人大三次会议通过了香港特别行政区基本法,1993年3月八届全国人大一次会议通过了澳门特别行政区基本法。两个基本法的颁布实施,对落实“一国两制”,保障香港、澳门的长期繁荣稳定发挥了重要作用。

(三)新时代新发展

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民,统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,党和国家事业取得历史性成就,发生历史性变革,中国特色社会主义进入了新时代。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,人民代表大会制度与时俱进,不断发展完善,我国民主政治立法迈出重大步伐。

2018年,十三届全国人大一次会议对宪法进行了第五次修改,把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策特别是习近平新时代中国特色社会主义思想载入国家根本法,为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供有力宪法保障。为贯彻落实党中央深化国家监察体制改革重大决策部署,在总结监察体制改革试点工作经验的基础上,十三届全国人大一次会议通过了监察法,对监察机关及其职责、监察权限范围和监督程序等作出规定,对于新形势下构建集中统一、权威高效的国家监察体系具有重要意义。

六年来,全国人大常委会先后通过了国家安全法、国家勋章和国家荣誉称号法、国歌法、英雄烈士保护法、监察法等法律,修改了选举法、地方组织法、代表法、立法法、人民法院组织法、人民检察院组织法,通过了关于设立国家宪法日的决定,关于实行宪法宣誓制度的决定,关于设立北京、上海、广州知识产权法院的决定等多个有关法律问题的决定,民主政治立法亮点纷呈,促进了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的与时俱进、发展完善。

二、改革开放40年来我国民主政治立法的成就

(一)国家机构组织制度立法

——修改完善选举法,保障公民依法行使选举权和被选举权,实现人民当家作主

1953年2月中央政府委员会制定颁布了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,这是新中国第一部选举法。1979年7月1日,五届全国人大二次会议重新修订了选举法,适应社会主义现代化建设需要,对选举制度作了一些重要改革,使人民群众能够更加充分地行使当家作主权利,为人民代表大会制度注入新活力。此后,全国人大及其常委会于1982年、1986年、1995年、2004年、2010年和2015年先后对选举法进行了6次修改。选举法的修改,是中国特色社会主义选举制度的不断自我完善和发展,从人民民主是社会主义的生命的高度,不断增强人大代表选举的普遍性和平等性,保障人民自由地行使民主选举权利,增强人民群众当家作主的积极性。

1.确立普遍平等的选举制度,逐步实现城乡按相同人口比例选举人大代表

1953年制定我国第一部选举法时,根据我国当时农村人口约占全国总人口80%的实际情况,对农村与城市每一代表所代表的人口数的比例作了不同的规定,即县为4∶1,省为5∶1,全国为8∶1。改革开放后,我国经济社会快速发展,城镇化不断推进,1995年修改选举法时,将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例,统一修改为4∶1。2010年修改选举法时,根据党的十七大的要求,实行城乡按相同人口比例选举人大代表,保障公民都享有平等的选举权,体现人人平等;保障各地方在国家权力机关有平等的参与权,各行政区域不论人口多少,都有相同的基本名额数,体现地区平等;保障各民族都有适当数量的代表,人口再少的民族,也要有一名代表,体现民族平等。根据我国经济社会发展实际,按照“三个平等”的原则实行城乡按相同人口比例选举人大代表,是坚持和完善人民代表大会制度的重要内容,是发展社会主义民主政治的重要举措,具有重大而深远的历史意义。

2.明确规定地方各级人大代表名额,使地方各级人大代表名额规范化

1953年选举法曾对各级人大代表的名额作出规范,但后来代表名额不断增加,越来越多,不便于代表们充分讨论和决定问题。为实现地方代表名额规范化,把地方各级人大过多的代表名额减下来,1995年修改选举法,明确规定各级人大代表名额的确定原则是“基数加人口数”,不得超过选举法所规定的上限。选举法还规定,除因行政区划变动或者由于重大工程建设等原因造成人口较大变动外,地方各级人大代表总名额经确定后,不再变动,从而有力解决了我国各级人大代表名额的规范化问题。

3.扩大直接选举范围,实行差额选举和无记名投票

普遍、直接选举和间接选举相结合、差额选举及无记名投票是我国选举制度的基本原则。1979年修订选举法,扩大了直接选举的范围,把直接选举的范围从乡(镇)一级扩大到乡(镇)和县两级;将原来人大代表选举中采用的等额选举修改为实行代表候选人名额多于应选代表名额的差额选举制,明确规定“全国和地方各级人民代表大会代表的选举,一律采用无记名投票的方法”。上述修改标志着我国民主政治建设迈出了重要一步。

4.优化代表结构,保障人大代表的广泛性和代表性

人大代表应当具有广泛的代表性,这是人民代表大会制度的本质要求。1979年修订选举法时,明确规定每一个少数民族至少应有一名代表参加全国人民代表大会。1982年修改选举法时,规定全国人大和归侨人数较多地区的地方人大,应当有适当名额的归侨代表;人口特少的民族在当地的人大中至少应有代表一人。1995年修改选举法,增加规定各级人大代表中应当有相当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。2010年修改选举法时,为更好地体现人大代表的广泛性和代表性,明确要求应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表。

5.防范、打击破坏选举行为,依法保障选民和代表的选举权

人大代表选举,对于发展社会主义民主,保障人民当家作主,加强国家政权建设,具有十分重要意义。2004年修改选举法,进一步完善对破坏选举的制裁,在行政处分和依法追究刑事责任规定的基础上,增加了治安管理处罚的规定。2010年修改选举法时,针对基层选举工作中出现的违反法定程序,妨碍选民和代表自由行使选举权的情况,强调各级人大代表的选举应当严格依照法定程序进行,并接受监督;任何组织或者个人都不得以任何方式干预选民或者代表自由行使选举权。同时明确对破坏选举行为的调查处理机关及其责任。2015年修改选举法,明确公民参加各级人大代表选举,不得直接或者间接接受境外资助,违反规定的,不列入代表候选人名单;已经列入名单的,予以除名;已经当选的,其当选无效。

从1979年到2017年,我国先后进行了11次乡级人大代表直接选举,10次县级人大代表直接选举,8次设区的市、自治州以上人大代表间接选举,顺利完成了各级人大的历次换届,依法产生了各级国家权力机关。实践证明,我国的选举法律制度适合中国国情,具有自身的优越性,为人民行使当家作主的权利提供了坚强有力的制度保障,对于坚持和完善人民代表大会制度,发展社会主义民主政治,具有十分重要的意义。

——制定全国人民代表大会组织法和全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则,健全国家最高权力机关组织体系和议事制度

全国人民代表大会是最高国家权力机关,全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关。全国人大及其常委会的组织制度、活动原则和运行规则是人民代表大会制度的重要组成部分,也是实现人民代表大会制度目标的重要体制机制。

现行全国人大及其常委会的组织和职权是1982年宪法确定的。1982年12月五届全国人大五次会议在通过现行宪法后,还通过了全国人大组织法;此后,总结党的十一届三中全会以来人大工作实践经验,适应政治体制改革和社会主义民主政治建设的需要,又制定了全国人大和全国人大常委会两个议事规则。这些法律对全国人大及其常委会的组织职权和工作程序等进行了详细规定,进一步健全了人大工作程序和制度,有利于代表和委员更好地依照民主的、法定的程序行使职权,提升审议质量和决策水平。

一是,进一步完善了全国人民代表大会和全国人大常委会的组织制度。全国人大组织法根据宪法规定,进一步规定大会主席团、常务主席、秘书处的组织和职能,规定了代表团在大会会议期间的作用;明确规定全国人大常委会委员长会议,负责处理常委会的重要日常工作;规定全国人大常委会设立办事机构和工作机构,作为全国人大及其常委会的集体参谋助手和服务班子;完善了全国人大专门委员会设置,规定了专门委员会的职权,并且特别规定了民族委员会、法律委员会(2018年修改宪法更名为宪法和法律委员会)、财经委员会和外事委员会的特殊职能。这些规定共同建立起一套科学严密、运转协调、务实高效的全国人大及其常委会组织制度,保障了全国人大及其常委会按照宪法的规定有效履行职能。

二是,确立了全国人大及其常委会的会议制度。全国人大组织法和两个议事规则明确了全国人大和常委会召开会议的时间,规定全国人大会议于每年第一季度举行,常委会会议一般两个月举行一次;全国人大议事规则对预备会议、主席团会议、全体会议、代表团全体会议和代表团小组会议等会议的形式作出了明确规定,全国人大常委会议事规则也将分组会议、联组会议用法律形式肯定了下来;具体规定了会议的发言规则和发言时间。全国人大组织法和两个议事规则对会议制度的规定,进一步使得全国人大及其常委会举行会议规范化、程序化、法制化,提高了议事效率。

三是,完善了全国人大及其常委会议事程序。议事程序是讨论决定问题的方式和步骤。所议事项不同、问题不同,适用的具体方式和步骤也有所不同。全国人大组织法和全国人大议事规则详细规定了议案提出的主体和程序、议案和法律草案的审议流程、表决形式以及公布法律和决议决定的形式。确保了全国人大常委会贯彻民主集中制原则,依照法定程序,集体讨论、集体决定事项。在充分审议讨论的基础上,按照少数服从多数的原则,进行表决。

——制定国务院组织法,保障国家最高行政机关组织法定化

1982年12月五届全国人大五次会议根据宪法的有关规定,总结新中国成立以来政府工作的实际经验和国务院机构改革的经验,重新制定了国务院组织法。1982年国务院组织法明确了国务院和各个部门实行首长负责制,进一步完善了国务院的领导体制。为了巩固政府机构改革的成果,坚持精干的原则,提高工作效率,克服官僚主义,国务院组织法首次统一规定了国务院各部门负责人副职的职数。为了保持政令的统一,防止政出多门,同时适当扩大部委的职权,减少国务院的事务,国务院组织法规定了部委重大事项应向国务院请示报告的制度,并且授权各部委可以根据法律和国务院的决定,在本部门的权限内发布命令、指示和规章。此外,考虑到以往部委的设置变动较多,此后随着国家行政管理体制和经济管理体制改革的逐步推行,势必还会有所变化,为了保持法律的稳定性和严肃性,国务院组织法不再列出国务院各组成部门的名称,规定了由全国人大决定,保持了国务院机构改革的灵活性。制定国务院组织法进一步健全了国务院的组织和各项工作制度,有利于为最高国家行政机关提高工作效率和工作质量提供法制保障。

——修改地方组织法,不断完善地方政权建设

地方组织法是关于我国地方政权制度的一部重要法律,自1979年重新修订后,于1982年、1986年、1995年、2004年和2015年先后作过五次修改,为地方各级人民代表大会和地方人民政府的组织完善、能力提高和作用的有效发挥提供了制度性保障。

一是,不断完善地方人大及其常委会设置,为地方国家权力机关履行职权提供组织保障。1979年五届全国人大第二次会议通过了地方组织法,规定在县级以上各级地方设立人大常委会。1982年修改地方组织法,明确了地方人大常委会主任会议处理常委会“重要日常工作”的职责。1986年修改的地方组织法明确了人民代表大会内部的委员会设置,细化了其内部分工;对县级以上各级地方人大常委会的组成人员进行了详细规定。1995年地方组织法修改规定县级以上地方各级人大常委会根据工作需要,除了设立办事机构外,还可以设立“其他工作机构”,“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构”,这使得各级人民代表大会常委会的内部组成结构更为完整。

二是,不断完善地方人大及其常委会的职权。1979年地方组织法明确规定了省、自治区、直辖市的人民代表大会有权制定和颁布地方性法规,同时明确县级以上地方各级人民代表大会行使的职权。1982年地方组织法修改,规定省会市和较大的市有权拟订地方性法规草案,提请省级人大常委会制定、公布。1986年地方组织法修改进一步明确规定了省会市和经国务院批准的较大的市可以制定地方性法规,报经省级人大常委会批准后施行。1995年地方组织法修改对县级以上地方各级人民代表大会的职权增加了“环境和资源保护”“保护各种经济组织的合法权益”的内容。此外,地方组织法还规定,县级以上的地方各级人大常委会设立代表资格审查委员会,负责审查代表的选举是否符合法律规定。

三是,不断加强县乡人大建设。1995年地方组织法修改,健全乡镇人大制度建设和组织建设,增加规定乡镇人大设主席、副主席。2004年、2015年地方组织法修改适当增加了市级和县级人大常委会组成人员的名额。2015年地方组织法修改又重点加强了县乡人大工作,明确乡镇人大主席团在闭会期间的职责,同时增加规定,市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立工作机构。此外,1995年、2004年地方组织法修改,将乡、镇人大和人民政府的任期由3年改为5年。

四是,完善地方国家机关领导人员实行差额选举制度。1995年修改地方组织法明确规定,人大常委会主任、秘书长,乡镇人大主席,人民政府正职领导人员,人民法院院长,人民检察院检察长的候选人数一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举。人大常委会副主任,乡镇人大副主席,人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人,人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一,由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数,进行差额选举。1995年修改地方组织法时还规定,人大和政府换届后地方政府组成人员应当在两个月内提请本级人大常委会任命,从而对地方人民政府的组成进行了规范。

五是,完善地方各级人民政府的组成、职权和上下级关系。总结新中国成立以来地方行政机关组织和运行的经验,现行地方组织法不再列举县级以上人民政府所设立的工作部门,而是原则性规定工作部门的设立、增加、减少或者合并,由本级人民政府报请上一级人民政府批准,并报本级人大常委会备案;规定县级以上人民政府的各工作部门受人民政府统一领导,并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导,从而明确了上下级政府部门之间的关系。此外,地方组织法对县级以上地方政府设立派出机构以及地方政府规章的制定主体、权限范围和制定程序等作出了明确规定。上述规定使地方人民政府的组织、职权制度更为科学,更加适应实际需要。

——建立健全“两院”组织体系,保障司法公正

人民法院组织法和人民检察院组织法是规定人民法院和人民检察院机构设置及其职责权限的重要法律,是我国司法制度的支柱性法律。现行“两院”组织法于1979年7月颁布,对构建“两院”组织体系、确立社会主义司法制度发挥了重要作用。

1979年法院组织法承袭了1954年法院组织法的主要思想和大部分内容。一是,确立“法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的司法原则;确立法律面前人人平等的审判原则。二是,关于人民法院的任务。总结“文革”教训,加强法院在保障公民权利中的作用,增加了“保护公民私人所有的合法财产,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利”。三是,确立了人民法院的体制。各级人民法院由同级人大产生,向它负责并报告工作。四是,关于人民法院的设置、审级及内部机构。人民法院分为基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院共四级,四级法院各有职责。各级人民法院设刑事审判庭和民事审判庭,在必要时可以设其他审判庭。这些规定,体现了便利人民诉讼的原则。五是,确立了包括公开审判、陪审、合议、辩护、回避和审判委员会等审判制度,以及上诉和审判监督制度,体现有错必纠的原则;规定了死刑复核制度,体现了慎用死刑和少杀政策。

1979年检察院组织法首要的问题是明确检察机关是国家的法律监督机关,取消了检察机关“一般监督”的职能在1982年宪法上得到确认。结合我国情况,检察院组织法还解决了以下几个问题:一是,理顺了检察机关与权力机关的关系。规定检察机关由人民代表大会产生,并对它负责,受它监督,这就表明我国实行的是人民代表大会制度,而不是西方的三权分立。二是,理顺了检察机关与行政机关的关系,明确规定:“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受其他行政机关、团体和个人的干涉。”三是,理顺了检察机关上下级关系。把检察院上下级关系由原来的监督关系改为领导关系,地方各级人民检察院对同级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作,同时受上级人民检察院领导,以保证检察院对全国实行统一的法律监督。

随着我国经济社会的发展,我国的司法体制、司法权力的运行机制也在不断完善和发展,尤其是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央为提高司法公信力,保障公正司法,对深化司法体制改革作出一系列决策部署,取得良好成效。2018年10月全国人大常委会对“两院”组织法作了全面修订,新修订的“两院”组织法完善了法院、检察院的设置、职权和法院的审判组织、检察院的办案组织,明确了司法责任制、司法人员分类管理和法官、检察官实行员额制,完善了法院、检察院行使职权的保障。这次修法贯彻落实党中央的决策部署,把中央确定了并经过试点实践的司法体制改革事项在法律中予以落实,通过立法确认和巩固司法体制改革成果,为继续深化改革提供法律支撑,为建设公正高效权威的社会主义司法制度提供组织保障。

——制定监察法,构建集中统一、权威高效的监察体制

我国1982年宪法规定,国务院“领导和管理民政、公安、司法、行政和监察等工作”,由此确立了行政监察在我国政治体制中的地位。1986年,六届全国人大常委会第十八次会议通过设立中华人民共和国监察部的决定。1993年2月,根据中共中央、国务院的决定,监察部与中国共产党中央纪律检查委员会的机关合署办公。为了加强监察工作,1997年八届全国人大常委会第二十五次会议通过行政监察法,2010年十一届全国人大常委会第十五次会议对行政监察法进行了修改。行政监察法实施过程中,主要存在以下问题:一是监察范围过窄。在国家监察体制改革之前,党内监督已经实现全覆盖,而依照行政监察法的规定,行政监察对象主要是行政机关及其工作人员,还没有做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖。二是反腐败力量分散。国家监察体制改革之前,党的纪律检查机关依照党章党规对党员的违纪行为进行审查,行政监察机关依照行政监察法对行政机关工作人员的违法违纪行为进行监察,检察机关依照刑事诉讼法对国家工作人员职务犯罪行为进行查处,反腐败职能既分别行使,又交叉重叠,没有形成合力。同时,检察机关对职务犯罪案件既行使侦查权,又行使批捕、起诉等权力,缺乏有效监督机制。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍,以雷霆万钧之势,坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”,在深入开展反腐败斗争的同时,积极推进深化国家监察体制改革并作出重大决策部署。改革的目标是,整合反腐败资源力量,加强党对反腐败工作的集中统一领导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖;组建党统一领导的反腐败工作机构即监察委员会,将行政监察部门、预防腐败机构和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的工作力量整合起来,把反腐败资源集中起来,把执纪和执法贯通起来,形成合力。

2016年12月,十二届全国人大常委会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。根据党的十九大精神,经过一年多的实践,在认真总结三省市试点工作经验的基础上,2017年11月,十二届全国人大常委会第三十次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。

2018年1月18日至19日,党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。1月29日至30日,十二届全国人大常委会第三十二次会议决定将《中华人民共和国宪法修正案(草案)》提请十三届全国人大一次会议审议。3月11日,十三届全国人大一次会议通过了宪法(修正案)。为了贯彻和体现深化国家监察体制改革的精神,为成立监察委员会提供宪法依据,宪法修正案(草案)在宪法第三章“国家机构”第六节后增加一节,作为第七节“监察委员会”,就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。与此相适应,还对宪法的其他相关条款作了修改。3月20日十三届全国人大一次会议通过了监察法。

根据宪法规定的基本原则和制度,监察法明确对所有行使公权力的公职人员实行监察全覆盖;监察委员会依照法律规定履行监督、调查、处置职责,对公职人员对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查,对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查,对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。监察法赋予了监察机关必要的权限:一是,规定监察机关在调查职务违法和职务犯罪时,可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施;二是,被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有涉及案情重大、复杂,可能逃跑、自杀,可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据等情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所;留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。为保证监察机关正确行使权力,监察法对监督、调查、处置工作程序作出严格规定。按照“打铁必须自身硬”的要求,监察法规定监察机关和监察人员要接受人大监督,强化自我监督,明确监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约的机制。

监察法是反腐败国家立法,是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。通过制定监察法,把党的十八大以来在推进党风廉政建设和反腐败斗争中形成的新理念、新举措、新经验以法律形式固定下来,对于保证依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一,保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远。推进国家治理体系和治理能力现代化,意义重大、影响深远。

(二)制定民族区域自治法,发展完善民族区域自治制度

在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,是我国解决民族问题的基本政策和重要政治制度,共同纲领和1954年宪法对此均作出明确规定。1981年6月,党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出:“必须坚持实行民族区域自治,加强民族区域自治的法制建设,保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。”1982年宪法的颁布施行,为制定通过民族区域自治法提供了宪法保障。1984年5月31日六届全国人大常委会第二次会议通过了民族区域自治法,并于同年10月1日起施行。

1984年制定的民族区域自治法的主要内容包括:民族自治机关的自治权、民族自治地方自治机关及其组成、上级国家机关对民族自治地方的职责、地方自治机关处理民族自治地方内民族关系的原则等。这部民族区域自治法,总结和完善了我国实行民族区域自治的经验,是民族区域自治制度的规范化、法律化,对于促进民族自治地方的政治、经济和文化的全面发展,逐步实现各民族间事实上的平等,具有里程碑的意义。

随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的发展,社会主义市场经济体制的建立,我国社会面貌发生了巨大变化,民族区域自治法原来的一些规定,特别是财政经济方面的规定已不适应新的情况,亟待调整和修改,国家对民族自治地方某些扶持和照顾的政策,也需相应作一些调整,2001年全国人大常委会对民族区域自治法作了修改,重点是突出加快民族自治地方经济社会全面发展方面:一是加重了上级国家机关帮助民族自治地方的职责;二是明确规定了上级国家机关加大对民族地区的各项投入,包括加大财政投入、基础设施建设投入、资源开发投入、环境保护和生态建设投入、扶持民族贸易和对外贸易投入、教育和文化投入、扶贫开发投入和金融信贷投入等;三是明确规定了上级国家机关组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展多层次、多方面的对口支援,帮助和促进民族自治地方经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育事业的发展。2001年对民族区域自治法的修改,是根据社会主义市场经济条件下进一步加快民族自治地方经济社会事业发展的需要,充分尊重和体现民族自治地方各族人民意愿,使这一法律更加完善。民族区域自治法的实施充分证明,采用民族区域自治来解决我国的民族问题是成功的,是符合中国国情和各民族共同利益的正确选择。

(三)制定立法法,完善立法体制,推进科学立法、民主立法、依法立法

立法是通过法定程序将党的主张和人民意志法律化、制度化的重要政治活动。改革开放40年来,我国的立法体制经历了一个不断发展和完善的过程。1982年宪法之前,我国实行高度集中统一的立法体制。1982年宪法确立了统一的、分层次的立法体制,全国人大及其常委会行使国家立法权,国务院可以根据宪法和法律制定行政法规,省、自治区、直辖市人大及其常委会在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。地方组织法经过1982年、1986年和1995年的修改,赋予省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市地方立法权,报省、自治区人大常委会批准后施行。

总结1982年以后我国立法工作的经验,2000年九届全国人大三次会议通过的立法法,对立法权限、立法程序、法律解释以及备案审查作出全面规定,发展和完善了我国的立法体制,是我国立法制度发展的里程碑。第一,立法法对全国人大及其常委会的专属立法权作列举式规定,明确国家主权的事项,民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度,犯罪和刑罚,对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚,对非国有财产的征收,民事基本制度,基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度,诉讼和仲裁制度等只能制定法律。立法法由此明晰了法律、行政法规和地方性法规的权限范围,是对宪法关于发挥中央与地方“两个积极性”原则、民主集中制原则在立法体制上的具体化,是一项国家治理的基础性制度。第二,对立法程序作了全面规定,如列入常委会会议议程的法律案,一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决的“三审制”、法律草案由法律委员会(现更名为“宪法和法律委员会”)根据常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见,进行“统一审议”的制度,对法律草案采取座谈会、论证会、听证会和向社会公布征求意见等多种形式听取各方面的意见,等等。第三,对备案审查制度作出规定,法律规定的国家机关认为行政法规、地方性法规自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求;公民、社会团体、企业事业组织等可以向全国人大常委会提出审查建议。

贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会决策,2015年十二届全国人大三次会议对立法法进行修改,一是赋予所有设区的市和自治州地方立法权,在立法权限范围上限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项;二是为实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要,增加规定,全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在部分地方暂停适用法律的部分规定;三是对规章的权限作了进一步规范,明确没有法律或者国务院的行政法规等上位法依据,规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范;四是增加发挥人大在立法工作中的主导作用,深入推进科学立法、民主立法的规定,如加强和改进法律起草机制,增加法律通过前评估、法律清理、制定配套规定、立法后评估等措施,增加对审议中个别意见分歧较大的重要条款设立单独表决制度,等等。

(四)监督法出台“20年磨一剑”,夯实人大监督工作

加强对公权力的制约和监督,是社会主义民主政治的重要任务。改革开放40年来,我国不断加强和完善监督体系,丰富和发展监督方式,推进监督工作取得实效。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。监督宪法和法律的实施,监督政府、法院、检察院的工作,是人大及其常委会的一项重要职责。监察机关成立后,对监察机关的监督,也同样成为人大监督的重要内容。

20世纪80年代,我国的民主政治与法制建设不断发展,各级人大及其常委会的工作取得很大进展。但是,由于缺乏可操作性的具体法律规定,国家权力机关的监督较为薄弱,甚至被认为是一个尚未破解的难题。六届全国人大常委会自1986年起开始酝酿人大监督的制度化、规范化,1990年3月,党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》中,建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。七届、八届、九届全国人大常委会先后三次组织专门班子进行起草,监督法(草案)于2002年8月提请九届全国人大常委会第二十九次会议初次审议,2004年8月十届全国人大常委会第十一次会议再次进行了审议,2006年8月,十届全国人大常委会第二十三次会议对监督法草案进行了第四次审议,并表决通过了监督法。从酝酿起草到最终出台,历经六届至十届共五届全国人大,历时20年。

监督法坚持从我国国情和实际出发,区别不同情况作出规定,显示了“三个突出”的特点。一是,突出监督形式,规定了多种监督方式。这些方式分别是听取和审议“一府两院”的专项工作报告;对计划、预算执行情况的监督;执法检查;规范性文件的备案审查;询问和质询;特定问题调查;审议和决定撤职案。关于监督方式,稳妥地处理了人大监督和坚持党管干部原则的关系,人大监督与法院、检察院依法独立行使职权的关系。二是,突出监督内容,反映人大代表和人民群众普遍关心的问题。监督为民的理念在监督法中被提升为一种制度设计,根据监督法的规定,常委会确定听取和审议“一府两院”的专项工作报告,包括本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题,本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题等六大途径。常委会每年听取和审议专项工作报告前,将年度计划向社会公布,并将各方面的意见加以汇总整理,交由“一府两院”研究并在专项报告中作出回应,以使人民群众普遍关心的问题能够得到充分反映和切实解决。三是,突出监督效果,注重针对性和实效性。为此,监督法规定,人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议本级政府、法院、检察院的专项工作报告、开展执法检查。对决算草案和预算执行情况报告,重点审查预算收支平衡等情况。常委会组成人员对专项工作报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、执法检查报告等的审议意见和执法检查报告,分送“一府两院”研究处理。

监督法的诞生,对推动我国民主政治具有非同寻常的意义。监督法颁布后“围绕中心、突出重点、增强实效”的工作思路更加清晰,监督形式更加完善,为人大监督注入了新的时代元素,人大监督不再那么遥不可及。

(五)制定村民、居民委员会组织法,发展完善基层群众自治制度

——村民自治制度的发展完善

党的十一届三中全会以后,农村普遍推行了家庭联产承包责任制,一些村庄一度出现公共事业无人管理的无序状态。在这种情况下,有的地方自发成立了村民委员会这一新的农村基层组织形式,得到了党中央和全国人大常委会、国务院的高度重视。1982年宪法第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织……居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

1987年3月,六届全国人大五次会议审议并原则通过了村委会组织法(草案),鉴于对村委会与乡政府的关系意见分歧较大,会议决定暂不付表决,授权全国人大常委会进一步调查研究,总结经验,审定修改后颁布试行。1987年11月24日,六届全国人大常委会第二十三次会议表决通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》。村委会组织法(试行)对村委会的性质、地位、职责、产生方式、组织机构和工作方式以及村民会议的权力和组织形式等都作了比较具体、全面的规定,村委会的法律地位得以明确。1998年11月4日,九届全国人大常委会第五次会议表决通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》。与1987年制定的村委会组织法(试行)相比,该法在村委会选举方面有较大的完善,同时还完善了村委会民主决策和民主监督制度,增加了农村基层党组织的领导、村委会成员的罢免、村务公开等内容。

随着农村经济社会的发展,特别是城乡户籍制度、农村税费制度改革的深化,在实行村民自治中也遇到一些新的情况和问题,2010年10月28日,十一届全国人大常委会第十七次会议修订通过了村委会组织法,进一步完善了村委会选举和罢免程序,健全了村民会议、村民代表会议、村民小组会议,以及村务监督机构等民主决策、民主管理、民主监督等方面的制度,强化了民主评议等方面的规定,对进一步完善中国特色社会主义基层群众自治制度,调动广大农民群众的积极性、主动性和创造性,促进农村改革发展稳定将发挥重要作用。

——城市居民自治制度的发展完善

居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织,是中国人民民主专政和城市基层政权的重要基础,也是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带之一。新中国成立以后,全国人大常委会于1954年制定了《城市居民委员会组织条例》,这是新中国基层群众自治的第一部法律,标志着基层群众自治的起步。为了适应城市形势发展的需要,1989年12月,七届全国人大常委会第十一次会议通过了城市居民委员会组织法。居民委员会组织法对居民委员会的任务、规模和机构设置、居民委员会的组成人员及其产生方法、居民委员会的任期等作了规定。该法的实施对于我国城市基层群众性自治组织的建设和发展发挥了非常重要的作用。

三、改革开放40年来我国民主政治立法的基本经验

改革开放40年来,我国民主政治立法取得了巨大成就,同时也积累了许多宝贵经验。概括起来,主要有以下几条:

(一)坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一

习近平总书记指出:“在中国,发展社会主义民主政治,保证人民当家作主,保证国家政治生活既充满活力又安定有序,关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”民主政治立法,是对我国社会主义民主政治制度的确认和保障,是把党的主张和人民的意志通过法定程序转化为国家意志的过程,具有很强的政治属性,必须毫不动摇坚持党对立法工作的领导。人民民主是社会主义的生命,党的主张通过最高国家权力机关以立法的形式成为国家意志,充分体现了人民当家作主这一社会主义民主政治的本质属性,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,为党和国家兴旺发达、长治久安提供了更加坚实的群众基础。人民代表大会制度是我国根本政治制度,是中国特色社会主义民主政治的核心内容,是实现三者有机统一的制度载体。党中央确立大政方针,提出政策主张,全国人大及其常委会通过立法使之上升为国家意志,并监督“一府一委两院”执行,保证宪法和法律得到严格实施,保证党的主张得到切实贯彻。人民代表大会制度正是通过这样一种机制来实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一,实现民主与集中、民主与效率的统一。实践证明,这样一种制度是最适合我们国家的性质和国情的政治制度,具有极大的优势。

在立法工作中,坚持三者有机统一,最重要的是在立法工作中自觉贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略,自觉在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持走中国特色社会主义道路,确保党中央重大决策部署在立法工作中得到有效贯彻落实。例如,党的十八大和十八届三中、四中全会对完善立法体制,推进科学立法、民主立法提出了明确要求。2015年十二届全国人大三次会议对立法法进行了修改,修改后的立法法,落实十八届三中全会的重要举措有6项,落实十八届四中全会的重要举措有17项,共计23项。再如,深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的一项事关全局的重大决策。自2016年10月接到任务组成工作专班后,上至全国人大常委会党组,下至法工委国家法室全体同志,旗帜鲜明讲政治,在政治立场方向上同党中央保持高度一致,认真学习、深刻领会党中央决策精神,切实把思想统一到中央决策部署和习近平总书记重要讲话精神上来,迅速统一思想,认真负责开展工作,坚定不移、不折不扣地贯彻落实党中央的决策部署,按照党中央确定的时间表和路线图,坚决完成好两个试点决定和监察法草案两次常委会审议和代表大会审议的任务,监察法高票通过,为深化国家监察体制改革依法顺利推进提供有力的法治保障。

坚持党对立法工作的领导,还体现在党中央对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注度高的重要法律制定工作的领导,特别是民主政治方面的重要法律,在起草工作启动后,要向党中央报告,法律草案基本成熟后,在提请全国人大或者常委会审议前,要向党中央报告。国家法室参与的民主政治方面的立法项目都经过了向党中央请示报告的程序,有的于一审请示,有的在通过前请示,立法法、国歌法、监察法都经过了两次请示。

(二)不断推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化

党的十九大报告明确指出,“要长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治,积极稳妥推进政治体制改革,推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化”。从制度上保障和发展人民民主,这是我们党对社会主义民主建设规律认识的一个重大转变,对于发展社会主义民主政治具有十分重要的意义。党的十一届三中全会以来,我们党深刻总结我国社会主义法治建设的成功经验和深刻教训,提出为了保障人民民主,必须加强法治,必须使民主制度化、法律化,党的十五大把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,党的十八大进一步提出全面依法治国,把依法执政确定为党治国理政的基本方式,积极建设社会主义法治,取得历史性成就。

社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化就是为人民行使民主权利提供法定的制度和程序保障,并对人民及其代表的民主活动或国家机关行使职权的活动加以法律规范,实现社会主义民主政治法治化。改革开放40年来,我国社会主义民主政治不断发展,民主政治法治化水平不断提高。一方面,不断推进国家政权机构的规范化、制度化。改革开放后,通过修改宪法和选举法、代表法、全国人大组织法、地方组织法,不断完善和发展人民代表大会制度,人民代表大会的地位和作用不断加强。通过制定国务院组织法、监察法,修改人民法院、人民检察院组织法,完善国家机关的组织和职权,通过制定村民委员会组织法、居民委员会组织法,积极推进城乡基层群众自治,扩大基层民主,实现村民、居民从民主选举向民主决策、民主管理和民主监督纵深发展。另一方面,不断推进权力运行和权利行使的程序化。社会主义民主政治建设包括民主运行机制、决策机制、监督机制、参与方式、实现方式等方面和环节,都离不开科学的运行程序。改革开放以来,我们通过一系列立法不断推进权力运行和权利行使的科学化、程序化。为推进科学立法、民主立法,提高立法质量,通过修改立法法,完善立法程序,扩大公民有序参与立法的途径,完善法律草案表决程序,完善立法公开制度等。为健全全国人大及其常委会会议制度,提高议事效率和水平,通过全国人大组织法和两个议事规则明确了全国人大和常委会召开会议的时间、会议形式以及会议的发言规则和发言时间等。

(三)不断扩大人民民主,保障人民各项民主权利

我国是人民当家作主的社会主义国家,人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。党的十九大报告提出:“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。”在我国,人民代表大会制度是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。这个制度安排保障人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民享有宪法和法律规定的广泛的民主自由和权利;保障人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。在这个制度安排下,人民通过普遍的民主选举,产生自己的代表,组成各级人民代表大会,各级人民代表大会都对人民负责、受人民监督;其他国家机关都由同级人民代表大会产生,对人大负责、受人大监督,这些国家机关的权力都来自人民代表大会,追根溯源,都来自人民。40年来,我们6次修改选举法,完善选举制度,直接选举的范围从乡镇扩大到县,实行普遍的差额选举,实现城乡按照相同人口比例选举人大代表,先后进行了11次乡级人大代表直接选举、10次县级人大代表直接选举,充分保障了人民的选举权和被选举权,实现人民当家作主。我们制定和修改代表法,规范和保障代表行权履职,充分发挥代表作用。我们5次修改地方组织法,不断完善地方各级人大及其常委会的设置和职权,2015年地方组织法修改又重点加强了县乡人大工作,明确乡镇人大主席团在闭会期间的职责,同时增加规定,市辖区、不设区的市的人大常委会可以在街道设立工作机构。还完善了地方国家机关领导人员实行差额选举制度,规定地方国家机关领导人员正职候选人数一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举。副职领导人候选人数应比应选人数多一人至三人。

人民是当家作主的主人和国家政治生活的主体,这不仅通过人民代表大会制度,而且也通过人民群众广泛的政治参与体现出来。我们通过相关方面的民主政治立法,不断扩大公民有序政治参与,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权,不断扩大和保障广大人民的民主权利。以立法工作为例,通过修改立法法,积极推进民主立法、“开门”立法。对于与群众切身利益密切相关的法律,通过向社会全文公布法律草案等形式,广泛听取各方面尤其是基层群众的意见。在涉及人民群众切身利益的立法或者政府决策中实行听证制度。2005年9月27日,全国人大首次举行立法听证会,就修改个人所得税法涉及的工薪所得减除费用标准问题,直接听取公众和有关方面意见。此外,通过制定城市居民委员会组织法、制定和修改村民委员会组织法,加强基层群众自治;制定和修改民族区域自治法,使民族区域自治制度规范化、法律化,保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策的自主权。为保障人民群众对司法工作的知情权、参与权和监督权,2018年“两院”组织法修订草案曾规定,人民法院、人民检察院坚持司法民主,人民群众对法院、检察院工作享有知情权、参与权和监督权。考虑到司法民主的概念比较宽泛,而且与司法责任制原则不太协调,二审时删去司法民主的表述。修订草案三审稿根据审议意见,又增加人民法院、人民检察院应当接受人民群众监督的表述,体现人民群众对法院、检察院工作享有一般监督权。最后新修订的“两院”组织法规定,人民法院、人民检察院应当接受人民群众监督,人民群众对法院、检察院工作享有知情权、参与权和监督权。保障人民群众对司法工作的参与权,充分体现了中国特色社会主义司法制度的人民性,也有利于保证司法公正、提升司法公信力。

(四)立足中国国情,坚定不移走中国特色社会主义民主政治发展道路

改革开放40年我国民主政治领域的立法,坚持从中国国情和实际出发,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。民主政治立法,必须符合我国国情实际,才能够行得通、真管用。习近平总书记深刻指出:“设计和发展国家政治制度,必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一。要坚持从国情出发、从实际出发,既要把握长期形成的历史传承,又要把握走过的发展道路、积累的政治经验、形成的政治原则,还要把握现实要求、着眼解决现实问题,不能割断历史,不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’。”我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变。经济基础决定上层建筑,民主政治立法必须牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际。改革开放40年来,我国的民主政治立法始终将坚持和发展新时代中国特色社会主义的伟大实践作为立法基础,深深根植于我们自己国家广袤的土地上,体现中国特色、时代特色、实践特色、民族特色,并随着时代和实践的发展而发展。我们从国情和实际出发,适应经济社会发展和民主法治建设的需要,借鉴人类政治文明有益成果,坚持和完善人民代表大会制度,不断推进社会主义政治制度的自我完善和发展。

改革开放40年的民主政治立法,坚持和完善人民代表大会制度,清醒把握我国人民代表大会制度与西方国家政治制度的区别。一是,坚持人民代表大会制度,不搞三权鼎立。西方有些资本主义国家实行行政、立法、司法“三权鼎立”的政治体制,三机关之间相互制约、相互掣肘。我国的人民代表大会制度就是按照民主集中制原则组织和运作的国家政权制度,它由各级人民代表大会代表人民统一行使国家权力,“一府一委两院”由本级人大产生,对本级人大负责,受本级人大监督。各国家机关虽然分工不同、职责不同,但目标是完全一致的,都由中国共产党统一领导,在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和宪法法律,围绕党和国家工作大局开展工作,共同为建设中国特色社会主义服务。我们国家的这样一种政权制度,充分体现了民主与集中的统一,既十分有利于维护和保证人民当家作主,充分调动广大人民建设国家的积极性,又十分有利于国家机关对经济、政治、文化、社会事务的高效管理,具有很强的科学性、合理性,只要切实加以贯彻实施,是有很大优势的。

二是,实行人民代表大会一院制,不搞两院制。在1982年宪法起草修改过程中,有一种意见主张搞“两院制”,主张设“地方院”和“社会院”两个院,共同行使立法和其他属于全国人大的职权。当时收集研究了33个国家的宪法,发现资本主义国家有实行一院制的,社会主义国家也有实行两院制的。比如,苏联就是两院制,东欧前社会主义国家也有一些实行两院制。是实行一院制,还是实行两院制,归根结底要从本国国情和实际出发,适合一院制就实行一院制,适合两院制就实行两院制,而不能从本本出发。最后,1982年宪法没有采纳“两院制”的方案,采取了扩大全国人大常委会职权和加强它的组织的措施,来加强人民代表大会制度建设和人大工作。

(五)循序渐进,积极稳妥发展社会主义民主政治

民主政治制度的发展往往要受到一个国家政治、经济、文化发展水平的制约。一个国家民主政治的发展,必须与本国的历史和国情相适应,必须根据本国的实际情况,循序渐进,积极稳妥地发展。我们发展社会主义民主政治,进行政治体制改革,根本目的是增加和扩大社会主义民主政治的优势与特点,而不是相反。每个国家的政治制度都是独特的,都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。没有离开国家历史和文化传统的政治制度,任何一个有生命力的政治制度一定是扎根于本民族的历史文化土壤之中的。而且,一个比较完善的政治制度都是长期发展、渐进改进、内生性演化的结果,不会一蹴而就。

改革开放40年来,我国社会主义民主政治沿着正确的轨道积极稳妥推进发展,民主政治立法也随着民主政治的发展循序渐进地发展完善。以我国选举制度的发展为例,“普遍性”和“平等性”是我国制定第一部选举法时就确立的我国选举制度的基本原则。1953年制定我国第一部选举法时,根据我国当时农村人口约占全国总人口80%的实际情况,对农村与城市每一代表所代表的人口数的比例作了不同的规定,即县为4∶1,省为5∶1,全国为8∶1。邓小平同志当时做选举法草案的说明,他对这个问题阐述得非常清楚。他说:“现在我们规定是不平等的,但是只有这样规定才能反映我们国家的现实生活,才能使国家各个阶层在我们国家人大代表中有相当地位的代表。”同时,他也说,“随着我国政治经济文化的发展,我们将来一定要采取更为完备的选举制度,过渡到更为平等、完全平等的选举”。我们从小平同志的讲话中可以看到,当时不同的比例是和我们当时政治经济文化的发展相适应的,是针对当时的情况作出的规定。改革开放后,我国经济社会快速发展,城镇化不断推进,社会结构发生深刻变化,因此,1995年修改选举法时,缩小农村与城市每一代表所代表的人口数的比例,将全国和省、自治区农村与城市每一代表所代表的人口数比例,统一修改为4∶1。应当说,做这样的区分,也是与当时的城乡人口结构比例相适应的。党的十七大提出,要坚定不移地发展社会主义民主,扩大人民民主,保证人民当家作主,建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。贯彻落实党的十七大要求,2010年修改选举法时,实行城乡按相同人口比例选举人大代表,保障公民都享有平等的选举权,体现了我国选举制度的循序渐进发展。再如,我国立法体制的发展也经历了一个循序渐进的发展过程。改革开放之前,我国实行高度集中统一的立法体制,只有全国人大及其常委会有权制定和修改法律。1979年地方组织法赋予省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的权限。1982年宪法明确赋予全国人大常委会立法权,并赋予国务院行政法规制定权。1986年修改地方组织法,赋予省、自治区的人民政府所在地的市和国务院批准的较大的市地方立法权。2000年通过的立法法,是我国立法制度发展的里程碑,对我国的立法体制作了全面规定和进一步完善,同时赋予经济特区所在地的市以较大的市地方立法权。根据党中央的决策部署和新形势新情况的要求,2015年修改立法法,将享有地方立法权的城市由49个较大的市,扩大到所有设区的市和自治州,并对地方立法权限范围作出明确规定,体现了立法体制的不断发展完善。城乡按相同人口比例选举人大代表和我国立法体制的发展历程,充分说明了我们的民主政治制度发展,不能超越历史发展阶段,不能超越国情和实际,必须实事求是,循序渐进,稳步推进。

回顾改革开放40年民主政治立法的历程,我们越发感到,民主政治立法与中国特色社会主义民主政治发展紧密相连,与党领导人民不断开拓中国特色社会主义政治道路紧密相连。历史和现实不断告诉我们,只有坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一,坚定不移走中国特色社会主义民主政治发展道路,不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,才能真正保障人民当家作主,更好地发挥中国特色社会主义政治制度的优越性,为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障。

编 辑: 夏红真
责 编: 于 浩

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