当前位置: 首页 > 我国改革开放40年立法成就概述

立法引领、推动中国的可持续发展

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年08月24日 10:08:40

1978年,中国开启了改革开放的历史进程。在这一伟大历程中,中国坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,在发展中保障和改善民生,在发展中保护和改善生态环境,在发展中促进城乡协调发展和人民共同富裕,从而实现全面、协调、可持续发展。同改革开放的历史进程相适应,中国从本国国情和实际出发,总结和运用改革开放的成功经验,不断制定、完善各领域立法,引领和推动中国可持续发展。

一、引领和推动农业农村农民发展,实现共同富裕

农业农村农民问题,是中国可持续发展中的根本性问题。发展现代化农业、建设新农村、千方百计提高农民收入,历来是我们党和政府工作的重中之重。改革开改之初,中国的农业农村十分萧条,全国有近40%的农民吃不饱饭。1978年,正是从安徽凤阳小岗村开始,率先在农村发起改革,并以磅礴之势推向全国,逐步形成了具有中国特色的农业农村农民可持续发展之路。

(一)稳定和发展以家庭承包经营为基础的农村基本经营制度

从1978年开始,中国逐步废除人民公社,推行土地承包制,形成了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营制度,并写入了中国宪法。统分结合的双层经营制度,是指不改变农村土地集体所有的性质,将土地以户为单位按人口数进行分配,由农民家庭承包经营;同时,以农民为成员的农村集体经济组织对集体所有的其他财产进行统一经营,以发展本集体经济,增加集体成员收入,并为集体成员提供福利和保障。在改革初期,农村土地承包期限只有3年,农民有土地承包制度变化的担心。1993年,中国政府决定将土地承包经营的期限明确为30年,之后又决定30年到期后继续延长。土地承包关系保持长久不变,给了广大农民坚实、稳定的预期和信心。1998年修改的土地管理法、2002年制定的农村土地承包法,对土地承包的期限、承包双方的权利义务、土地承包经营权的流转和保护等内容作了具体规定,通过立法进一步保障农民的土地权益。同时,通过制定森林法、草原法确立了林地、草原承包经营制度。实践证明,以家庭承包为基础的农村基本经营制度,推动了中国农业生产极大的发展,我国农产品实现了供求基本平衡,粮食产量由改革开放之初的6000亿斤增加到1.2万亿斤,亩产从336斤增加到734斤,肉类、油料、蔬菜、水果等产量长期稳居世界第一,基本解决了14亿中国人的吃饭问题。与此同时,农村土地承包经营制度极大地解放了农村生产力,为大量富余劳动力在本地从事个体、私营经济活动,或者前往城市务工、就业、创业创造了条件,当农民群众在市场经济大潮中遇到各种艰辛困难时,在农村的承包地也为其提供了基本的物质保障,仍能够返乡安居乐业。在城乡之间浩浩荡荡流动的广大农民群众,成为中国经济高速发展重要动力,成为中国社会深刻变革的一大亮色。为适应新时代农业农村改革发展的客观要求,2018年全国人大常委会对农村土地承包法又进行了修改,明确了农村集体土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”,第二轮土地承包到期再延长30年,完善土地承包经营权权能,维护进城落户农民和妇女的土地承包权益,在坚持农村基本经营制度不动摇的基础上,进一步赋予农民充分而有保障的土地权利,为提高农业农村现代化水平,推动实施乡村振兴战略和城乡融合发展,保持农村社会和谐稳定提供制度保障。

(二)发展中国特色农业农村经济主体

改革开放以前,不允许农民个人拥有生产资料,也不允许农民个人开办企业。实行家庭承包经营后,农民获得了生产经营自主权,成为独立的财产主体和市场主体,农民在解决温饱后有了经济剩余,进一步提高生活水平的需求日益高涨,乡镇企业开始出现。1996年全国人大常委会通过乡镇企业法,明确了乡镇企业的法律地位,规定了税收优惠等扶持措施,鼓励、支持乡镇企业发展。随着我国经济社会快速发展、市场竞争日趋激烈,小规模家庭经营抗御自然风险和市场风险能力弱的缺点逐渐显现。面对这个问题,广大农民群众在家庭承包经营的基础上,创办了多种形式的农民专业合作经济组织。2006年全国人大常委会通过农民专业合作社法,从法律上明确了农民专业合作社的市场主体地位,明确了社员出资、入社、退社以及合作社的组织机构、决策程序、利润分配等规则,支持、引导农民专业合作社健康发展。截至2017年年底,全国农民专业合作社已发展到200余万家,入社农户近1.2亿户,约占全国农户总数的48.1%,大大提高了农民在市场经济中的话语权、竞争力。

(三)健全农业农村发展支持体系

1993年全国人大常委会通过的农业法,是支持农业农村经济社会发展的基础性法律,为保障农业在国民经济中的基础地位,发展农村社会主义市场经济,维护农民合法权益发挥了重要作用。2005年全国人大常委会作出决定,废止农业税,终结了在我国沿袭二千多年农民种地缴纳“皇粮国税”的历史。此外,全国人大常委会还先后制定了渔业法(1986年)、农业技术推广法(1993年)、种子法(2000年)、农业机械化促进法(2004年)、农产品质量安全法(2006年)等法律,形成了比较完善的支持农业农村发展的资金投入、税收优惠、技术推广、社会化服务法律体系。

中国的农业农村虽然发生了翻天覆地的变化,但城乡发展不平衡仍然是我国最大的发展不平衡,农村发展不充分仍然是我国最大的发展不充分。农业发展基础薄弱、质量效益不高,农村自我发展能力弱,教育、医疗、卫生等社会事业发展滞后,农民增收后劲不足,城乡居民收入差距依然较大。2017年,中国作出了实施乡村振兴战略的重大决策,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的要求,加快推进农业农村现代化。全国人大常委会正在积极推动乡村振兴促进法的制定,将行之有效的乡村振兴政策法定化,为乡村振兴,为决胜全面建成小康社会提供坚实的法制保障。

二、引领和推动生态环境保护,建设美丽中国

人与自然是生命共同体,优美生态环境是人民对美好生活向往的重要内容,中国的现代化建设必定是人与自然和谐共生的现代化。中国将节约资源和保护环境作为基本国策,将人与自然和谐共生作为基本方略,将建设美丽中国作为全面建设社会主义现代化国家的重大目标,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,建立了比较完善的生态环境保护法律制度。

(一)建立最严格的环境保护制度

早在1979年,全国人大常委会就制定了环境保护法(试行),确立了保护自然环境、防治污染的一系列基本制度。以此为基础,从20世纪80年代开始,中国根据污染防治和生态保护各领域特点,相继制定了海洋环境保护法(1982年)、水污染防治法(1984年)、大气污染防治法(1987年)、固体废物污染环境防治法(1995年)、环境噪声污染防治法(1996年)、环境影响评价法(2002年)、环境保护税法(2016年)、土壤污染防治法(2018年)等法律,并根据经济社会发展的新形势、环境保护工作面临的新问题,及时对相关法律进行修改完善。这些法律明确了保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责的原则,建立了最严格的环境保护制度:通过环境质量标准制度,构建了比较完备的环境质量标准体系;通过环境影响评价制度,构建各类开发利用规划和建设项目的环境影响评价机制;通过重点污染物排放总量控制制度,将重点污染物排放总量控制指标分解落实到企业事业单位;通过跨行政区污染防治制度,对重点区域、流域环境污染和生态破坏实行联合防治;通过社会参与制度,构建以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系;通过环境保护税制度,以税收手段实行排污收费,减少污染物排放。

(二)保护和合理利用自然资源

我国人口众多,人均资源量相对贫乏。人均耕地1.4亩,人均水资源量约2300立方米,都只有世界人均占有量的1/4。只有大力保护各类资源,促进资源的节约集约利用,才能实现可持续发展。为此,中国先后制定了森林法(1984年)、草原法(1985年)、矿产资源法(1986年)、土地管理法(1986年)、水法(1988年)、野生动物保护法(1988年)、海域使用管理法(2001年)、畜牧法(2005年)、海岛保护法(2009年)等法律,并根据经济社会发展需要,对有关法律作了修改完善。这些法律对森林、草原、土地、矿产、水、海域、海岛等自然资源的权属、管理、保护、利用等作了规定,对各类自然资源实行严格保护,防止开发利用活动对环境生态的破坏。

在对自然资源进行严格保护的同时,中国建立了土地、矿产资源等自然资源的有偿、有期限使用制度,确保自然资源可持续利用。土地管理法、矿产资源法、水法、海域使用管理法、海岛保护法等法律,在确保自然资源国家所有的前提下,确立了建设用地、矿产、水、海域、无居民海岛等资源的有偿使用制度,赋予使用人以相应的用益物权,对资源使用的条件、期限、监督管理等作了规定,防止资源无序、过度利用,并通过使用权的市场化交易制度合理配置资源,提高资源利用效率。

(三)促进清洁绿色发展

在加强生态环境和资源保护的同时,中国采取措施,调整能源结构,积极鼓励新能源、可再生能源发展,提高资源利用率。为此,中国先后制定了节约能源法(1997年)、清洁生产促进法(2002年)、可再生能源法(2005年)、循环经济促进法(2008年)等法律。通过这些立法,推广节能、节约资源新技术,支持太阳能、风能等可再生能源发展,支持清洁生产,以减少污染,促进资源的减量化、再利用,推动全社会形成绿色生产、生活方式。

(四)完善防灾救灾体系

中国是自然灾害较多的国家,洪水、干旱、地震等严重威胁着人民群众的生命财产安全。中国人民经过长期奋斗,灾害预防和应对工作取得巨大成就,但各种自然灾害以及因生态环境的改变导致的灾害仍时有发生。为此,中国先后制定了水土保持法(1991年)、气象法(1991年)、防洪法(1997年)、防震减灾法(1997年)、防沙治沙法(2001年)等法律,形成了重大自然灾害风险监控、预警、应急处置、灾害救助、恢复重建等预防和治理措施,不断提高灾害综合防范和抵御能力。

三、引领和推动和谐社会建设,创造人民美好生活

中国的发展始终以人民为中心,不断加强社会事业建设,努力完善公共服务体系,满足人民日益增长的美好生活需要,提升人民的获得感、幸福感、安全感,让改革发展成果更多更公平惠及14亿全体人民。在此过程中,中国不断加强立法,保障人民各项权利,促进社会公平正义,推进教育、医疗、养老、慈善、社会保障、社会救助事业发展,加强妇女儿童、老年人、残疾人权益保护以及劳动者权益保护,促进社会公平、和谐、可持续发展。

(一)发展教育、医疗事业

教育是提高人民综合素质、促进人的全面发展的重要途径,是民族振兴、社会进步的基石。中国先后制定了义务教育法(1986年)、教师法(1993年)、教育法(1995年)、职业教育法(1996年)、高等教育法(1998年)、民办教育促进法(2002年),保障人民受教育的权利,完善现代国民教育体系,促进教育事业发展。一是,实行九年制义务教育制度,保障适龄儿童、少年就学并完成义务教育。2017年,我国九年义务教育入学率93.8%,高中阶段入学率88.3%,教育普及程度显著提高。二是,推进职业教育和继续教育,发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训,使公民接受适当形式的继续教育,推动全民终身学习。三是,加大教育投入,建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制,要求国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例、各级财政支出总额中教育经费所占比例,随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高。经过努力,近几年国家财政性教育经费占国内生产总值比例保持在4%以上。四是,大力发展高等教育,支持采用广播、电视、函授及其他远程教育方式实施高等教育。2017年,全国共有在学研究生260多万人,普通本专科生2700多万人。五是,鼓励社会组织和个人面向社会举办学校及其他教育机构,促进民办教育发展。六是,保障教师的合法权益,明确教师的平均工资水平不低于国家公务员的平均工资水平,提高教师的社会地位,形成全社会尊重教师的良好氛围。

医疗关乎公民生命健康、国家安全和社会稳定。中国先后制定了药品管理法(1984年)、传染病防治法(1989年)、母婴保健法(1994年)、精神卫生法(2012年)、中医药法(2016年),正在制定基本医疗与健康促进法,不断推进健康中国战略的实施,深化分级诊疗、现代医院管理、医疗保障、药品供应等在内的医药卫生体制改革,加强基层医疗卫生服务体系建设、提升公共卫生服务水平。截至2017年年底,全国共有医疗卫生机构99.5万个,卫生技术人员891万人,医疗卫生机构床位785万张,全年总诊疗81亿人次,基本满足了人民的就医需求。

(二)切实加强劳动者保护

为了适应中国经济社会发展的需要,保护劳动者合法权益,中国先后制定了劳动法(1994年)、职业病防治法(2001年)、安全生产法(2002年)、劳动合同法(2007年)、就业促进法(2007年),形成了比较完善的劳动者保护法律制度。一是,明确了劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利、获得劳动安全卫生保护的权利、接受职业技能培训的权利、享受社会保险和福利的权利、提请劳动争议处理的权利以及法律规定的其他劳动权利。二是,确立劳动合同制度,规定劳动合同的必备条款,限制用工单位违反法律和劳动合同规定随意解除劳动合同。三是,确立集体合同制度,由工会参与协商,由企业职工代表大会或者全体职工讨论通过,由工会或职工代表代表职工与企业签订集体劳动合同,增强劳动者在劳动关系中的主动权和话语权。四是,实行劳动者每日工作时间不超过8小时、平均每周工作时间不超过44小时的法定工时制度,保证劳动者的休息、休假权利。五是,确立工资分配的按劳分配、同工同酬原则,实行最低工资保障制度,最低工资的具体标准由省、自治区、直辖市人民政府规定并适时调整。六是,建立健全安全生产制度,要求用人单位必须严格执行国家劳动安全规程和标准,对劳动者进行劳动安全教育,防止劳动过程中的事故,保护劳动者安全。七是,建立健全职业病防治制度,劳动者在职业活动中因接触粉尘、放射性物质和其他有毒、有害因素而引起的疾病,保护劳动者健康。八是,对女职工和未成年工实行特殊劳动保护,禁止使用童工,禁止安排女职工和年满16周岁未满18周岁未成年工特定范围的危险和高强度劳动。

(三)完善社会保障体系

中国不断加强覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系建设,基本实现了老有所养、病有所医、住有所居、弱有所扶。

在社会保险方面,2010年制定了社会保险法,在多年实践的基础上,以立法确立了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险制度,规定了保险费征缴及保险基金运作、监管制度。2014年将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施,建立统一的城乡居民基本养老保险制度。2016年将城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗两项制度合并实施,建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。2016年全国人大常委会决定授权国务院在河北省邯郸市等12个行政区域将生育保险基金并入职工基本医疗保险基金征缴和管理。2018年建立养老保险基金中央调剂制度,均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担,确保基本养老保险制度可持续发展。截至2017年年底,基本养老保险参保人数超过9亿,基本医疗保险参保人数超过10亿,工伤保险参保人数超过2亿,失业保险、生育保险参保人数均将近2亿。

在军人优抚安置方面,2012年制定了军人保险法,建立健全军人服役期间的伤亡补偿,退役后与地方社会保险的衔接以及随军未就业的军人配偶参加社会保险等制度。2017年,国家抚恤、补助各类优抚对象859万人。2018年成立退役军人事务部,负责退役军人教育培训、优待优抚等,以加强退役军人服务保障工作。

在社会救助方面,中国已经建立了包括居民最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助在内的完善制度,充分发挥社会救助的兜底保障作用。2017年,1200多万人享受城市低保,4000多万人享受农村低保,3500多万人次接受医疗救助。目前,有关方面正在研究制定社会救助方面的专门法律。

在慈善事业方面,中国制定了公益事业捐赠法(1999年)、慈善法(2016年),通过立法鼓励和支持社会力量开展社会互助、志愿服务活动,激发全社会崇德向善。

(四)加强特殊群体保护

中国先后制定了残疾人保障法(1990年)、未成年人保护法(1991年)、妇女权益保障法(1992年)、老年人权益保障法(1996年)、预防未成年人犯罪法(1999年)、反家庭暴力法(2015年)等法律,切实保障特殊群体权益,解决特殊群体困难,为特殊群体融入社会、参与社会发展创造良好条件。一是,建立完善的残疾人康复、教育、劳动就业、文化生活、社会保障、无障碍环境建设等法律制度;二是,完善国家、社会、学校和家庭多方参与的未成年人保护和预防未成年人犯罪体系;三是,将男女平等确立为基本国策,全面保障妇女政治、文化教育、劳动和社会保障、人身、财产、婚姻家庭等合法权益;四是,完善老年人在家庭赡养与扶养、社会保障、社会服务、社会优待等方面的权利,实现老年人老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐;五是,明确反家庭暴力工作机制,通过强制报告制度、人身安全保护令制度等切实保护家庭成员,特别是妇女、儿童等弱势群体的合法权益,传承文明家风,维护平等、和睦、文明的家庭关系。

四、引领和推动对外开放,发展更高层次的开放型经济

40年来,中国坚持对外开放的基本国策,打开国门搞建设,逐步形成了全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。在这一过程中,全国人大及其常委会发挥立法的规范、引领和保障作用,制定、修改了一批重要法律,对于积极有效利用外资、推动国民经济发展发挥了重要作用。

(一)“外资三法”助力吸引和保护外国投资

为贯彻对外开放方针,促进外商投资,扩大对外经济合作和技术交流,1979年7月,五届全国人大二次会议通过了中外合资经营企业法,是全国人大在改革开放后首批制定的7部法律之一,具有里程碑的意义。这部法律对中外合营者的投资、按投资比例分享利润、风险分担,合营企业的章程制定、组织形式、产品采购、使用外汇等事项作了规定;明确规定中国政府依法保护外国合营者按照经中国政府批准的协议、合同、章程在合营企业的投资、应分得的利润和其他合法权益。1986年4月,六届全国人大四次会议通过了外资企业法,规定了全部资本由外国投资者投资的外资企业组织形式。1988年4月,七届全国人大一次会议通过了中外合作经营企业法,规定了中外合作者共同举办并按合作合同约定分享利润、分担风险的合作经营企业组织形式。“外资三法”奠定了中国利用外资的法律基础。从改革开放初期引进外国资金、技术、管理经验和出口渠道,发展到今天引进现代服务业态、新型经营理念、高端人才,“外资三法”为推动中国对外开放进程做出了历史性贡献。多年来,中国吸收外资稳居世界第二、发展中国家第一的地位。外商投资企业已经成为推动中国经济社会发展的重要力量。在改革开放40周年之际,替代“外资三法”的外商投资法草案于2018年12月提请全国人大常委会审议,该法在总结利用外资工作实践经验的基础上,进一步完善外商投资管理法律制度,落实高水平的贸易和投资自由化便利化政策,全面实行准入前国民待遇加负面清单管理制度,大幅放宽市场准入,侧重投资促进和投资保护,鲜明展现中国坚定不移推动新一轮高水平对外开放的原则和立场,为新形势下进一步扩大对外开放、积极有效利用外资提供更加有力的法治保障。

(二)积极履行“入世”承诺

2001年12月11日,中国正式加入世界贸易组织,成为该组织第143个成员。中国加入世界贸易组织,是中国深度参与经济全球化的重要标志。为全面遵守和执行世贸组织规则、履行中国“入世”承诺,在“入世”前后,中国开展了大规模的法律法规清理工作。中央政府层面清理法律法规和部门规章2300多件,地方层面清理地方性政策法规19万多件,覆盖投资、贸易和知识产权保护等多个方面。一是,修改“外资三法”,根据世贸组织《与贸易有关的投资措施协议》(TRIMs协定)的要求,删除了法律中要求外商投资企业实现外汇收支平衡、尽先在中国采购物资、产品全部或大部出口、向主管部门报送生产经营计划等规定。二是,修改对外贸易法,根据中国“入世”承诺,将外贸经营主体范围扩大到个人,将外贸经营权改为备案管理,调整了禁止和限制出口的范围,增加了对外贸易调查和救济等方面的内容。三是,修改知识产权相关法律,根据世贸组织《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPs协定),修改专利法,扩大专利保护范围(将药品、化学物质等纳入),增加专利权利内容(增加进口权、许诺销售权),延长专利权期限;修改商标法,增加驰名商标制度、商标注册申请国际优先权制度;修改著作权法,调整著作权保护范围,完善著作权利内容(明确出租权、表演权),增加广播电视播放录音制品的付酬制度,完善著作权合理使用的规定等。同时,还在上述法律中增加诉前禁令和保全制度,并将专利、商标行政复审决定纳入司法审查。四是,修改海关法、进出口商品检验法等法律,修改与技术性贸易壁垒协定等不符的规定。

(三)推进自贸试验区改革发展

设立自由贸易试验区,是中国在新形势下推进改革开放的重大举措。自2013年9月设立中国(上海)自贸试验区以来,目前已设立了11个自贸试验区,在加快政府职能转变,创新对外开放模式等方面积极探索,取得了重要阶段性成果,并得到复制推广。为依法推进自贸试验区改革创新,全国人大常委会先后于2013年8月和2014年12月两次作出决定,分别授权国务院在上海自贸试验区,以及广东、天津、福建自贸试验区和上海自贸试验区扩展区域内,暂时调整适用“外资三法”等法律中有关外商投资审批的规定,保障在自贸试验区试行外商投资准入前国民待遇加负面清单的管理方式。经实践证明,自贸试验区的上述试验取得了显著成效,具备了复制推广的条件。2016年9月,全国人大常委会对4部相关法律作出修改,将在自贸试验区试点的相关措施上升为法律,复制推广到全国。

经过改革开放40年的不懈努力,中国稳定解决了十几亿人的温饱问题,总体上实现了小康,中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾主要是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。我们将深入贯彻新发展理念,通过法治引领、推动和保障全面深化改革,着力解决发展不平衡不充分问题,不断满足人民多方面日益增长的美好生活需要,更好推动人的全面发展,努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展!

编 辑: 夏红真
责 编: 于 浩

相关文章