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改革开放40年来立法规划制度的发展与完善

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年08月24日 09:25:12

40年的改革开放深刻地改变了中国、影响了世界。回顾40年的改革历程,有一个突出的特点,那就是改革开放与立法工作从一开始就是紧密联系在一起的。立法为改革开放提供了有力的法治保障,改革开放又开辟和拓展了中国特色社会主义法治道路,推动了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系形成并不断完善。立法规划作为党领导立法工作的重要途径,也在改革开放的进程中形成并不断发展,承载着、记录着改革开放以来中国特色社会主义法治建设的伟大历史实践。

一、立法规划的基本情况

本文所讲的立法规划是指全国人大常委会立法规划。制定立法规划是立法工作的重要部分,主要任务和目的在于使立法工作有计划、有步骤、有目的地进行,从而使立法工作科学化、系统化。

(一)立法规划的概念

全国人大常委会立法规划,是全国人大常委会围绕党和国家中心工作,按照一定程序编制,经党中央批准的,关于立法工作的总体安排的指导文件,一般按届编制,也称为五年立法规划。虽然立法规划由全国人大常委会负责编制,并以全国人大常委会的名义向社会公布,但是经党中央批准,并以中发文件形式印发,体现了党对立法工作的领导。作为立法的一项基础性工作,编制立法规划能够预先把握一段时期内国家立法的总体需求,确定立法重点和主要目标,整合立法需求,最大限度地减少立法工作中的盲目、无序,避免重复立法、分散立法。

全国人大常委会除了编制五年立法规划,还要制定年度立法工作计划,通过对年度内常委会审议项目的计划和部署,落实五年立法规划,并且可以经济社会发展的新需要和党中央对立法工作的新要求,对一些立法规划项目进行调整。

(二)立法规划的主要内容

立法规划是对一届人大常委会任期内立法工作的整体部署,不仅包括立法项目的指导性安排,还包括对立法工作的指导思想、做好立法工作的总体要求、贯彻落实立法规划的具体举措等。内容主要由三部分组成:一是中共全国人大常委会党组关于立法规划的请示,二是立法规划的项目单子,三是中央转发请示的通知。

全国人大常委会党组关于立法规划的请示在整个立法规划所占比重比较大,一般包括立法规划的指导思想、编制原则、主要内容和做好任期内立法工作、落实立法规划的意见等内容。从历届立法规划情况来看,请示部分的内容一般按照立法规划编制时党和国家的政治需要,对立法工作提出的要求和重点各有不同。

立法规划的项目单子是指在请示后所附的列入规划的立法项目。七届全国人大常委会全国人大法律委员会关于五年立法规划的初步设想,将立法项目分为四大类,包括有关经济方面的法律,保障公民权利和自由的法律,行政方面的法律,有关民事、刑事、诉讼程序方面的法律。从八届到十一届全国人大常委会立法规划都将立法项目分为两类:第一类是条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案,第二类是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案。列入规划第一类、第二类的立法项目,一般按宪法相关法类、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法7个法律部门的顺序排列。九届、十届、十一届的立法规划都标出法律部门,十二届、十三届立法规划则没有标出法律部门的名称。从十二届立法规划开始,立法规划增加了第三类项目,即立法条件尚不完全具备,需要继续研究论证的立法项目。十三届全国人大常委会立法规划在第二类项目后,增加规定有关改革提出的立法任务适时安排审议,主动适应改革的需要。

中央转发请示的通知是指在中央批准全国人大常委会党组请示和立法规划后,通常以通知这一形式对全国人大常委会党组请示予以转发,印发执行。以往几届中央转发请示的通知既有对立法工作总体形势的分析判断,又有对立法工作以及各相关单位提出的要求,还会对法治、依法治国、法律的有效实施等作出阐述并提出要求。根据十八大以后中央发文相关要求的变化,中央转发的十三届全国人大常委会立法规划的通知,内容大幅度简化。

二、适应改革开放的需要,立法规划在改革开放中孕育形成并不断发展

从党的十一届三中全会到20世纪80年代中期,对外开放、经济体制改革的形势发展很快,有一系列新问题需要及时立法予以推动、引领、规范和保障,但由于缺乏经验,难以满足各方面的立法需求。面对这种现实情况,邓小平同志指出,“现在立法的工作量很大,人力很不够,因此,法律条文开始可以粗一点,逐步完善。有的法规地方可以先试搞,然后经过总结提高,制定全国通行的法律。修改补充法律,成熟一条就修改一条,不要等待‘成套设备’。总之,有比没有好,快搞比慢搞好”[《解放思想,实事求是,团结一致向前看》(邓小平同志在1979年12月13日召开中共中央工作会议闭幕会上的讲话)。]这一时期的立法工作主要解决实践中急需的立法需求,缺乏通盘考虑和整体规划。但是随着改革开放的不断深入和商品经济的发展,对法治的需要不再仅仅局限于个别领域和个别方面,需要对立法工作进行整体的思考和谋划。

(一)编制立法规划的探索和尝试

从20世纪80年代中期到80年代末,随着经济体制改革的逐步深入和整体推进,对立法的需求不断加强,对立法工作进行统筹规划问题也就提到了全国人大常委会的议事日程。在1983年六届全国人大一次会议上,彭真委员长第一次提出“我们要根据实际的需要和可能,有计划有步骤地进行立法工作,做到既积极又谨慎,以保持法律的严肃性和稳定性”。1985年1月,全国人大常委会召集省级人大常委会负责同志开了两天座谈会,请各地提出在对外开放和经济体制改革中,需要制定哪些法律。会议中有人建议,立法应该搞个计划。会议结束时,彭真委员长讲话说:“我们这次会就是一种制定立法计划的方式,而且是搞联系实际的计划。”“会后,请秘书处和法工委把会上提出的问题梳梳辫子,并向有关方面通信息,大家全面系统研究一下,哪些是主要的先解决,也就是提出个工作计划”。[彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第244页。]

(二)立法规划的形成

七届全国人大常委会任期之初,正式提出编制立法规划并进行了探索。1988年4月,万里委员长在七届全国人大常委会一次会议的讲话中提出,“今后五年,我们立法工作的任务十分繁重,无论是新法律的制定,现行法律的修改,还是法律的解释,都是关系全局的大事,都必须审时度势,积极而又慎重地进行。本届人大的立法工作,需要有一个通盘考虑。本届常委会要制定出一个五年立法规划,然后有计划、有步骤地进行,成熟一个,制定一个。条件不成熟的,继续由政府制定行政法规”[全国人大常委会办公厅研究室编:《中国特色社会主义法律体系形成大事记》,中国民主法制出版社2011年版,第68页。]1988年7月1日,七届全国人大常委会第二次会议通过的工作要点明确提出,立法工作要制定规划,抓住重点,有计划、有步骤地进行。在这次会议上,全国人大法律委员会提出了《关于五年立法规划的初步设想》。七届全国人大二次会议以后,全国人大常委会秘书处提出了《关于七届全国人大立法工作的安排意见》,明确了列入安排意见的法律草案的起草单位和提请审议的时间。

七届全国人大常委会后期,开始立法规划编制工作。1991年年初,中共中央印发了《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》,明确提出全国人大常委会编制立法规划。按照党中央要求,1991年10月,七届全国人大常委会就任期届满前一年多的立法工作进行了规划,提出《全国人大常委会立法规划(1991年10月~1993年3月)》,报经党中央同意并以中发文件形式印发。七届立法规划项目共64件,分为两类:第一类为拟提请全国人大或人大常委会审议的法律草案,第二类是拟抓紧调研论证的法律草案。规划列明的起草单位具体到国务院有关委、部、局和全国人大有关专门委员会、常委会有关工作机构。这是第一个正式报党中央批准的立法规划,大体上确立了立法规划的形式。

八届全国人大常委会围绕初步形成社会主义市场经济法律体系框架的立法目标,形成第一个五年立法规划。1993年11月,党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标,深刻认识到“社会主义市场经济体制的建立和完善,必须有完备的法制来规范和保障”,并指出“坚持社会主义法制的统一,改革决策要与立法决策紧密结合。立法要体现改革精神,用法律引导、推进和保障改革顺利进行。要搞好立法规划,抓紧制定关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律。要适时修改和废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律和法规。加强党对立法工作领导,完善立法体制,改进立法程序,加快立法步伐,为社会主义市场经济提供法律规范”[《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。]这是中央全会文件首次对立法规划提出明确要求,提出了立法工作的重点领域,并对立法与改革的关系作了阐述。在八届全国人大一次会议上,乔石委员长指出:本届全国人大常委会要把加快经济立法作为第一位的任务,尽快制定一批有关社会主义市场经济方面的法律。并提出了要在本届内初步形成社会主义市场经济法律体系。八届全国人大常委会立法规划落实党的十四届三中全会精神,围绕初步形成社会主义市场经济法律体系框架的立法目标,将重心放在经济立法上,把有关社会主义市场经济方面的立法项目作为主要内容,包括规范市场主体的法律,如公司法、合伙企业法、破产法等;调整市场主体关系、维护市场秩序的法律,如合同法、证券法、票据法等;改善和加强宏观调控的法律,如预算法、中央银行法、国有资产法等;建立和健全社会保障方面的法律,如劳动法、社会保险法等;发展基础产业及其他方面的经济法律,如民用航空法、港口法等。同时,也包括了加强社会主义民主政治建设、促进教育科学文化发展、保护环境等方面的法律。八届常委会立法规划共提出第一类项目115件,第二类项目37件,是截至目前提出立法项目最多的一届常委会立法规划。

此后,编制立法规划成为全国人大常委会立法工作的重要环节,历届全国人大常委会,均是在任期届始之年编制立法规划,并报党中央同意后印发执行。

(三)立法规划在中国特色社会主义法律体系形成中演进发展

这一时期有一个鲜明的主线就是中国特色社会主义法律体系的形成。纵观中国特色社会主义法律体系形成的过程,从中国特色社会主义法律体系的初步形成、基本形成到最终形成,立法规划在其中发挥着重要作用,确保了每一阶段的工作任务都能有计划、有步骤地实现。

九届全国人大常委会立法规划围绕初步形成有中国特色社会主义法律体系,重在“强规范”,重点制定和完善保障人民当家作主和规范行政行为的法律。1997年党的十五大报告提出,“加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”。并提出“要健全财产法律制度,依法保护各类企业的合法权益和公平竞争,并对它们进行监督管理”,“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制”。[《高举邓小平理论伟大旗帜,把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》(江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告)。]李鹏委员长在第九届全国人民代表大会第一次会议闭幕式上的讲话中,明确提出在九届全国人大任期内要“初步形成有中国特色社会主义的法律体系”,并明确立法重点是“适应建立健全社会主义市场经济体制和经济发展的要求,抓紧制定和完善经济方面的法律;适应深化行政体制改革的需要,切实加强行政立法;还要继续完善社会主义民主政治方面的法律和其他方面的法律”。[《李鹏委员长第九届全国人民代表大会第一次会议闭幕式上的讲话》。]李鹏委员长在第九届全国人大常委会第一次会议上的讲话中再次强调,立法重点是“要抓紧制定和完善社会主义市场经济方面的重要法律”,“制定和完善保障人民当家作主和规范行政行为的法律”,并且针对立法规划、计划工作提出,“要进一步加强立法工作的计划性。常委会任期五年要有立法规划,每年度要有立法计划。根据需要与可能,区别轻重缓急,有计划、有步骤地完成立法任务”。[《李鹏委员长在九届全国人大常委会第一次会议上的讲话》。]九届全国人大常委会立法规划,紧紧围绕“初步形成有中国特色社会主义法律体系”的任务,突出重点、区分轻重缓急,将现实急需且立法条件比较成熟的有关建立和完善社会主义市场经济体制、保障人民当家作主、规范行政行为方面的立法项目,如立法法、监督法、物权法、合同法、证券法、信托法、行政许可法、行政复议法、政府采购法、环境影响评价法、招标投标法等作为重点列入立法规划。

十届全国人大常委会立法规划围绕基本形成中国特色社会主义法律体系,聚焦“立支架”,重点安排在法律体系中起支架作用的立法项目。党的十六大再次强调,“为适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,要加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系”。[《全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面》(江泽民在中国共产党第十六次全国人民代表大会上的报告)。]吴邦国委员长在十届全国人大一次会议闭幕会上的讲话中,明确提出要“争取在本届任期内,基本形成中国特色社会主义法律体系”[《吴邦国委员长在第十届全国人民代表大会第一次会议闭幕式上的讲话》。]的目标。为实现这个目标,吴邦国委员长在十届全国人大常委会第二次会议上的讲话中,对立法规划编制工作提出了三点明确要求:一是“突出重点,把基本的、急需的、条件成熟的立法项目作为立法规划的主要内容”;二是“五年立法规划应当是预期的、滚动的、指导性的,而不是指令性的”;三是“有些法律虽然是基本形成中国特色社会主义法律体系所不可缺少的,但近期的立法条件还不成熟,可以由国务院根据立法法的规定,先用行政法规的形式规定行政管理措施,等将来条件成熟了再制定法律”。[《吴邦国委员长在十届全国人大常委会第二次会议上的讲话》。]按照这一指导思想,十届全国人大常委会立法规划紧紧围绕在任期内基本形成中国特色社会主义法律体系的任务目标通盘考虑和安排立法工作,突出重点,把基本的、急需的、条件成熟的立法项目,如宪法修正案、物权法、企业破产法、行政许可法、公务员法、治安管理处罚法、反垄断法、企业所得税法、劳动合同法、监督法等作为立法规划的主要内容。

十一届全国人大常委会立法规划围绕形成并不断完善中国特色社会主义法律体系,突出“补短板”,着力加强薄弱环节立法。党的十七大后,社会主义民主政治的不断推进,文化生活的丰富多彩,和谐社会的积极构建,体制机制的改革创新,经济全球化的深入发展,立法任务更加繁重。吴邦国委员长提出,“我们要以完善中国特色社会主义法律体系为目标,继续加强和改进立法工作,抓紧制定在法律体系中起支架作用的法律,及时修改与经济社会发展不相适应的法律规定”。[ 《吴邦国委员长在第十一届全国人民代表大会第一次会议闭幕会上的讲话》。]吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第一次会议中再次强调,“我们要按照党的十七大精神,在提高立法质量的前提下,确保到2010年形成中国特色社会主义法律体系并不断加以完善”,并提出“要集中精力抓紧制定在中国特色社会主义法律体系中起支架作用、现实生活迫切需要、立法条件比较成熟的法律,及时修改那些与经济社会发展不相适应的法律规定”,“要以改善民生为重点加强社会领域立法,继续完善经济、政治、文化领域立法”。[ 《吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第一次会议上的讲话》。]十一届全国人大常委会立法规划紧紧围绕确保“形成并不断完善中国特色社会主义法律体系”的立法工作目标,49件一类项目中,在法律体系中起支架作用的重要立法项目占一半左右,确保了中国特色社会主义法律体系如期形成。同时,贯彻落实党的十七大的部署要求,以改善民生为重点,加强社会领域立法,将社会保险法、食品安全法、基本医疗卫生保健法、社会救助法、慈善事业法、精神卫生法、药品管理法(修改)、中(传统)医药法、老年人权益保障法(修改)、职业教育法(修改)、非物质文化遗产保护法、图书馆法等与民生紧密相关的立法项目列入规划。

(四)立法规划在全面深化改革、扩大对外开放中改进创新

党的十八大以来,全面深化改革取得重大突破,取得了改革开放和社会主义现代化建设的历史性成就。在这一过程中,立法规划适应全面深化改革、全面推进依法治国的要求,不断对规划的形式和内容进行探索创新。

主动适应改革需要,对十二届全国人大常委会立法规划进行调整。党的十八大确定了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标。张德江委员长强调,“要不断完善中国特色社会主义法律体系,为全面建成小康社会、深化改革开放提供更有力的法制保障”;立法工作要“充分发挥立法的引领和推动作用,加强重点领域立法,促进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”;同时要“加强立法工作组织协调,拓展人民有序参与立法途径,提高立法质量,保证通过的法律更好地体现党的主张和人民的意志”。[ 《张德江委员长在第十二届全国人民代表大会第一次会议闭幕会上的讲话》。]十二届全国人大常委会立法规划在中国特色社会主义法律体系形成的新起点上,以提高立法质量为工作重心,不断完善中国特色社会主义法律体系,重点围绕“五大建设”,在推动经济发展方式转变、坚持中国特色社会主义政治发展道路、保障和改善民生、推进社会主义文化大发展大繁荣、推进生态文明建设等方面,都安排了相应的立法项目,共提出立法项目68件,其中一类项目47件,二类项目21件,此外还有一些研究论证项目。党的十八届三中、四中全会作出了全面深化改革、全面推进依法治国的重大决策,提出了一系列的改革举措。为贯彻落实党的十八届三中、四中全会提出的改革举措,确保重大改革于法有据、立法与改革决策相衔接,根据经济社会发展的需要,十二届全国人大常委会对立法规划作了调整,如贯彻三中全会决定提出的“落实税收法定原则”,将环境保护税法、房地产税法等7件立法项目逐一列明;贯彻四中全会决定“构建国家安全法律制度体系”的要求,将国家安全法、反间谍法、反恐怖主义法、境外非政府组织管理法、网络安全法等与国家安全相关的立法项目列入立法规划。调整后,立法规划项目从原有的68件增至102件。报经党中央通过后,2015年6月以中发文件形式印发了调整后的十二届全国人大常委会立法规划,这是第一次以报中央批准的方式调整立法规划。

落实党中央重大决策部署,加强十三届常委会立法规划与改革决策的衔接。中国特色社会主义进入新时代,党的十九大站在更高起点上谋划和推进全面深化改革、扩大改革开放,提出了一系列重要改革举措,部署了一系列重大改革任务。栗战书委员长强调,“坚持立法与改革相衔接、相统一,确保重大改革于法有据,及时将改革成功经验上升为法律,是党的十八大以来人大立法工作的突出特点”,明确提出“本届常委会要坚决贯彻党中央关于改革的决策部署,在总结以往经验的基础上,继续做好与改革相关的立法工作,确保重大改革举措依法有序推进、落实到位,在法治下推进改革,在改革中完善法治”。[ 《栗战书委员长在第十三届全国人大常委会第二次会议上的讲话》。]十三届全国人大常委会立法规划紧紧扣住落实党中央重大决策部署,紧紧扣住回应人民群众重大关切,紧紧扣住厉行法治、推进全面依法治国,将党中央提出的一系列重大改革举措涉及的立法项目,作为重点列入立法规划,占规划项目总数的85%。同时,立法规划作出原则性的预期安排,规定为落实全面深化改革等需要制定、修改或者废止法律的,或者需要由全国人大常委会作出有关决定的,适时安排审议,为未来五年形势和任务的发展变化留下空间。这是第一次在立法规划中对改革涉及的立法项目作出原则性的预期安排,使立法规划与党中央的重大改革举措结合得更加紧密。

三、立法规划制度的发展和完善在改革开放历史进程中的重要作用

纵观改革开放以来立法规划发展和完善的历程,立法规划主动适应改革开放需要,在建设中国特色社会主义法治体系中扮演着重要的角色,发挥了重要的作用,确保了在改革开放各个历史阶段的立法任务都能有计划、有步骤地完成,充分发挥了立法对改革的引领、推动、规范、保障作用。立法规划的重要性、必要性越来越得到广泛认同。

(一)有利于确保党中央重大决策部署的落实

历届全国人大常委会立法规划都体现了党中央在我国不同发展阶段的工作重点,最全面、最集中、最直接地体现党中央对一届全国人大常委会立法工作的要求。通过落实立法规划,确保党中央的重大决策部署通过法定程序转化为国家意志。

例如,1997年党的十五大报告提出,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。为实现这个目标,九届、十届、十一届全国人大常委会的立法规划,紧紧围绕形成中国特色社会主义法律体系的目标,突出重点、区分轻重缓急,先是安排现实急需且立法条件比较成熟的立法项目,然后是重点安排在法律体系中起支架作用的立法项目,最后是着力加强薄弱环节立法,有计划、分步骤地接续奋斗,推动了中国特色社会主义法律体系如期形成并不断完善。

又如,2017年党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代、我国社会主要矛盾发生变化的重大政治判断,对立法工作提出了新的更高的要求。十三届全国人大常委会立法规划既着眼决胜全面建成小康社会的需要,又放眼开启全面建设社会主义现代化国家新征程的需要,将立法着力点更多放在解决发展不平衡、不充分的制度性突出问题上,弥补相关制度规范的短板和缺项,通过制定修改相关法律,推动打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。

(二)有利于发挥立法对改革的引领和推动作用

习近平总书记指出,要实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。改革开放40年来,改革的每一步进程都离不开法治的保障,改革的不断深入也为立法开辟了新的道路。

立法规划充分发挥其前瞻性、预期性的特点,努力将改革急需的立法项目列入立法规划,发挥立法的引领和推动作用,实现了立法与改革决策相衔接,如1992年年初,邓小平同志发表南方谈话。1993年11月,党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。围绕建立社会主义市场经济的改革目标,八届全国人大常委会将立法工作重心放在经济立法上,提出的立法总目标是争取在本届内大体形成社会主义市场经济法律体系的框架。把规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、促进对外开放等有关社会主义市场经济方面的立法项目作为八届立法规划的主要内容。

党的十九大站在更高起点上谋划和推进全面深化改革、扩大改革开放,提出了一系列重要改革举措,部署了一系列重大改革任务。十三届全国人大常委会立法规划保持规划的总体确定性和必要灵活性,对未来五年立法项目作出明确安排的同时,也为未来五年形势和任务的发展变化留下空间,对全面深化改革和其他方面可能提出的立法需求,目前尚不能具体列明的项目,在立法规划中作出原则性的预期安排。特别明确提出,为落实全面深化改革、全面推进依法治国的部署要求,对涉及国家机构改革、国家安全法治保障、监察体制改革、完善产权保护制度等需要制定、修改或者废止法律的,或者需要由全国人大常委会作出有关决定的,适时安排审议。

(三)有利于立法资源的合理配置和法律体系的和谐统一

立法资源是有限的。全国人大常委会在确保立法质量的基础上,每届能够审议通过的法律草案数量十分有限。在有限的立法资源的制约下,必须区分轻重缓急,将有限的立法资源用在刀刃上。立法规划有重点地安排立法工作,有计划、有步骤地推动立法工作,确保了有限的立法资源得到有效利用。党的十八届四中全会以后,各方面的立法需求进一步增长,提出了大量的立法项目。但是,一些立法项目在调整范围等方面存在交叉、重复等情况,如编制十三届全国人大常委会立法规划时,中国民航总局提出了修改民用航空法的建议,中央军委法制局提出了制定航空法的建议,两个立法项目之间关联性强,交叉重复的内容多,这就需要立法机关统一、合理地配备立法资源。经过专题论证会,十三届全国人大常委会立法规划统筹考虑制定航空法和修改民用航空法,创造性并行列出航空法和修改民用航空法,合理调配立法资源和立法方向,保证了立法资源得到充分、合理的运用。

立法规划有效地保证了法律体系内部的和谐统一。法律体系形成的一个重要标志就是法律体系内部应当做到科学、和谐、统一。改革开放初期的立法工作遵循的原则是“成熟一个就制定一个”,对于法律之间、法律部门之间的关系问题,考虑较少。通过编制和实施立法规划,立法机关可以对法律之间的关系进行通盘考虑,将互相关联或者可能存在冲突的立法项目统筹考虑,确保制度互相衔接。

(四)有利于提高立法质量和立法效率,加快立法工作步伐

形成和完善中国特色社会主义法律体系,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,必须加快立法工作步伐。但是加快立法工作步伐不能“眉毛胡子一把抓”,需要通过立法规划区分轻重缓急,有重点、有步骤地安排立法工作,不断提高立法效率。

立法规划提高了法律草案起草质量。法律草案的起草质量,直接影响着立法步伐和立法质量。立法规划明确了各个立法项目的提请审议单位、起草单位和分工联系的全国人大相关专门委员会,任务清晰,责任明确,有助于各方面、各部门之间协调一致,有效推动立法工作。承担起草工作的责任单位,可以按照立法规划“任务、组织、时间、责任”四落实的要求,积极协调有关方面,抓紧开展起草工作。负责分工联系的全国人大专门委员会,则可以提前介入法律草案的起草工作,抓住起草中遇到的重点、难点问题,深入调研,为常委会审议打下良好基础。

立法规划增强了常委会审议质量和审议效率。没有立法规划、立法计划,立法工作只能被动等待,就没办法做到心中有数,常委会组成人员难以提前进行研究准备,常委会的审议质量和审议效率也就难以提高。立法规划和立法工作计划有效地增强了人大常委会立法工作的主动性,更好发挥人大常委会在立法工作中的主导作用,提高常委会审议质量和审议效率。

四、发展和完善立法规划的几点启示

总结改革开放以来立法规划形成、发展和不断完善历程中的经验,有以下几点启示:

(一)坚持党的领导是发展和完善立法规划的根本与前提

党的十八届四中全会明确,党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党对立法工作的领导体现在立法工作的全过程和全方面,其中立法规划是党领导立法工作的重要途径。因此,党中央高度重视通过批准立法规划来领导立法工作,在历次印发的关于加强党对立法工作领导的文件中,都对立法规划编制工作提出要求。1991年《中共中央关于加强党对国家立法工作领导的若干意见》提出,中央对国家立法工作的领导,其中一项是审定全国人大常委会党组报送的全国人大常委会拟订的我国立法工作的规划,支持和保证立法机关充分有效地实施立法规划。2016年《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》明确指出,党中央加强对立法规划和年度计划编制工作的指导,全国人大常委会党组要全程领导立法规划编制工作,科学确定立法项目,进一步明确了立法规划编制工作的时限要求、审批方式、印发形式、调整路径等。

除此之外,党中央在批准历届立法规划时,都明确指出,立法过程中遇到的重大问题应报党中央批准。如九届期间,全国人大常委会党组报请中央批准的法律草案有21件。证券法、合同法、高等教育法、村民委员会组织法、立法法、民族区域自治法、婚姻法,在起草或审议过程中的重大问题,都及时向党中央请示报告。十届、十一届全国人大报请党中央研究的法律草案数量虽有减少,但分量一点不轻。十八届四中全会后,每年的中央政治局工作要点都明确列出需要中央研究的重大立法事项,由常委会党组或者其他承担法律草案起草任务的机关报请党中央研究。在政治局常委会年度工作要点中明确需要中央研究讨论立法项目,意味着党中央研究重大立法事项已经逐步进入制度化、规范化的轨道。

(二)严格依法依规开展编制工作是发展和完善立法规划的基础

随着立法规划的相关法律、制度的逐步建立和完善,必须严格依法依规开展立法规划编制工作,不断提高编制工作的规范化水平。2015年3月15日第十二届全国人大三次会议通过修改立法法的决定。修改后的立法法新增加了关于立法规划的条文,明确全国人大常委会要通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排;要求编制立法规划和年度立法计划,应当认真研究代表议案和建议,广泛征集意见,科学论证评估,根据经济社会发展和民主法治建设的需要,确定立法项目,提高立法的及时性、针对性和系统性。党的十八届四中全会提出,要“加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制”,并明确提出要“完善立法项目征集和论证制度”。2016年,经常委会领导批准并报中央改革办,全国人大常委会法工委总结立法规划、立法计划编制工作经验,根据立法法,制定了《立法项目征集和论证工作规范》,进一步推动了立法规划编制工作的规范化。

(三)优化工作机制是发展和完善立法规划的重要方面

立法规划编制工作作为立法工作的一个环节,不能孤立开展,必须把立法规划编制工作放在整个立法工作的框架中和整个立法过程的链条中来考虑和安排。编制立法规划的具体工作随着立法工作体制的调整经历了多次变化。七届全国人大关于五年立法规划的初步设想是由全国人大法律委员会提出的。七届、八届、九届全国人大常委会立法规划,都是由全国人大常委会秘书处负责起草。九届全国人大后期,全国人大常委会秘书处改为常委会办公厅秘书二局。十届全国人大常委会立法规划由常委会办公厅负责起草。十届全国人大后期,决定对全国人大机关立法工作体制作出调整,由全国人大常委会法制工作委员会负责统筹立法工作全过程,履行“规划、组织、协调、指导、服务”的职能,将常委会办公厅秘书二局的立法规划等相关立法职能划归常委会法工委,成立立法规划室。这次调整,使立法规划编制工作更加适应立法工作的实际需要,更加符合立法规律。自此,从十一届以来的历届全国人大常委会立法规划,都是由常委会法工委负责具体起草拟定工作。

(四)加强立法规划的落实是发展和完善立法规划的关键

习近平总书记多次强调抓落实,要“一分部署,九分落实”。立法规划只是对未来五年立法工作的预期性安排,能否真正发挥作用,关键在于落实。历届全国人大常委会都高度重视立法规划的落实,一般都要召开立法工作会议,部署立法规划的贯彻落实。立法工作会议后,法工委向承担起草任务的部门和单位发函,请其按照“任务、时间、组织、责任”四落实的要求,拟定具体工作计划。从近几届全国人大常委会立法规划的落实情况来看,一类项目完成率都在65%以上:九届全国人大常委会立法规划一类项目完成率达71.43%;十届全国人大常委会立法规划一类项目完成率达到66.1%;十一届全国人大常委会立法规划一类项目完成率为67%;十二届全国人大常委会立法规划一类项目完成率达到75%。总结以往经验,落实立法规划的关键在重点、难点立法项目的推动。随着改革的不断深入,立法工作中难免遇到“硬骨头”,而解决这些“硬骨头”又是推进全面深化改革、扩大对外开放所必需的。对于一些重点、难点立法项目,必须本着集中优势力量办大事的原则,明确提出要重点推进相关工作,不断地集中力量攻坚克难,使那些亟须改革且立法难度较大的法律项目陆续出台,有力地保障和推进改革的顺利进行。例如,要形成中国特色社会主义法律体系,有些调整基本社会关系的起支架作用的法律必须制定。十届全国人大常委会立法规划就突出重点,将物权法、企业破产法、行政许可法、反垄断法、企业所得税法、劳动合同法、监督法等影响法律体系基本形成的起支架作用的法律列入立法规划,推动了法律体系的基本形成。

五、主动适应新时代改革要求,进一步发展完善立法规划工作的几点思考和建议

党的十九大宣告,经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。面对新时代改革开放提出的新要求,立法规划必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,积极探索进一步发展立法规划的有效途径和方法。

(一)在加强党的领导,更好贯彻落实党中央的重大决策部署方面

历届常委会立法规划编制工作都是在党的领导下开展的,最重要的任务就是落实党中央的决策部署,通过立法推动和保障党中央决策部署有效实施,如十三届常委会立法规划所列立法项目中属于贯彻党中央决策部署的项目占85%。在以后的立法规划编制工作中还有几点需要研究:一是如何适应立法工作体制机制的新变化。中央全面依法治国委员会成立后,进一步加强了对法治中国建设的统一领导,立法规划需要研究如何在程序上、机制上适应这一新情况。二是对尚不明确立法需求如何作出安排。在实践中,有时党中央已经作出决策,但具体改革路径还处于探索过程中。如海南自由贸易试验区、雄安新区建设等重大改革举措,党中央已经明确,但有哪些方面立法需求,哪些现行的法律不能适应改革的要求,还没有研究清楚,也就难以纳入立法规划。三是能否明确需要中央研究的重大立法事项。党的十八大后,向党中央请示报告制度逐步完善,重大立法事项以及在立法过程中遇到的重大问题都及时报请党中央研究决定。但在实践中,一些重大立法事项未能及时提出,影响了立法进程。能否通过立法规划明确需要党中央研究的重大立法事项,避免随意性。四是如何对大会审议法律案作出安排。近年来,全国人民代表大会审议法律案逐渐成为常态,立法规划需要研究如何明确提请大会审议的立法项目。

(二)在主动适应改革需要,综合运用多种立法形式,推动在更高层次、更高水平、更高质量上完善中国特色社会主义法律体系方面

要适应新时代改革的需要,必须进一步增强立法规划的总体确定性和必要灵活性,为未来形势和任务的变化留出空间。十三届全国人大常委会立法规划对改革涉及的立法项目作出原则性的预期安排,是立法规划主动适应新时代改革要求的一个重要探索。立法规划如何在已有工作的基础上,更好主动适应改革开放的需要,还有几点需要研究改进:一是能否对法律清理作出安排。随着改革开放的不断深化,一些法律、有关法律问题和重大问题的决定已经明显不适应改革开放的要求,但这些法律、决定仍然留存在我们的法律体系中,不仅对改革开放造成障碍,也影响了法律的权威。能否通过立法规划对法律清理作出安排,对不适应改革开放的法律、有关法律问题和重大问题的决定进行一次全面清理。二是如何对多种立法形式作出安排。近年来,随着改革的深入,各方面提出立法需求的日益多样,立法工作必须综合运用立、改、废、释、决定、“打包修改”等多种立法形式,为全面深化改革、扩大对外开放提供宽阔的立法平台。但目前立法规划只对新制定和修改的法律作出安排,未对其他形式的立法活动作出安排。立法规划需要对法律的立、改、废、释,有关法律问题和重大问题的决定、“打包修改”等多种形式的立法活动都作出统筹安排,以更好地适应新时代改革的需要。

(三)如何进一步增强立法规划的科学性、民主性,更加充分反映人民群众的意愿和需求方面

进入新时代,立法规划要进一步发挥作用,最重要的还是要看立法规划安排的立法项目是否反映了人民群众日益增长的美好生活需要,是否具有较强的必要性、可行性。这必须进一步积极探索改进立法规划编制工作方式方法。一是探索对立法项目进行成本效益评估。OECD(经济合作与发展组织)、欧盟都要求成员国开展立法前对立法项目进行成本效益评估。2011年,全国人大法工委选取反家庭暴力法、航道法,采取成本效益评估、问卷调查等方式进行了评估论证。北京、上海等地方人大常委会也采取多种方式进行立法项目评估,取得了较好的效果。《立法项目征集和论证工作规范》明确规定,可以采取实地调研、问卷调查、成本效益分析等多种方式进行研究评估,形成论证报告。建议在今后的立法规划编制工作中,选取部分重要的、有较大意见分歧的立法项目进行成本效益评估。但是也要注意,成本效益分析、问卷调查等论证评估只能作为确定立法项目的一个重要依据,但不是决定性因素。立法工作从根本上讲是一项政治活动,确定立法项目需要从多维度进行考虑,很多立法项目的必要性、可行性难以进行定量分析,还必须综合考虑到政治、社会影响等多个方面。二是探索向社会公开征集立法项目建议。地方对扩大立法项目征集范围作了一些探索,如上海市在征集立法项目时,除了全国和市级人大代表、人大各专门委员会、政府有关部门以外,还向市民群众征集;湖北省也扩大规划项目来源,在媒体网站向社会广泛征求立法项目建议。建议在今后的立法规划编制工作中,探索通过互联网等途径,直接向社会征集立法项目。但根据地方和其他国家的经验,直接向社会征集立法项目也可能产生一些问题。(1)社会参与热情不高,提出的立法项目建议质量不高。一些已经开展向社会征集立法项目的地方反映,社会公众对提出立法项目参与热情不高,提出的立法项目寥寥,即使提出立法项目建议,大多只有一个法名,建议质量不高。(2)容易提出一些社会争议较大的立法项目。俄罗斯、芬兰等国家在直接向社会征集立法项目时,一些社会公众提出了同性恋等社会高度争议的立法项目,反而造成了矛盾的激化、社会的分裂。三是如何推动配套规定的落实。中国特色社会主义法律体系是一个多层次的体系,一些法律需要国务院、地方或者政府部门作出具体规定,这些具体规定作为法律的配套组成部分,如果未及时规定,会严重影响到法律的实施。立法规划应当对有关配套规定有充分的考虑和安排,要求法律草案的起草部门要同步起草相关配套法规,确保法律得到有效实施。

编 辑: 夏红真
责 编: 于 浩

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