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中国特色社会法的发展与完善

——改革开放 40年我国社会法发展历程回顾

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年08月24日 14:15:13

改革开放40年,是中国共产党领导全国各族人民不懈努力、砥砺前行,经济社会不断发展,取得重大历史性成就的40年,也是我国民主法治恢复重建、不断发展,取得巨大进步的40年。伴随这一伟大历史过程,我国社会法也经历了不断健全完善的历程。

一、社会法在我国的起源和发端

早在20世纪初叶,孙中山先生在《民权初步(社会建设)》中,论述了“教国民行民权”的社会建设思想。1934年社会学家孙本文在《社会学原理》中,提出社会建设是依社会环境的需要与人民的愿望而从事的各种建设。这些早期的社会建设理论和思想,促使了中国社会法理论的产生和萌芽。新中国成立之前,中国共产党领导人民进行革命斗争和根据地建设,在局部地区执政政权建设和社会管理等方面提出过不少与社会建设有关的政策法规,形成了社会法的雏形。如1931年制定的中华苏维埃共和国劳动法、1942年制定的陕甘宁边区劳动保护暂行条例等,对保障劳动者基本权利、促进根据地建设起到积极作用。

新中国成立以后,从20世纪50年代开始,国家先后出台一些法律法规,探索建立与计划经济体制相适应的劳动和社会保障制度。例如,1950年中央人民政府委员会通过了工会法,政务院批准劳动部关于劳动争议解决程序的规定,1951年政务院颁布劳动保险条例,1956年国务院颁布关于劳动保护的“三个规程”,即《工厂安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》《工人职员伤亡事故报告规程》。此外,国家在失业救济、生产救灾、优抚安置、扶贫济困等方面也出台了一些政策和法规。

二、改革开放以来我国社会法的发展历程

回顾改革开放40年来我国社会法的发展历程,大致可以划分为以下四个阶段:

(一)初创期(1978~1993年)

1978年党的十一届三中全会召开,我国进入社会主义现代化建设的历史新时期。1982年宪法对劳动者享有的劳动权、休息权、获得物质帮助权、受教育权等作了较为全面的规定,为社会立法提供了宪法依据。这一时期,经济建设和对外开放是国家立法关注的重点,国有企业是我国企业的主体,计划经济时代的用工管理、劳动保障等制度得以继续适用。

20世纪80年代中后期,为增强国有大中型企业的活力,国家开始改革企业劳动用工制度。1986年国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》等四个关于改革劳动制度的规定,提出全民所有制企业必须面向社会招工,并全部实行劳动合同制;同时,建立职工待业保险制度,逐步推行以省、市或县为单位统筹职工养老保险金。1987年颁布《国营企业劳动争议处理暂行规定》,恢复已中断30年的劳动争议处理制度。

20世纪90年代初,全国人大及其常委会围绕保障残疾人和妇女儿童等特殊群体的权利制定了一系列法律:1990年提出要抓紧制定工会法以及保障妇女、少年儿童权益等方面的法律,通过了残疾人保障法、归侨侨眷权益保护法;1991年通过了未成年人保护法;1992年七届全国人大五次会议通过了工会法和妇女权益保障法。

这一时期社会法发展的特点主要有:一是国家立法围绕改革开放和建立完善社会主义市场经济展开,真正意义上的社会法立法理念尚未形成。二是开始探索与经济体制改革相适应的劳动和社会保障法制建设。例如,将与劳动和社会保障相关立法工作授权国务院行使,出台一系列行政法规,为以后制定劳动和就业方面的法律打下基础。三是开始关注特殊群体权益保护,陆续出台了残疾人保障法、未成年人保护法、妇女权益保障法等一系列法律,初步搭建了社会法的基础框架。

(二)成长期(1994~2000年)

进入20世纪90年代,以邓小平1992年南方谈话发表和党的十四大召开为标志,改革开放事业进入新的历史阶段。党的十四大报告提出,要“加强立法工作,特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规,这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求”。[参见《加快改革开放和现代化建设步伐,夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》,1992年10月12日江泽民同志在中国共产党第十四次全国代表大会上所作的报告。]在这一背景下,与市场经济密切相关的劳动立法便成为立法工作的重点领域之一。1994年全国人大常委会审议通过劳动法,通过立法推动劳动用工制度改革,保障劳动者合法权益,建立适应社会主义市场经济的劳动用工制度。劳动法的出台具有里程碑意义,标志着我国社会法发展进入了新阶段。

1997年党的十五大报告明确提出,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。全国人大及其常委会在继续加强经济立法的同时,加快制定维护公民合法权益、促进社会事业发展等方面的法律,努力构建中国特色社会主义法律体系。1996年通过了老年人权益保障法,补齐特殊群体权益保护方面的立法缺口;同年通过了职业教育法,发展职业教育、提高劳动者素质;1998年通过了执业医师法和高等教育法。

到20世纪90年代中后期,国有企业改革进入攻坚阶段。全国人大及其常委会根据党的十五大报告关于建立社会保障体系、加快推进国有企业改革的要求,开始考虑制定有关社会保障制度方面的法律。但由于社会保障制度改革的复杂性和艰巨性,立法时机尚未成熟。因此,国务院通过制定行政法规、各地方通过制定地方性法规,逐步搭建起社会保障制度框架。

这一时期社会法发展的特点主要有:一是经济立法特别是市场经济等方面的立法仍然是立法工作的重点,但是对社会立法的重视程度逐步增强。二是以劳动法的出台为标志,社会立法实现了重大突破。劳动法是我国第一部全面系统规范劳动关系的基本法律,对促进劳动领域法律制度的建立与完善具有重要意义。三是围绕改革开放大局,社会保障立法从实际出发,采取了更为灵活便捷的行政法规、地方性法规的方式,初步构建起我国以社会保险为主体的社会保障制度。[参见高永宏:《改革开放30年我国社会法立法的轨迹与启示》,载《宁夏社会科学》2008年第5期。]

(三)加速期(2001~2011年)

2001年召开的九届全国人大四次会议,将有中国特色的社会主义法律体系划分为7个法律部门。社会法作为新兴而独立的法律部门,正式与民法、刑法、经济法等法律部门并列。这次会议同时提出,社会法是调整劳动关系、社会保障和社会福利关系的法律。我国已经在这方面制定了劳动法和一批保障社会特殊群体权益的法律。强调今后在社会法方面,要制定社会保险法,加快完善医疗保险、养老保险、失业保险等社会保障制度,维护社会稳定。中国特色社会主义法律体系及其基本标志的提出,表明我国社会法进入快速发展的新阶段。

2002年党的十六大对健全我国社会保障体系及加强劳动就业工作进行了全面部署。根据中央关于社会保障、社会建设等方面的新要求,全国人大及其常委会加快社会立法步伐。2001年制定了职业病防治法,对工会法进行修改,听取审议了国务院关于完善社会保障制度的专题工作报告。2002年制定了安全生产法、民办教育促进法,听取审议了国务院关于妇女权益保障工作情况、就业和再就业工作情况、安全生产工作情况等专题报告。2004年通过的宪法修正案增加了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”的内容,进一步表明党和国家更加重视和统筹经济社会协调发展。2005年全国人大常委会修改妇女权益保障法,初次审议了劳动合同法,并对劳动法、安全生产法、矿山安全法进行了执法检查。

2006年党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,提出要“完善发展民主政治、保障公民权利、推进社会事业、健全社会保障、规范社会组织、加强社会管理等方面的法律法规”。这一重要论述对社会立法提出了更高要求。2006年全国人大常委会对义务教育法、未成年人保护法作了较大幅度的修改。2007年相继通过了劳动合同法、就业促进法和劳动争议调解仲裁法。2010年通过了社会保险法,规范社会保险关系,促进社会保险事业发展。2011年3月10日,十一届全国人大四次会议宣布:中国特色社会主义法律体系已经形成。

这一时期社会法发展的特点主要有:一是立法速度快。在中国特色社会主义法律体系形成过程中,社会立法步伐加速推进。比如,2007年一年之内,就通过了劳动就业领域的3部重要法律。二是立法数量多。妇女权益保障法、未成年人保护法等法律的修改,彰显国家对特殊群体权益保障的重视。职业病防治法、安全生产法等法律的制定,体现国家尊重和保障人权的理念。更重要的是劳动合同法、社会保险法等起支架性作用的重要法律相继出台,作为重要法律部门的社会法“骨肉”日渐丰满,层次愈加丰富。三是立法难度大。在立法过程中,各方利益博弈不断,需要经过大量的沟通协调工作。比如,劳动合同法历经四次审议,社会各界参与程度之高、通过后的社会反响之大,在新中国立法史上实属罕见。

(四)完善期(2012年至今)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视社会建设工作,社会建设事业进一步快速发展,社会法的调整对象和范围进一步拓宽,社会法理论研究和立法实践蓬勃发展。党的十八大报告明确提出中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局,社会建设与经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设一道,成为“五位一体”总体布局的重要组成部分。

随着社会建设内涵和外延的不断发展,社会领域相关立法活动也呈现出新的特点。2012年十一届全国人大常委会为进一步规范劳务派遣用工,对劳动合同法部分条文作了完善;针对老年人权益保障方面出现的新情况、新问题,对老年人权益保障法作了全面修改。2013年制定了特种设备安全法,预防特种设备事故,保障人身和财产安全。2014年对安全生产法作了修改。2015年制定了反家庭暴力法;同年,为适应我国人口发展出现的重大变化,对人口和计划生育法作了修改。2016年十二届全国人大四次会议通过了慈善法,为规范发展慈善组织、推动慈善事业健康发展提供法制保障;同年全国人大常委会还制定了境外非政府组织境内活动管理法。

2017年10月党的十九大胜利召开,标志着中国特色社会主义进入了新时代,法治建设开启了新征程。党的十九大报告对社会建设工作进行了全面部署,为新时代社会建设事业和社会法发展指明了方向,提出了更高要求。全国人大及其常委会全面贯彻落实党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面加强和改进新形势下的立法工作,进一步加强社会立法工作,为解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾提供法治保障。

这一时期,随着我国经济快速发展和社会主要矛盾的变化,社会立法进入了新的发展时期,主要特点有:一是,针对社会领域出现的新问题新情况,适应时代发展,对已有法律加快进行修改完善步伐,如对劳动合同法、安全生产法、人口和计划生育法等进行修改。二是,通过制定新的法律或将行政法规上升为法律,补齐了一些社会领域立法短板,如新制定了特种设备安全法、慈善法、反家庭暴力法等,社会法的内涵、外延和领域不断得到拓展。三是,社会立法任务越来越重,要求越来越高。党的十八大以来,党和国家高度重视民生工作,社会建设各项事业加快推进,法律制度建设需要不断跟进,特别是社会救助、学前教育等方面的社会立法显得尤为迫切。

三、改革开放以来我国社会法发展的趋势

在每个发展阶段,我国社会法都呈现出不同的特点,这是由经济社会发展的阶段性特征决定的。纵向来看,改革开放以来,我国社会法发展的历程体现出以下趋势:

(一)社会法由附属立法逐步发展成为独立的部门法

改革开放初期,经济立法是国家立法的重点。虽然劳动法的立法工作在20世纪80年代就提上了议事日程,但当时仍将劳动法视为经济立法的内容。到了90年代,虽然制定了劳动法,但理论和实践仍将其划入经济类立法或者行政类立法。进入21世纪,劳动用工、特殊群体权益保护、社会保障方面的立法逐步推进,社会法的部门法特征逐步显现,最终发展成为独立的法律部门,并作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。在这一过程中,社会法与经济法、行政法的关系也逐步厘清。通常认为,经济法在调整方法上既注重发挥市场在资源配置中的决定性作用,同时也强调更好地发挥政府作用;社会法更加注重发挥政府部门和社会组织的作用。行政法旨在调整行政主体在行使职权过程中与相对人之间的行政隶属关系;社会法为国家设定一定的积极义务,对当事人之间的关系进行调节和干预。

(二)社会法由单一类型立法逐步向多元化立法发展

改革开放初期,社会领域立法主要集中在劳动用工和社会保障方面,带有较为强烈的计划经济色彩。在相当长的一段时间内,理论和实践对社会法的认识比较局限,认为社会法等同于劳动法和社会保障法。随着改革的逐步推进,特殊群体保护、社会保险、社会组织、教育、医疗卫生等方面的立法不断增多,社会法的内涵和外延不断拓展,综合性越来越强。党的十九大党报告从教育、就业、社会保障、脱贫攻坚、医疗卫生、社会治理等多个方面,对社会建设作了全面部署,这些方面基本对应了社会法的范围。社会法作为以社会建设为调整对象的重要的部门法,必将在全面建成小康社会中发挥越来越重要的作用。

(三)社会法调整的社会关系越来越复杂,立法难度越来越大

社会法关系社会生活的方方面面,一项具体的立法往往牵扯到纷繁复杂的制度设计。因而,综合性强、涉及面广是其最为突出的特征。早期的劳动用工、社会保障等立法,理论成熟,实践基础好,规范的社会关系单一,各方面能够较好达成共识。随着我国社会主要矛盾发生变化,公众参与立法的积极性不断增长,社会立法要积极回应人民多方面的诉求,协调各方利益关系的难度日益加大。社会法多数是“花钱”的法,在推动民生建设方面对国家投入的要求越来越高。很多社会立法直接涉及利益关系调整,在形成社会共识方面往往会遇到一些困难,给立法工作带来较大的挑战。可以说,当前我国的社会法在整个法律体系中仍属于“短板”。在今后的社会立法过程中,应当始终坚持党的领导,坚持以人民为中心,认真处理好“尽力而为”和“量力而行”的关系,妥善处理好社会立法中遇到的困难和问题,切实维护好最广大人民群众的根本利益。

四、我国社会法发展的未来展望

与民法、刑法、经济法等法律部门相比,我国社会法相对年轻,在理念原则、立法基础以及调整对象、调整方法等方面都有自身的特点,且处于不断探索完善的过程中。随着全面建成小康社会步伐不断加快,社会法在国家治理和社会建设中将发挥越来越重要的作用。习近平总书记指出:“我国现阶段存在的有违公平正义的现象,许多是发展中的问题,是能够通过不断发展,通过制度安排、法律规范、政策支持加以解决的。”[《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》(2013年11月12日),载《十八大以来重要文献选编》(上),中央文献出版社2014年版,第553页。]未来一段时期,要按照党的十九大报告提出的“坚持人人尽责、人人享有,坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”等新要求,抓紧从加强立法、推动实施、完善理论等多个方面,促进社会法的不断完善发展。

(一)加强立法,补齐社会法制度短板

一是要坚持党的领导,加强立法统筹,发挥全国人大及其常委会立法主导作用,提高立法层次,将实践证明行之有效的做法上升为法律规范,尽快形成系统完善、内部协调的社会法体系;二是要以人民为中心,紧紧围绕全面建成小康社会的薄弱环节,加强社会救助、学前教育、家庭教育、社会组织等方面的立法,着力补齐制度短板,推动民生工作,满足人民对美好生活的期望;三是要紧密结合当前我国国情和实际,科学把握社会立法规律,增强社会立法的可执行性和可操作性,确保制度刚性,完善社会领域权利救济相关法律制度。

(二)推动实施,发挥社会法制度功效

法律的生命力在于实施,社会法直接关系广大人民群众的根本利益,立法机关要会同有关方面,在推动法律实施上下功夫。一是要督促有关方面及时出台配套规定,使法律规定的主要制度落到实处。二是要加强对现有社会法律实施效果的综合评估。社会法的很多制度都涉及财政支出,要重点评估财政投入情况,以及税收支持政策的执行情况。三是要加强对有关法律实施情况的检查。社会法的实施往往涉及多个部门的通力合作,深入家庭、企业等社会的每一个具体单元,与老百姓的切身利益密切相关,需要通过检查督促,确保法律规定得到贯彻实施。

(三)加强研究,完善社会法理论体系

随着社会法的不断发展和完善,特别是劳动用工、社会保障等领域社会法的实施,为理论研究提供了肥沃土壤。社会法理论发展,反过来又为立法和执法实践提供有力的理论支撑。加强社会法理论研究,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧密结合新时代新要求,紧密结合当前社会建设实践。一是要进一步研究社会法的基本概念、主要特点、框架体系和范围边界等问题,推动形成共识。二是要围绕当前人民群众普遍关心的教育、医疗卫生、劳动和社会保障、社会治理等方面的问题,特别是社会救助等立法比较薄弱的环节积极开展实证研究,推动相关学科体系繁荣发展。三是要结合互联网平台用工中的劳动关系、社会组织创新管理等新领域,进行前瞻性研究,为完善相关社会立法打好基础。

编 辑: 夏红真
责 编: 于 浩

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