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民事诉讼法立法40年

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年08月24日 09:56:52

民事诉讼法是国家的基本法律,是规范民事诉讼程序的基本规则。改革开放40年来,我国民事诉讼法立法从1982年制定至今共经历了五个阶段。

一、构建基本框架,开启民事诉讼法立法新征程

1978年12月,中国共产党召开了十一届三中全会,作出了把党和国家的工作重心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策,并提出要加强社会主义民主与法制建设。当时对于立法的一个总体思路是,“有比没有好”“快搞比慢搞好”“宜粗不宜细”。这是符合当时形势的。经济社会步入正轨急需法律发挥重要调节作用,要先把基本的法律尽快立起来,把法律的基本框架和制度先立起来。我国民事诉讼法的制定也在这一背景下被提上立法议程。

1979年9月,全国人大常委会法制委员会组建民事诉讼法起草小组,开始起草民事诉讼法。经过两年多反复讨论、修改,并先后三次在全国范围内广泛征求意见,1981年,五届全国人大第四次会议原则批准了《中华人民共和国民事诉讼法(草案)》,并授权常务委员会根据代表和其他方面所提出的意见,在修改后公布试行。在试行中总结经验,再作必要的修订,提交全国人民代表大会审议通过公布施行。1982年3月8日,五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》[以下简称1982年民事诉讼法(试行)]。

1982年民事诉讼法(试行)有以下几个特点:一是继受了新民主主义时期解放区民事诉讼的一些习惯、做法,吸取了1949年以来国内的民事审判经验,如重视调解、两审终审制度等;二是移植了大陆法系国家和地区的一些诉讼制度;三是借鉴了原苏联民事诉讼法的某些制度,如检察监督制度。从经济社会发展阶段来看,当时党和国家的工作重心刚转移到经济建设上来,经济体制改革还处于初步探索阶段,对如何界定并实现民事诉讼法的目的与任务还缺乏充分认知,在理论研究方面对现代民事诉讼的特点和规律把握不深、认识不够,新阶段的民事诉讼实践探索尚不充分,这些因素导致1982年民事诉讼法(试行)的规定相对粗疏。但总体来说,1982年民事诉讼法(试行)的及时出台对促进民事纠纷的解决,保障经济发展和社会稳定起到了重要作用,在我国民事诉讼法立法发展历程上无疑具有里程碑的意义。

1982年民事诉讼法(试行)立足中国国情和实际,创设性规定了基本原则和基本诉讼制度,为此后的民事诉讼法奠定了基础和基本框架,内容包括5编、24章,共计205条,涵盖了现行民事诉讼法的大部分规范,包括基本原则、管辖制度、当事人制度、证据制度、一审程序、二审程序、审判监督程序、执行程序和涉外特别规定等。

二、丰富和发展制度体系,创建正式的民事诉讼法

1982年民事诉讼法(试行)通过实施后,商品经济得到了进一步发展,经济纠纷大量增加,出现了很多新情况、新问题,全国人大和人大常委会陆续制定了民法通则等一批重要的民事实体法,人民法院在实践中也积累了不少经验,这些为我国制定正式的民事诉讼法提供了实践依据。经过广泛的讨论和研究,民事诉讼法草案最终于1991年4月提交七届全国人大四次会议审议通过,由此诞生了新中国成立后第一部正式的民事诉讼法。

1991年民事诉讼法对1982年民事诉讼法(试行)主要从以下几个方面进行了丰富和发展:

一是关于民事诉讼法的立法任务。1991年民事诉讼法在1982年民事诉讼法(试行)规定的立法任务基础上,增加“保护当事人行使诉讼权利”,并将其列为第一项立法任务。这体现了我国对民事诉讼规律认识的深化,程序正义在民事诉讼立法上得到进一步尊重。

二是关于民事主管范围。1982年民事诉讼法(试行)没有对法院主管民事案件的范围作出明确规定,1991年民事诉讼法对此进行了明确,第三条规定:“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼,适用本法的规定。”这样规定,是基于以下几点考虑:(1)使得作为程序法的民事诉讼法在主观范围上与1986年民法通则关于民法调整对象的规定保持了一致,体现了程序法与实体法的统一;(2)建立了“民行”分立的诉讼体制,删除了1982年民事诉讼法(试行)有关人民法院审理行政案件也适用民事诉讼法规定的内容,在法律上确定了民事、行政案件审理的分离;(3)明确了我国民事诉讼程序的统一性,即人民法院审理经济纠纷案件也适用民事诉讼法,不存在所谓独立于民事诉讼之外的经济诉讼程序。[ 张卫平:《中国民事诉讼法立法四十年》,载《法学》2018年第7期。]

三是关于调解的原则。1982年民事诉讼法(试行)确立了对民事案件实行“着重调解”原则,该规定在当时是符合人们对调解在纠纷解决中所起作用的预期的。随着商品经济的发展,人们的观念也在不断变化,更加注重对自己权利的处分自由,同时司法实践中也出现了法院久调不决等不适当的做法。基于此,1991年民事诉讼法确立了“自愿、合法”调解原则,规定人民法院审理民事案件,应当根据自愿和合法的原则进行调解,调解不成的,应当及时判决。

四是确立了协议管辖制度。实践中,一些地方法院受地方保护主义影响,对合同纠纷案件,不属于自己管辖的,也抢着受理争管辖。为了解决该问题,1991年民事诉讼法确立了协议管辖制度,将确定管辖法院的权利赋予双方当事人,允许合同的双方当事人在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖。

五是设立了代表人诉讼制度。随着商品经济的发展,发生了一些侵害众多当事人民事权益的案件,如几十人的食物中毒请求赔偿的案件,出售劣质种子、化肥、农药坑害广大农民的案件,以及污染环境使众多当事人受到损害的案件等。为了便利众多当事人进行诉讼,便利人民法院审理这类案件,1991年民事诉讼法规定了代表人诉讼制度,以有利于更好解决群体纠纷。

六是关于法院调查取证。1982年民事诉讼法(试行)规定,全面地、客观地收集和调查证据是人民法院的义务。1991年民事诉讼法对此作了调整,人民法院不再负有全面调查取证的义务,而是具有一定的裁量权,只对于当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据,或者人民法院认为审理案件需要的证据,负责调查收集。民事诉讼法作出该规定,是基于以下几点考虑:(1)适应了案件大量增加的需要,有利于减轻法院的审判压力;(2)体现了对民事诉讼法内在规律认识的深化。

七是落实了检察监督制度。1982年民事诉讼法(试行)仅是对检察监督作了原则性规定,即人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。1991年民事诉讼法在审判监督程序一章增加抗诉程序,使检察监督原则得以落实。

此外,1991年民事诉讼法还增加规定了督促程序、公示催告程序,以促进高效、便捷实现民事权利;增加了企业法人破产还债程序,便于法院处理破产案件;进一步丰富了执行程序和涉外民事诉讼程序等内容。

三、聚焦难点问题,集中完善相关制度

随着改革开放和经济社会的发展,经济成分、组织形式、利益关系日趋多样化,新情况新问题不断出现,民事纠纷日益增多,民事主体向人民法院提起民事诉讼维护自身合法权益的民事案件大量增加,人民法院在审理和执行过程中遇到了许多新的矛盾和难题,尤其是对“申诉难”和“执行难”问题,人民群众反映强烈。据统计,十届全国人大代表联名提出修改民事诉讼法的议案共90件,其中针对当事人“申诉难”“执行难”,要求完善审判监督程序和执行程序的议案57件,占总数的近三分之二。为了回应人民群众的呼声,民事诉讼法修改再次被提上全国人大常委会立法议程,这一次修改主要是围绕审判监督程序和执行程序两部分内容进行。民事诉讼法修正案草案最终于2007年10月提交第十届全国人大常委会第三十次会议审议通过,主要修改的内容有:

在审判监督程序方面,旨在解决当事人“申诉难”,切实保障当事人申请再审的权利,同时规范申请再审的行为。一是进一步将再审事由具体化,将民事诉讼法规定的再审事由从五项情形具体化为十六项情形;二是针对实践中当事人向人民法院多头申诉、反复申诉,人民法院重复审查以及原审人民法院自己纠错较为困难的问题,明确规定当事人申请再审应当向上一级人民法院提出;三是完善检察机关法律监督的规定,将人民检察院的抗诉事由进一步具体化,明确规定接受抗诉的人民法院的再审期限等。

在执行程序方面,旨在有利于解决“执行难”问题,维护法律和司法的权威,保障胜诉当事人的合法权益。一是强化执行措施,增设了被执行人财产报告制度,增加了限制出境、在征信系统记录不履行义务信息等执行措施,加大了执行处罚力度;二是规范执行行为,针对有的执行案件受到地方保护主义干扰,长期得不到执行等情况,赋予当事人向上级人民法院申请由其他人民法院执行的权利,并进一步完善了执行异议制度;三是适当延长申请执行期限,将当事人申请执行的期限统一规定为三年;四是完善执行机构等。

四、大范围修改,最大限度地满足司法实践需求

为了适应经济社会发展的需要,全面满足人民群众的司法需求,从2011年年初,全国人大常委会法制工作委员会正式开始民事诉讼法的全面修改工作,当时设想的是只要有修改的必要,都应当修改。经过广泛征求意见、反复研究讨论,2012年8月,十一届全国人大常委会第二十八次审议通过了民事诉讼法修改决定。该修改决定共60条,改了将近100处,各个章节均有修改,主要修改的内容有:

一是增设诚实信用原则。引导当事人在诉讼活动中应当恪守诚信,不得滥用诉讼权利。

二是完善调解与诉讼的衔接制度。增加先行调解制度,将法院的调解活动向立案前拓展,并在特别程序中专门规定了对调解协议的司法确认制度。

三是进一步保障当事人的诉讼权利。针对立案难问题,规定人民法院对不符合起诉条件的案件,即使不予受理,也应当作出正式的裁定书;针对环境污染和食品安全事故频发的情况,设立了公益诉讼制度;针对当事人通过恶意诉讼等手段侵害案外人合法权益的情况,设立了第三人撤销之诉制度;完善了裁判文书公开制度,规定公众可以查阅发生法律效力的裁判文书。

四是完善了当事人举证制度。规定了当事人逾期提供证据的法律后果,即人民法院根据不同情形可以不予采纳该证据,或者采纳该证据但予以训诫、罚款;增设了专家辅助人制度。

五是创设小额诉讼制度。为了提高审判效率,降低当事人的诉讼成本,规定对于标的额较小的简单民事案件,实行一审终审。

六是强化法律监督。规定了检察建议的监督方式,扩大了检察监督的范围,并明确人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。

七是完善了审判监督程序。将当事人申请再审的事由明确限制为十三项情形,不再保留兜底性规定,缩短申请再审的期限等。

此外,还进一步完善了执行程序,强化执行措施,加大对拒不执行的惩处力度等。

五、个别调整,完善民事公益诉讼制度

2017年,全国人大常委会在总结检察机关提起公益诉讼试点工作经验的基础上,再次对民事诉讼法作出修改,在已有的民事公益诉讼制度基础上,增加检察机关提起民事公益诉讼的规定,对人民检察院提起民事公益诉讼的适用范围、条件等作了规定。民事诉讼法第五十五条第一款规定,对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2017年修改后的民事诉讼法在第五十五条增加第二款规定,即人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下,可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的,人民检察院可以支持起诉。

六、做好民事诉讼法立法工作的体会和经验

(一)要坚持党的领导,确保立法工作的正确政治方向

党的十一届三中全会提出,要加强社会主义民主与法制建设。随后不仅是民事诉讼法,其他基本法律包括民法、刑法等,都经历了从无到有,从简单、粗疏到丰富、完善的过程,并于2011年形成了中国特色社会主义法律体系。辉煌立法成就的取得,首先是因为有中国共产党的正确领导。只有坚持中国共产党的领导,才能确保我们的立法工作沿着正确的方向前进,才能不走、少走弯路。当前,我国正处于社会转型期,各种矛盾交织、错综复杂,对我们今后的立法工作提出了更高的要求。做好今后的立法工作,首要的就是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,在立法工作中认真贯彻落实中央各项文件精神,自觉在思想上、政治上、行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

(二)要立足中国的国情和实际,体现中国特色

1981年5月,彭真同志在民法座谈会上说:“立法必须从中国的实际出发,调查研究现实的实际和历史的实际。我们的民法是中华人民共和国的民法,不是苏联、东欧的民法,也不是英美、欧洲大陆或者日本的民法。我国的民法从哪里产生?要从中国的实际产生……如果说什么是民法的母亲的话,就法律体系本身来说是宪法,但归根到底,还是中国的实际是母亲,九百六十万平方公里的十亿人民是母亲。”他的这段经典讲话,不仅适用于民事立法工作,而且适用于制定其他法律。外国有的法律制度,中国不一定要有,不能说其他国家都有了,中国也要有。当然也不能说,外国没有的法律制度,中国也不能有。衡量的标尺就是看一项制度是否符合中国的国情和实际。

相对于实体法,一国的诉讼制度更是受到政治制度、司法体制、民族传统、文化习俗等方方面面的影响,更具鲜明的本国特色。比如我国的调解制度就具有深厚的历史和文化传统。我国传统文化注重“无讼”,不愿对簿公堂,遵从道德权威的教化、调解。抗日战争时期陕甘宁边区著名的“马锡五审判方式”的一个重要特点就是注重调解,由裁判者直接深入纷争现场,了解纠纷的形成过程,对当事人双方进行说服教育,最终化解纠纷。1982年民事诉讼法(试行)基于中国的国情和实际,将“着重进行调解”作为民事诉讼的基本原则。1991年民事诉讼法将“自愿、合法”作为调解原则的基础,不再强调“着重”二字,但调解在司法实践中仍然发挥着重要作用。2012年民事诉讼法继续将调解作为重要的纠纷解决方式,对调解制度作了进一步的丰富、完善。如何进一步发挥好调解的作用,如何处理好调解与诉讼的关系,仍然是下一步民事诉讼法立法工作需要研究的重要课题。

在民事诉讼制度中,比较有中国特色的还有检察监督制度,该制度虽然移植于苏联,但在我国得到保留、发展。从民事诉讼法这几次修改来看,检察监督制度在立法中逐步强化,1982年民事诉讼法(试行)仅是对检察监督作了原则性规定,1991年民事诉讼法增设抗诉程序,2007年民事诉讼法对抗诉事由进一步具体化,2012年民事诉讼法将监督范围扩展到对执行活动的监督,2017年民事诉讼法又明确赋予检察机关提起公益诉讼的主体资格。这些修改都是基于中国司法实践的需求,不能也无法照搬国外的立法。

历次民事诉讼法修改都面临的一个重要问题就是如何解决“执行难”“执行乱”问题。这一问题的成因非常复杂,不单纯是诉讼制度问题。对这类问题的解决,外国没有现成的经验,只能立足于我们中国的国情和实际,研究探索解决之道。民事强制执行法已经列入十三届全国人大常委会立法规划,我们将在下一步立法工作中,加强调查研究,在深入了解和认识中国实际的基础上,完善强制执行法律制度,促进“执行难”“执行乱”问题的解决。

(三)在工作方式方法上,坚持从群众中来,到群众中去

做好立法工作要符合中国的国情和实际,但是中国的国情和实际情况不会自动送上门来,去认识国情、去深入发掘实际情况需要有正确的方式方法。坚持群众路线的工作方法,是做好立法工作的重要保障。1943年6月,毛泽东同志在为中央起草的《关于领导方法的若干问题》一文中,从辩证唯物主义认识论的高度,对党的群众路线的工作方法进行了精辟概括,他指出:“在我党的一切实际工作中,凡属正确的领导,必须是从群众中来,到群众中去。这就是说,将群众的意见(分散的无系统的意见)集中起来(经过研究,化为集中的系统的意见),又到群众中去作宣传解释,化为群众的意见,使群众坚持下去,见之于行动,并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来,再到群众中坚持下去。如此无限循环,一次比一次更正确、更生动、更丰富。”

立法工作首先要深入群众中去,了解人民群众的呼声,民有所呼,法有所应。我们历次民事诉讼法修改都在全国范围内广泛征求意见,1982年起草民事诉讼法的时候还没有普及互联网,也做到了三次全国范围内征求意见,人民群众通过来信来函的方式提出自己的意见。尤其值得一提的是,2007年民事诉讼法修改中,相当重视全国人大代表的意见。全国人大代表是从广大人民群众中产生,最能集中反映人民群众的呼声和意见。2007年全国人民代表大会召开期间,湖南团江必新等30名代表提出《关于修改民事诉讼法以解决“执行难”“申诉难”的议案》,并提出了民事诉讼法修正案(草案)的建议稿。为了发挥全国人大代表积极提出高质量议案、促进立法工作的作用,全国人大常委会法制工作委员会以该议案为基础,吸收其他代表有关议案的意见,并考虑专家的建议,经多次研究修改,形成了最终的民事诉讼法修正案(草案)。

做好“从群众中来”,除了向社会公开征求意见外,比较常见的是深入基层召开座谈会、进行实地调研,现在全国人大常委会法工委也在开展短期蹲点调研,下一步需要进一步创新调研方式,真正了解到群众最需要的东西,从群众的意见和建议中寻找解决问题的办法。做好“到群众中去”,要求法律通过后也要密切跟踪,及时了解掌握法律的实施情况,必要时要依照立法法的规定,组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。

(四)遵循法律制度的内在规律,作出科学决策

掌握了人民群众的呼声和意见,对所涉及的实际情况有了充分了解之后,就涉及立法决断问题。作出立法决断必须要遵循法律制度的内在规律,掌握事物当前的发展阶段。

比如,1991年民事诉讼法设立协议管辖制度,表面是为了防止不同法院争抢管辖权,但更深层的背景就是当时商品经济有了初步发展,当事人要求更多地在诉讼中发挥自己的作用,诉讼权利要求得到更多的尊重。掌握了民事诉讼制度这一发展阶段的特点和发展趋势,也就比较容易作出科学决策。1991年民事诉讼法弱化了法院调查取证义务,强化了当事人举证责任,也是根据当时的民事诉讼发展阶段作出的决断,让当事人在诉讼中更多地发挥作用,搜集哪些证据、提出哪些证据,由当事人自主判断,而不是由法院大包大揽。

再如,对公益诉讼制度的创设经历了一个从起步到逐渐完善的过程。2012年修改民事诉讼法,考虑到公益诉讼在我国是一项全新的制度,既要适度开展,又要有序进行,仅对公益诉讼的适用范围和提起主体作了原则性规定。随后2013年消费者权益保护法修改、2014年环境保护法修改分别对民事公益诉讼和环境民事公益诉讼作了进一步的规定,2017年又根据试点情况明确赋予检察机关提起民事公益诉讼的主体资格,从而分步骤、分阶段促进公益诉讼制度逐步完善。

(五)要善于发挥立法的引领和推动作用

立法既要总结过去,对实践中比较成熟的做法予以认可,更要面向未来,发挥好引领和推动作用。民事诉讼本质上就是当事人双方在集中约束的场景下,通过举证、质证的过程再现案件事实,进而作出判决,使纠纷得以解决。基于司法资源的有限性和保障社会秩序的安定性,各国民事诉讼法均对再审程序的启动作了非常严格的限制。一直以来,我国存在重实体轻程序的传统,一些当事人往往认为应当无限制地追求实体正义,忽视程序价值,反映到司法实践中就是反复申请再审,甚至缠诉,导致“终审不终”的问题较为突出。解决“终审不终”的问题,除了要提高审判质量之外,还要注重对社会观念的引导,发挥好立法的引领和推动作用。为了规范申请再审的行为,2007年修改民事诉讼法将再审事由进一步具体化,2012修改民事诉讼法对再审事由作了进一步限定,并对当事人申请再审的期限等作了一定的限制。这些立法举措有利于引导当事人正确理解“有错必纠”,正确认识程序价值的意义,处理好实体正义与程序正义的关系。

编 辑: 夏红真
责 编: 于 浩

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