我国立法的基本程序

中国人大网 www.npc.gov.cn日期: 2012-02-17浏览字号: 打印本页 关闭窗口

程序是民主的保证。合理、完善的立法程序,是提高立法质量的重要保证。根据立法法和有关法律的规定,全国人大及其常委会制定法律的基本程序,包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。

(一)法律案的提出

1.有权向全国人大提出法律案的主体。有权向全国人大提出法律案的主体包括两个方面:一是有关国家机关,即全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会,可以向全国人大提出法律案,由主席团决定列入会议议程。二是一个代表团或者30名以上代表联名,也可以提出法律案,由主席团决定是否列人会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入议程。专门委员会审议的时候,可以邀请提案人列席会议,发表意见。

法律规定上述两类主体可以直接向全国人大提出法律案,在实践中,属于全国人大立法权限范围的基本法律的制定,一般都是在全国人大举行会议之前,先向全国人大常委会提出,经过常委会审议后,再提请大会审议。实践证明,这一做法对提高立法质量具有重要作用。因此,立法法明确规定,向全国人大提出的法律案,在全国人大闭会期间,可以先向全国人大常委会提出,经常委会会议审议后,决定提请全国人大审议。

2.有权向全国人大常委会提出法律案的主体。有权向全国人大常委会提出法律案的主体也包括两个方面:一是有关国家机关,即委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会,可以向常委会提出法律案,由委员长会议决定列入常委会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出报告,再决定列入常委会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究,可以建议提案人修改完善后再向常委会提出。二是常委会组成人员十人以上联名,可以向常委会提出法律案,由委员长会议决定是否列入常委会会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见,再决定是否列入常委会会议议程。不列入常委会会议议程的,应当向常委会报告或者向提案人说明。专门委员会审议的时候,可以邀请提案人列席会议,发表意见。

(二)法律草案的形成过程

法律案是指依法享有提案权的机关或个人向立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律的议案。根据立法法的规定,提出法律案应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的资料。其中,法律草案文本是法律案中最重要的内容,它以条文的形式体现立法目的、指导思想、原则和所要确立的法律规范。起草法律草案,是立法工作的基础性环节。

根据中央国家机关起草法律草案的实践,法律草案的形成过程,一般包括以下几个环节:

1.立项,作出立法决策。自八届全国人大常委会以来,每届全国人大常委会制定五年立法规划,每年还制定年度立法计划。通过制定立法规划和立法计划,将需要制定法律的项目列入规划和计划,并列明提出法律草案的大致时间。立项是作出立法决策的重要形式。五年立法规划经反复讨论、征求意见后报中央批准实施。如果没有列入规划和计划,经过充分调查研究和论证,认为需要制定法律的,也可以作出立法决策,组织起草。在作出立法决策时,应当初步明确制定该法律的必要性、可行性和立法目的,立法应当把握的主要原则和要解决的主要问题。

2.建立起草班子,开展起草工作。立法列项后,根据提出法律案的时间要求,承担起草任务的机关或部门即着手起草工作的部署和安排,建立或指定专门的起草人员,组成固定或相对固定的起草工作班子。起草班子一般由来自于与立法事项有关的领导、专家和实际工作者组成。

3.进行调查研究。开展调查研究,是法律草案起草工作的重要方面。调查研究的形式包括召开各种座谈会、专题研讨会、到基层调查、收集各方面的资料等。调查研究的内容主要包括:一是现行有关法律、法规、规章、政策对立法事项的规定;二是有关国家和地区的相关规定和做法;三是立法事项的理论研究情况;四是实践中的主要做法、成功经验和存在的问题;五是实际工作部门、专家学者对立法事项的意见和建议等。

4.形成草案框架和对主要问题的意见。在调查研究的基础上,通过分析研究,进一步明确立法目的,并按照逻辑结构拟出法律框架以及对主要问题的意见,确立起草思路。确定法律框架和对主要问题的意见,是草拟法律条文的前提和基础。为了使法律草案框架和对主要问题的意见基本可行,有时还要在一定范围征求意见和进行论证,并报起草机关的领导审定,以确保起草工作建立在良好的基础上。

5.起草条文。确定框架和对主要问题的解决方案后,在研究明确法意的基础上,着手起草法条,即运用立法技术,科学地表达需要确立的法律规范。起草出来的法律草案,最初一般称“试拟稿”,供在一定范围内研究讨论。“试拟稿”经起草部门或单位初步讨论同意,有的报送有关主管机关批准同意后,形成为“征求意见稿”或“讨论稿”,发各方面征求意见。对于起草工作中的一些重大、复杂和敏感的问题,起草班子还要及时向上级请示报告,以作出正确决策和判断。

6.征求各方面意见。“征求意见稿”或“讨论稿”形成后,通常广泛征求有关方面的意见。形式主要有两种:一是将征求意见稿或讨论稿印发有关方面书面征求意见,二是召开座谈会、论证会和听证会征求意见。

7.形成送审稿并对送审稿进行审查。征求意见稿经反复讨论修改后,形成送审稿,报提案机关讨论通过。形成送审稿前,起草单位通常要就法律草案中的重大问题,向上级机关请示报告或正式征求有关方面的意见。提案机关不同,对送审稿的审查程序也有所不同。比如,由国务院部门起草的法律案,在送审稿形成之后、国务院决定提出议案之前,先交国务院法制办审查修改。经国务院法制办审查修改,协调各方面的意见后,报国务院决定。军队各总部起草的法律案,报中央军委决定前,交中央军委法制局审查修改。

8.由提案机关讨论决定,形成正式的法律案。国务院提出法律案,一般由国务院常务会议讨论通过;中央军委提出法律案,由中央军事委员会讨论通过;最高人民法院和最高人民检察院提出法律案,一般由审判委员会或检察委员会讨论通过;全国人大常委会委员长会议和全国人大专门委员会提出法律案,分别由委员长会议或专门委员会讨论通过。提出的法律案,应当同时提出法律草案文本及其说明,并提供必要的资料,如修改现行法律的议案,一般附有修改前后的条文对照表。

(三)法律案的审议

审议法律案,是立法过程中的一个重要阶段。全国人大及其常委会审议法律案的过程,实质是充分发扬民主、集思广益的过程。

1.全国人民代表大会审议法律案的程序。全国人民代表大会审议法律案的主要程序:一是在会议举行前一个月将法律草案发给代表,以便代表进行认真研究,准备意见;二是在大会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明;三是各代表团全体会议或小组会议对法律草案进行审议;四是有关的专门委员会对法律草案进行审议,提出审议意见,然后由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律草案进行统一审议,向主席团提出审议结果的报告,并提出法律草案修改稿。

全国人大审议法律案,一般经过一次会议审议后即交付表决。法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的,经主席团提出,由大会全体会议决定,可以授权常委会进一步审议,作出决定,并将决定情况向全国人大下次会议报告;也可以授权常委会根据代表的意见进一步审议,提出修改方案,提请全国人大下次会议审议决定。这种情况,实践中曾发生过几次。比如,1987年4月六届全国人大五次会议在审议了村民委员会组织法(草案)后,由于代表对村民委员会的性质等重大问题有较大不同意见,会议决定原则通过该草案,授权全国人大常委会根据宪法关于村民委员会是基层群众性自治组织的规定,参照大会审议中代表提出的意见,进一步调查研究,总结经验,审议修改后予以颁布试行。据此,1987年11月六届全国人大常委会第二十三次会议在对草案进行审议修改后通过了村民委员会组织法(试行)。

2.全国人大常委会审议法律案的程序。全国人大常委会审议法律案的主要程序:一是在常委会会议举行的7日前将法律草案发给常委会组成人员,以便常委会组成人员进行认真研究,准备意见;二是在常委会全体会议上听取提案人作关于法律草案的说明,由提案人委托的人对制定该法律的必要性、可行性、立法的指导思想和基本原则以及法律草案的主要内容作出说明;三是常委会分组会议对法律草案进行审议,在此基础上,必要时可以召开联组会议进行审议;四是有关的专门委员会对法律草案进行审议,提出审议意见,然后由法律委员会根据各常委会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和其他各方面的意见,对法律草案进行统一审议,向常委会提出审议意见的汇报或者审议结果的报告,并提出法律草案修改稿。

3.关于三审制。全国人大常委会审议法律案的一个重要特点,是一般实行三审制,即一个法律案一般应当经过三次常委会会议审议后,才能交付表决。实践证明,实行三审制,对于充分发扬民主,保证常委会组成人员有充分的时间对法律案进行深入审议,提高立法质量,具有重要意义。同时,根据实际情况,立法法又规定了三种例外情况:一是,如果各方面对法律案的意见比较一致的,可以经两次会议审议后交付表决;二是,对属于部分修改的法律案,如果各方面意见比较一致的,也可以经一次会议审议后即交付表决;三是,如果法律案经常委会三次会议审议后,仍有重大问题需要进一步研究的,由委员长会议提出,经联组会议或者全体会议同意,可以暂不付表决,交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。

根据立法法规定和实践做法,三次审议之间的主要分工是:

一审,在常委会全体会议上听取提案人关于法律草案的说明,然后在分组会议上对法律草案进行初步审议。一审着重审议制定该法律的必要性、可行性和法律的框架结构是否合理等问题。

二审,在常委会全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报,然后在分组会议上对法律委员会提出的法律草案修改稿(称“二次审议稿”)进行全面、深入的审议。二审重点审议法律草案二次审议稿对若干主要问题的规定是否合适、可行。

三审,在常委会全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告,然后在分组会议上对法律委员会提出的新的法律草案修改稿(称“三次审议稿”)再次进行深入的审议。三审的审议重点是,各方面提出的对法律草案中若干主要问题的意见是否得到妥善解决,对没有采纳的意见是否有充分、合理的解释和说明。根据常委会的分组审议意见,法律委员会在当次会议中再次召开会议,对法律草案进行必要的修改,提出法律草案建议表决稿,交分组会议作最后的审议。如果常委会组成人员对建议表决稿没有大的不同意见,则由委员长会议提请常委会全体会议表决,以全体常委会组成人员过半数通过。

4.关于广泛听取各方面意见的制度。在立法过程中,除了人大代表和常委会组成人员参加审议讨论、提出意见外,还要广泛听取各个方面的意见,是我国立法工作必须遵循的一条重要原则和基本经验。立法法总结实践经验,对广泛听取各方面意见的制度,作出了比较全面的规定。主要包括:书面征求意见、座谈会、听证会、论证会、向社会公布法律草案公开征求意见等几种制度。

书面征求意见和座谈会简便易行,可以根据法律草案需要研究的主要问题,有针对性地确定书面征求意见和参加座谈会的机关、组织和专家,便于对有关问题进行比较深入的研究,因此是我国立法实践中最经常运用的两种方式。

论证会,是就法律草案中专业性、技术性较强的问题,邀请有关方面的专家从科学性、可行性角度进行研究,提出论证意见。论证会制度主要是解决立法的科学性问题,论证意见具有较高的权威性,对立法具有重要影响。为了保证论证意见的客观、公正,举办单位在邀请论证会参加人员时.应当使持各种不同意见的专家都有代表参加,发表意见。论证结论实行少数服从多数,由同意论证结论的人员签署,并附少数人的不同意见及其理由,以供立法机关作出全面判断。

听证会,是面向社会公开举行听取意见会的一种方式。听证会的主要特点:一是公开、透明。举行听证的时间、地点、内容一般事先向社会公布,如果公民有意愿出席听证会发表意见,可以报名参加。听证会一般公开举行,允许公众旁听和新闻媒体采访、报道。但如果公开举行会损害国家安全、社会公共利益,则可以不公开举行。二是充分、客观。听证会的组织者应当在报名参加听证会的公民中选择各种不同意见的代表参加听证会,以使各种不同意见都得到比较充分的反映和表达。三是程序性强。听证会参加人员往往比较多,为了使参加人员都有平等的机会发表意见,也为了提高听证会效率,听证会一般都要制定听证规则,对听证会的发言顺序、发言时间、会场纪律等作出规定,以保证听证会有秩序地进行。听证会结束后,应当将听证记录整理成听证报告书,提交常委会作为参阅资料。

向社会公布法律草案公开征求意见,是立法发扬民主的又一重要方式。对于一些重要的法律案,特别是与人民群众切身利益密切相关的法律案,除采取以上几种方式征求意见外,还采取向社会公布法律草案的方式,公开听取各方面的意见,实践证明是一种行之有效的好办法。党的十一届三中全会以来,全国人大常委会曾先后向社会公布了宪法修改草案、民法通则草案、村民委员会组织法草案、婚姻法修改草案等十多部法律草案,公开征求各方面的意见,收到了很好效果。

(四)法律案的表决

列人全国人大会议审议的法律案,经法律委员会统一审议提出的法律草案修改稿,交各代表团进行审议,然后由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改,提出法律草案建议表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。

列入全国人大常委会审议的法律案,经法律委员会统一审议提出的法律草案修改稿,交常委会进行审议,由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行修改,提出法律草案建议表决稿,由委员长会议提请常委会全体会议表决,由全体常委会组成人员的过半数通过。

所谓全体代表或全体常委会组成人员,是指实有全体代表或全体常委会组成人员,不是指代表名额或常委会组成人员名额,也不是指到会的全体代表或全体常委会组成人员。所谓过半数,是指赞成票超过全体代表或全体常委会组成人员的半数,赞成票刚好是半数,不是过半数。

(五)法律的公布

法律的公布,是立法的最后一道工序,是法律生效的必要条件。经全国人大及其常委会通过的法律,由国家主席签署主席令予以公布。签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。

法律签署后,及时在全国人大常委会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。在常委会公报上刊登的法律文本为标准文本。所谓标准文本,就是凡发现各种法律文本之间不一致的,均以常委会公报上刊登的法律文本为标准,以维护法制统一,保证法律的正确贯彻实施。

来源: 中国人大网 责任编辑: 苏大城
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