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守正创新,探索优化执法检查工作机制

——十三届全国人大常委会财经领域执法检查工作回顾

徐绍史

来源: “全国人大”微信公众号  浏览字号: 2022年11月21日 08:08:29

习近平总书记在党的二十大报告中提出,“支持和保证人大及其常委会依法行使立法权、监督权、决定权、任免权,健全人大对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关监督制度,维护国家法治统一、尊严、权威”。

人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分,执法检查是人大监督的法定形式。十三届全国人大常委会成立以来,栗战书委员长亲自带队先后对生态环境保护方面10部专门法律和相关决定的实施情况开展检查,持续助力污染防治攻坚和生态文明建设,为执法检查工作提供了样板和遵循。

在栗战书委员长的亲切关怀下,在陈竺、王东明副委员长等常委会领导的悉心指导下,本届全国人大财经委按照常委会对执法检查工作的统筹部署安排,在承办实施工作中守正创新,探索优化执法检查工作机制,取得了积极成效。

2022年9月29日,全国人大常委会外商投资法执法检查组举行第二次全体会议。摄影/许麟

    坚持对执法检查工作机制不断进行探索优化

承办实施工作着眼国内外经济环境的发展变化,紧贴经济运行的态势,抓住关键环节,严格依法履职,主动担当作为,先后向常委会建议开展统计法、中小企业促进法、反不正当竞争法、企业破产法、外商投资法执法检查,在历届全国人大常委会财经领域执法检查经验的基础上不断创新,逐步形成了有财经领域特色的执法检查工作机制。

围绕市场主体和优化营商环境的主题一以贯之。十三届全国人大成立后,栗战书委员长指示全国人大财经委“要为完善中国特色社会主义市场经济体制、促进经济社会持续健康发展提供法律保障和助力”。近年来,外部环境复杂严峻,逆全球化思潮抬头,美西方对我遏制打压升级,脱钩断链风险不断增加。加快构建新发展格局,着力推动高质量发展,必须做好自己的事情,破解深层次体制机制障碍,优化营商环境,激发市场主体活力,增强经济发展的内生动力,才能确保中国经济巨轮行稳致远。一是宏观调控和科学决策需要高质量的统计数据支撑。统计数据既是对各类市场主体生产经营状况的客观反映,也是市场主体获取经济运行情况的重要公共服务内容。为了推动健全统计调查体系、加强统计执法监督、提高统计数据质量,2018年常委会采纳了我们的建议并开展了统计法执法检查。二是促进中小企业发展关乎国计民生。我国中小企业是数量最大、最具活力的企业主体,是扩大就业、改善民生的重要支撑,其发展关系稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定的大局。为了推动营造中小企业公平竞争的市场环境,解决中小企业在市场准入、融资促进和权益保护等方面的突出问题,2019年常委会采纳了我们的建议并开展了中小企业促进法执法检查。三是网络平台的发展和规制事关市场秩序。随着网络经济迅猛发展,各类网络平台经营者、平台内经营者以及直播带货人等新的市场主体大量涌现,商业模式不断创新,线上线下快速融合,覆盖领域日益广泛,竞争方式花样翻新,各类跨地域、跨行业、跨平台的不正当竞争行为凸显,对传统执法监管带来很大挑战和冲击。为了推动健全公平竞争制度,维护市场经济秩序,优化营商环境,加强新兴领域反不正当竞争监管,2020年常委会采纳了我们的建议并开展了反不正当竞争法执法检查。四是市场主体的清退应有严密的法律制度。市场经济下的企业退出是常态现象,市场主体“有生有死”,通过破产实现困境企业的规范退出或者绝境重生,是市场保持活力的重要制度保障,是营商环境的重要衡量指标。为了推动化解企业破产中的堵点难点,解决市场主体“生易死难”问题,促进市场出清,优化资源要素配置,激发市场主体活力,2021年常委会采纳了我们的建议并开展了企业破产法执法检查。五是对外商投资的促进、保护、管理需要依法进行。外商投资企业是我国市场主体的重要组成部分,对于我国经济的创新发展、转型升级、扩大就业发挥了重要作用。为了提高对外开放法治化水平,优化外商投资环境,提振外商投资信心,提升我国整体竞争力,2022年常委会采纳了我们的建议并开展了外商投资法执法检查。

2022年8月25日,全国人大财经委在江苏省开展外商投资法专项执法检查。(江苏省人大常委会供图)

五年的执法检查,从市场基础制度的完善、主要市场主体的促进、新兴市场主体的规制、困难市场主体的退出、外资市场主体的发展等多个维度持续发力,在有效推动改进相关工作和完善法律制度的同时,也获得了各方面高度评价。国务院相关部门、地方政府、司法机关等多次表示上述执法检查“正当其时”“契合形势”“切中要害”。我们理解,这得益于全国人大常委会抓住了市场主体和优化营商环境这一主线,对财经领域执法检查工作进行了整体谋划,作出了系统布局。

抓住影响法律实施关键问题步步深入。在执法检查中坚持问题导向,注重“真发现问题,发现真问题”,探索形成前期调研、实地检查、委托检查、专项检查环环相扣、有机衔接,聚焦重点难点问题步步深入的工作机制。首先,在执法检查工作启动前开展前期调研。通过召开座谈会、赴有代表性省市调研等方式,摸清法律贯彻实施的基本情况,初步确定执法检查工作重点和检查方案。这些年来的实践表明,扎实的前期调研工作是保证执法检查质量必不可少的重要先行步骤。其次,扎实组织实施赴地方的实地检查。在前期调研确定重点的基础上,通过实地检查,广泛听取相关政府部门、法院和企业等市场主体的意见,走进企业现场查看和征询意见,全面了解法律实施情况,发现带有普遍性的典型问题和影响法律实施的重点难点问题。再次,在实地检查时委托相关省份开展自查。从更大范围了解法律实施情况,对委托检查报告深入研究,就重点难点问题与地方充分沟通,尽力探究各地反映情况的精准程度和普遍程度。受新冠肺炎疫情影响,近两年赴部分省份开展执法检查受限,委托检查的方式为我们全面掌握情况提供了很大帮助。最后,筛选出难点问题深入开展专项检查。赴有代表性的城市开展检查或组织专题研讨会,进一步深挖问题,剖析产生问题的体制机制和法律制度原因,努力追根溯源,找准症结所在,在执法检查报告中将问题反映得更准确、分析得更透彻。随着执法检查的步步深入,检查组对法律制度的实施情况有了更加清晰的认识,从而使提出改进工作的建议更具针对性和操作性,为提高监督工作质效奠定了坚实基础。

探索创新执法检查方式方法坚持不懈。近年来,执法检查工作坚持探索创新,不断丰富方式方法,综合运用法律评估、大数据分析、课题研究等方式,努力做到客观、准确、深入了解法律实施情况。一是法律评估“客观”呈现法律实施效果。从2019年开始较早地在执法检查中引入法律评估机制,通过机构评估、部门评估、科研机构评估等方式,客观展现法律实施效果,推动形成关于法治建设“立法决策、法律实施、效果反馈”的完整闭环,为执法检查组掌握法律实施情况提供了有力支撑,也为下一步完善法律制度提供了重要参考。二是大数据分析“准确”反映社会舆情。连续委托国家信息中心对法律实施情况开展大数据分析,对反不正当竞争法实施情况抓取了4851万条数据,对企业破产法实施情况抓取了1435万条数据,对外商投资法实施情况抓取了5700万条数据,全方位立体式地展现了法律的社会关注度、执法司法效果以及存在问题,与实地检查相互印证,增强了执法检查报告的说服力。三是开展课题研究“深入”了解问题成因。围绕执法检查中的重点难点问题,委托相关领域头部智库科研机构开展课题研究,进行专题研讨。企业破产法执法检查形成了约20万字的课题研究成果,外商投资法执法检查形成了约15万字的课题研究成果,这些研究成果为深入了解法律实施中的问题成因提供了有力支持,对于执法检查组把握相关领域发展趋势、精准提出意见建议发挥了重要作用。

推动法律法规和配套制度修改完善协同共进。按照栗战书委员长对全国人大财经委“注意研究经济法律的衔接配套问题”的重要指示,执法检查工作锚定所检查法律的同时,将增强法律体系的系统性、整体性、协同性作为重要目标,积极推动完善相关法律法规和配套制度。一是与法律修改工作相结合。对执法检查中发现的法律实施中的普遍性问题,对法律制度不适应实践需要的内容,对需要推动落实的党中央重大决策部署等进行深入研究,及时提出立法修法建议,保障立法决策与改革发展同步。对已经列入立法工作计划的项目,积极推动加快立法进程,并注重提高法律的针对性和可行性,确保立法质量。在统计法执法检查中,根据党中央对完善统计体制作出的决策部署,总结地方统计机构垂直管理改革试点经验,我们提出了将统计法修改列入立法规划的建议,推动加快了统计法的修改。二是与关联法律法规修改相结合。为推动法律之间的衔接协调,对于所检查法律相关联的民事法律制度、金融法律制度、税收法律制度、劳动法律制度的协同衔接情况进行专题研究。在企业破产法执法检查中,经过认真研究,指出存在有些关联法律法规与企业破产法相关规定重叠甚至对冲的问题,提出与企业破产法修改联动,修改企业破产关联法律法规的建议。三是与加快完善配套制度相结合。围绕法律制度体系的科学完备,对于影响法律实施的相关法规、部门规章、规范性文件不适应发展的内容,一并提出加快修改的建议,促进法律规定落到实处。在外商投资法执法检查中,我们发现法律实施后虽然国务院及相关部门积极开展法规文件清理工作,废止或修改了一批法规、规章和规范性文件,但是仍有大量需要按照外商投资法继续清理的规章和文件,一些上世纪80年代制定的部门规章和规范性文件仍然在规制着实际工作,为此提出了加快完善外商投资配套制度的相关建议。

    执法检查工作机制的创新与完善取得了积极成效

近几年的执法检查在推动改进工作、完善制度、普及法律、促进发展等方面产生了积极效果,取得了良好社会反响。

推进依法行政、司法公正,解决法律实施中存在的重大问题。执法检查围绕重点难点问题,督促相关行政、司法部门依法行使职权、落实法律责任,着力推动解决影响法律实施的重大问题。在统计法执法检查中,针对当时统计数据不够真实准确完整及时、统计执法监督偏松偏软等突出问题,执法检查报告提出了关于加大统计执法监督力度、建立健全统计督察制度、加大统计违法行为惩治力度的意见建议。2018年,国家统计局即部署全面开展防范和惩治统计造假、弄虚作假督察,严肃查处统计违法事件,加大对典型统计造假、弄虚作假案件和有关责任人处分处理情况的通报力度,形成了震慑统计违法行为的强大氛围,为高质量发展提供坚实统计保障。在反不正当竞争法执法检查中,针对网络平台“二选一”等反映突出问题对市场竞争秩序带来的新挑战,执法检查报告提出了关于加大重点领域执法司法力度的意见建议。2021年,国家市场监管总局即部署开展重点领域反不正当竞争执法专项行动,及时曝光典型案例,加大网络不正当竞争行为监管力度,强化部门区域间执法协作,有效遏制了互联网领域不正当竞争高发态势,维护了公平竞争的市场秩序。

推动完善法律制度,为相关领域改革发展提供有力法治保障。执法检查着眼于完善法律体系,积极推动相关领域法律和相关配套制度的完善。中小企业促进法执法检查报告提出的多项建议都得到了回应:关于及时总结清欠工作经验、建立防范拖欠长效机制、研究制定支付条例的建议,推动了《保障中小企业款项支付条例》于2020年7月公布,同年9月起施行;关于完善担保融资制度、健全中小微企业融资机制的建议,推动了《国务院关于实施动产和权利担保统一登记的决定》于2020年12月公布,2021年1月起施行;关于更好发挥财政资金扶持作用、修改完善相关政府采购管理办法的建议,推动了财政部、工业和信息化部于2020年12月印发《政府采购促进中小企业发展管理办法》。企业破产法执法检查报告提出的关于打通破产程序堵点难点、提高破产审理质效的建议,推动了最高人民法院出台有关文件;执法检查报告提出的关于优化破产程序、健全破产管理人制度、完善府院联动机制、优化财税政策、完善信用修复机制、保护职工合法权益以及加快法律修改工作的建议,在企业破产法修改工作中得到了很好的吸纳,对不适应发展需要的法律条文研究提出了改进方案,积极做好修订草案提请常委会审议的各项准备工作。

推动法律宣传普及,提升全社会尊法学法守法用法意识。每年的执法检查,全国人大常委会领导带队实地检查,产生了强大的示范效应和带动作用。实地检查、委托检查、专项检查覆盖全国半数左右省份,本身是对相关法律的一次大规模的宣传普及。执法检查组每到一地,都深入基层一线了解情况,与企业负责人和职工直接交流,在发现问题的同时,促进全社会尊法学法守法用法,真正推动法律制度的落地落实。与中央新闻单位积极合作,经济日报、法治日报等新闻媒体在报道执法检查工作的同时,开展深度专题调查报道,针对法律贯彻实施中的问题,深入阐释立法意图,权威解读法律条文。本届以来财经领域的执法检查产生了很强的社会影响力,既极大地推动了统计法、中小企业促进法、反不正当竞争法、企业破产法、外商投资法的宣传普及,也是对社会主义市场经济条件下法治意识、法治观念、法治环境的有力提升。

推动社会共同关注,促进相关行业领域高质量发展。执法检查报告全景检视工作,深入发掘问题成因,相关工作进展与报告向社会公开,得到舆论的持续关注和相关领域行业的高度评价。慧科新闻搜索研究数据库数据显示,这几项执法检查报告向社会公开后一年内媒体引用量均在1500次以上,报告指出的有关问题引起社会广泛参与讨论,推动了相关领域行业的高质量发展。例如,企业破产法执法检查报告在向社会公开一周后,就得到了破产业界的高度关注和积极评价,认为执法检查报告全面客观反映了法律执行情况和破产业界发展现状,报告内容“致广大而尽精微”,既有顶层设计和改革思路的“广大”,又有对具体问题捕捉关注和到位分析的“精微”,非常专业和接地气,对指导破产理论研究和行业发展产生了积极推动作用。

    进一步做好人大执法检查工作的体会和建议

进一步做好人大执法检查工作,必须全面学习贯彻党的二十大精神,深入学习习近平法治思想、习近平经济思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,深刻领悟“两个确立”的决定性意义,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,履行好宪法法律赋予人大的监督职责,实行正确监督、有效监督、依法监督,确保党中央决策部署的贯彻落实、宪法法律的有效实施、权力的正确行使。

在法治轨道上全面贯彻党中央决策部署,确保人大监督正确方向。坚持党的全面领导是人大工作最高政治原则。新时代人大工作必须坚持党的全面领导,围绕党和国家工作大局,立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,为推动高质量发展提供有力法治保障。执法检查要坚持以法律为准绳,紧扣法律规定,突出法律责任,从法律层面查找问题、解决问题,推动法律制度全面有效实施,督促有关方面依法推进工作。只有法律制度全面有效实施,其引领、规范、保障作用才能得到充分体现,法律的“牙齿”才能真正“咬合”,发挥出威慑力。做好执法检查,在法治轨道上全面贯彻党中央的决策部署,为全面推进依法治国提供有力法治保障,是新时代人大监督工作的重要着力点。

加强执法检查跟踪监督工作,提高执法检查工作实效。目前,执法检查报告提请审议后,相关部门在六个月内落实整改,向委员长会议和常委会会议提出研究处理情况的书面报告,并印发常委会审议。法律赋予了人大对执法检查报告的审议意见落实情况开展跟踪监督的权力,但是对于改进举措的实际效果,全国人大专门委员会缺乏进一步了解和反馈的渠道,实践中主要是看有没有出台具体的措施或者相应的办法。建议完善对执法检查后续跟踪监督的有关程序,必要时要持续跟踪,实地调研整改效果,推动切实改进工作,避免“热闹一阵子、问题没解决”,使国家权力机关的职能作用更加充分发挥,让人民代表大会制度优势更好转化为国家治理效能。

不断完善执法检查工作机制,提高执法检查工作质量。执法检查是人大工作的金字招牌,要坚持和发展好,就必须根据新情况新问题新需求,持续加强改进组织实施工作,完善执法检查的工作机制。一是进一步明确赴地方实地检查的有关要求,规范与地方交流反馈情况的程序,更好推动法律严格实施。二是改进委托检查制度,更好发挥地方各级人大的积极性,更好保障各地客观公允反映实际情况,特别是存在的问题。三是建立健全专项检查的程序规则,强化对重点问题深入调查研究和切实有效监督的制度保障。四是总结法律评估、大数据分析、课题研究、抽查暗访等创新方式,根据执法检查主题进行有针对性地适用,更加全面客观准确反映法律实施情况。五是探索疫情等突发事件下更为灵活高效的检查方式,保障执法检查任务的高质量完成。

加强协同联动,促进执法检查与人大各项工作融合。在加强对法律实施情况监督的同时,执法检查还应该与立法工作、代表工作等更好融合、高效互动,形成人大各项工作协调有序推进的新格局。执法检查的机会宝贵,要充分发挥执法检查对于立法工作的带动促进作用,对于执法检查中发现的法律自身、关联法律法规以及配套制度方面存在的问题,要有规范处理办法。努力通过检查一部法,促进一批法的修改完善,增强法律体系的协调性和适用性。确定执法检查题目,还应更加充分地考虑代表议案反映比较集中的项目。检查工作要创造条件让代表更多参与,探索更好研究、吸收、采纳代表对执法检查工作意见的有效方式,充分发挥代表植根于人民群众、联系工作实践的优势,增强执法检查针对性和权威性。

作者为全国人大财政经济委员会主任委员)

编 辑: 夏红真
责 编:

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