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与改革开放同步 为改革开放护航

——安徽省改革开放40年地方立法工作基本情况与经验体会

安徽省人大常委会

浏览字号: 来源: 中国人大网  2018年09月18日 10:39:53

  197812月,中共十一届三中全会作出了把全党全国的工作重点从以阶级斗争为纲转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,实现了新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折,开启了我国改革开放的大幕,确定了发扬社会主义民主、健全社会主义法制的任务目标。伴随着改革开放的坚定步伐和民主法治的铿锵足音,安徽省人民代表大会及其常务委员会高举中国特色社会主义伟大旗帜,牢牢把握党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,紧紧围绕改革发展稳定大局和全省中心工作,认真履行立法职能,注重科学立法、民主立法、依法立法,不断提高立法质量,立法工作取得显著成绩,为我省经济社会发展提供了有力法治保障,为形成和不断完善中国特色社会主义法律体系作出应有贡献

   一、发展历程

  安徽省人大及其常委会的立法工作起步于1980年,当年7月,省五届人大常委会第四次会议审议通过了安徽省各级人民代表大会选举实施细则(试行),标志着我省第一件地方性法规的诞生,也拉开了我省地方立法工作的序幕。概括其发展历程,大致可以分为五个阶段。

  (一)起步探索阶段(约19801984年)。党的十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策,同时强调要发展社会主义民主、健全社会主义法制,并提出把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来。19797月,五届全国人大二次会议通过地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,规定县级以上的地方各级人大设立常委会,并赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。197912月,安徽省五届人大二次会议选举产生省五届人大常委会。19807月,安徽省各级人民代表大会选举实施细则(试行)经省五届人大常委会第四次会议审议通过。之后的几年,由于对地方立法的范围、形式、作用、权限以及如何行使立法权等认识不太明确,特别是缺乏统一的立法程序规范,再加上立法力量薄弱等原因,到1984年共立法22件次,法规的涉及面较窄,不少法规名称冠有“暂行”“试行”字样,我省立法工作在“摸着石头过河”中起步前行。

  (二)规范发展阶段(约19851992年)。198410月党的十二届三中全会通过关于经济体制改革的决定,明确了经济体制改革的各项基本方针政策,标志着经过酝酿和探索,改革开放由农村走向城市和整个经济领域,进入相互配合、相互协调阶段。19854月六届全国人大三次会议提出,全国人大常委会要更好地履行宪法所赋予的职权,充分发挥最高国家权力机关的作用,为发展社会主义民主、健全社会主义法制,促进社会主义现代化建设而努力。经过对前一阶段立法做法和经验的不断总结升华,安徽省六届人大常委会第十五次会议于19854月审议通过了安徽省人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规的规定,这是全国范围内较早制定的专门规范立法工作的地方性法规,我省立法工作由此得到初步规范。19876月,省人大常委会又根据实际需要,对该规定进行修改,进一步明确了立法工作的有关程序。198612月,全国人大常委会修改地方组织法,规定省会市和经国务院批准的较大的市人大及其常委会可以制定地方性法规,报省级人大常委会批准。19871月,根据修改后的地方组织法,省六届人大常委会第二十七次会议审查批准了我省第一件报请批准的地方性法规——合肥市关于游行、示威的暂行规定,合肥、淮南两市立法工作随之展开。19926月底,省人大常委会召开全省立法工作座谈会,交流立法工作经验,对如何在改革开放新形势下进一步加强地方立法工作进行研究和探讨,在许多方面达成共识。1985年到1992年,省人大及其常委会共制定、修改法规43件次,批准法规15件,法规规范的领域逐步扩大,立法工作在初步规范中稳步前进。

  (三)加快进程阶段(约19931999年)。1992年初邓小平同志视察南方重要谈话和10月党的十四大明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标,改革开放进入了一个新的发展时期。1993年修宪,社会主义市场经济正式载入宪法,由此我国掀起了新一轮改革开放的大潮。为适应建立社会主义市场经济体制的需要,1993年3月八届全国人大一次会议提出要以改革的精神加快立法工作特别是抓紧制定保障社会主义市场经济体制正常运转的法律。199311月党的十四届三中全会强调要抓紧制订关于规范市场主体、维护市场秩序、加强宏观调控、完善社会保障、促进对外开放等方面的法律,适时修改和废止与建立社会主义市场经济体制不相适应的法律和法规。根据改革开放、经济社会发展和民主法制建设的需要,从1993年起,安徽省人大及其常委会加快了立法特别是经济立法步伐,到1999年年均立法近24件次,经济方面立法约占54%,一批经济类法规应时出台,对于促进全省经济发展发挥了重要作用为提高立法工作的计划性、科学性,省人大常委会1993年编制了八届人大常委会五年立法规划(自此省人大常委会每届均编制五年立法规划)。此外,这一时期的制度建设积极推进,制定了改进立法工作、批准较大市法规等方面的规范性文件;建立了立法工作责任制,明确省政府与有关部门在立法工作中的责任;注重加强立法力量,设立了常委会立法工作机构,选配了专门工作人员。

  (四)稳步提高阶段(约20002012年)。1999年修宪,“依法治国”载入宪法,标志着我国改革开放进入依法规范有序进行的新的历史时期。20003月,九届全国人大三次会议通过了立法法这部专门规范立法工作的法律。以此为标志,立法工作迈入了新的发展阶段。20011月,根据立法法精神,结合工作实践,安徽省九届人大四次会议通过了立法条例,对我省立法工作作出全面规范,我省立法工作的制度化、规范化水平进一步提高。这12年间,省人大及其常委会共制定、修改法规269件次,批准法规111件,内容涵盖了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设各个方面,法规质量总体上也有明显提高。2010年底,包括我省257件地方性法规在内,由宪法、236件法律、690多件行政法规、8600多件地方性法规组成的多部门多层次的中国特色社会主义法律体系如期形成,在民主法制建设史上树起一座重要丰碑。

  (五)全面发展阶段(约2013年至今)。201211月党的十八大明确提出,必须以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系;同时强调,要全面推进依法治国,并以科学立法、严格执法、公正司法、全民守法为重点内容,对加快建设社会主义法治国家作出部署,不断发展完善法律体系成为立法工作面临的重要任务。此后,以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发,坚定不移推进全面依法治国,奋力开启了社会主义法治建设新征程。201311月党的十八届三中全会掀开全面深化改革新篇章,提出推进法治中国建设的战略任务,法治的地位和作用愈加凸显。201410月党的十八届四中全会专题研究全面推进依法治国问题,通过了关于全面推进依法治国若干重大问题的决定,立法工作迎来了全新的发展时期。20155月至20162月,根据中央部署和立法法规定,省人大常委会分3批确定我省14个新享有立法权的市开始行使立法权,我省立法工作掀开崭新一页。201710月,党的十九大明确提出,发挥人大及其常委会在立法中的主导作用,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治,为做好新时代地方立法工作提供了科学理论指导和行动指南。党的十八大以来,省人大及其常委会认真贯彻习近平中国特色社会主义思想,特别是关于全面依法治国的重要论述,认真履行宪法法律赋予的职责,充分发挥在立法中的主导作用,更加注重立法和改革决策相衔接,更加注重法律配套法规制定,更加注重法规修改完善,更加注重各领域立法均衡发展,更加注重提高立法质量,努力使地方立法紧密适应经济社会发展的需要,积极顺应发展完善法律体系的要求,立法工作取得显著成效。

  二、基本情况

  截至2018727安徽省十三届人大常委会第四次会议闭幕,我省现行有效法规共348件,其中省级209件,设区的市139件。

  (一)省级立法基本情况。纵观我省立法工作历程,总体上呈现出进度逐步加快、范围日益全面、内容日趋丰富、质量不断提高的特点。从届期来看,五届人大期间立法10件次,六届29件次,七届47件次,八届108件次,九届128件次,十届151件次,十一届159件次,十二届187件次。截至2018727(安徽省十三届人大常委会第四次会议闭幕),我省现行有效法规共348件,其中省级209件(见表1)。经济领域:制定了省级开发区条例、工业企业技术进步条例、中小企业促进条例、个体工商户和私营企业权益保护条例、反不正当竞争条例、实施招标投标法办法、价格条例、促进散装水泥发展和应用条例、促进皖江城市带承接产业转移示范区发展条例、财政监督条例、非税收入管理条例、信息化促进条例、促进战略性新兴产业集聚发展条例等80余件法规,对于规范市场主体行为,保护各类产权利益,规范市场调节,维护公平竞争,完善市场经济制度,促进经济健康发展发挥了重要作用。在民主政治领域:制定了选举法实施细则、实施代表法办法、加强同代表联系的办法、执行地方组织法的若干规定、任免地方国家机关工作人员办法、安徽省人民代表大会议事规则、乡镇人民代表大会工作条例、实施村民委员会组织法办法、监督条例、预算审查监督条例、讨论决定重大事项的规定、监督司法工作的若干规定、听取和审议专项工作报告及满意度测评办法、关于省人民政府省高级人民法院省人民检察院工作人员任前审查和任后监督的规定、公民旁听办法、实施宪法宣誓制度办法等40余件法规,为推进政治体制改革,发展社会主义民主政治,实现人民当家作主提供了有力保障。在文化科技领域:制定了皖南古民居保护条例、文化市场管理条例、图书报刊出版管理条例、科学技术进步条例、专利保护和促进条例、技术市场管理条例、促进科技成果转化条例、科学技术普及条例、著名商标认定和保护条例、非物质文化遗产保护条例、凌家滩遗址保护条例等20余件法规,对于发展文化产业,促进科技进步,建立健全现代文化市场体系,推动社会主义文化大发展大繁荣,建设文化强省具有重要意义。在社会领域:制定了社会治安综合治理条例、未成年人保护条例、实施妇女权益保障法办法、实施老年人权益保障法办法、信访条例、禁毒条例、发展中医条例、血吸虫病防治条例、人口与计划生育条例、法律援助条例、特种行业治安管理条例、实施义务教育法办法、职业教育条例、学前教育条例、劳动保护条例、实施就业促进法办法、司法鉴定管理条例、物业管理条例、安全生产条例、防震减灾条例、食品安全条例、消费者权益保护条例等40余件法规,为保障和改善民生,促进社会公平正义,维护社会大局稳定,保障改革开放顺利进行创造了良好的社会环境。在生态文明领域:制定了环境保护条例、农业生态环境保护条例、气候资源开发利用和保护条例、节约能源条例、实施水土保持法办法、大气污染防治条例、实施固体废物污染环境防治法办法、巢湖流域水污染防治条例、淮河流域水污染防治条例、城镇生活饮用水水源保护条例、湖泊保护条例、湿地保护条例、黄山风景名胜区管理条例、九华山风景名胜区管理条例、林业有害生物防治条例等30余件法规,从制度上积极促进经济发展方式转变,解决经济社会发展与环境资源保护的矛盾,实现人与自然和谐相处,基本适应了资源节约型、环境友好型社会建设的要求。

  安徽省现行有效地方性法规数量统计表(表1

    (截至2018727

    合   

    348

    一、省 本 级

    209

    二、设区的市

    139

    其中

    1.合肥市

    43

    2.淮南市

    44

    3.宿州市

    5

    4.蚌埠市

    5

    5.阜阳市

    4

    6.滁州市

    4

    7.芜湖市

    4

    8.宣城市

    5

    9.铜陵市

    5

    10.池州市

    3

    11.安庆市

    4

    12.亳州市

    2

    13.淮北市

    2

    14.六安市

    2

    15.马鞍山市

    2

    16.黄山市

    5

    

  (二)设区的市立法基本情况。根据党的十八届三中、四中全会决定和2015年修改的立法法,20155月、9月和20162月,省人大常委会分三次做出决定,批准宿州、宣城、安庆、淮北、滁州等14个设区的市开始行使地方立法权,加上省会合肥、较大的市淮南,全省16个设区的市都拥有了地方立法权,我省地方立法进入新的发展时期。三年来,16个设区的市共审议通过并经省人大常委会批准了104件法规(见表2),相较前三年共增长3倍以上。2015年,共批准5件(新享有立法权的市1件),201631件(新享有立法权的市25件),201732件(新享有立法权的市22件),20181-736件(新享有立法权的市11件)。加上此前合肥、淮南市制定的法规,截止20187月,我省设区的市现行有效法规139件。内容涉及城市管理、城乡规划、市容治理、城市供水、城建档案、烟花爆竹、城乡绿化、电梯管理、绿色建筑、灌区管理、城市排水与污水处理、建筑垃圾管理、公园管理、农村垃圾治理、机动车排污防治、风景区管理、水资源保护、采石场修复、非物质文化遗产保护、历史文化名城保护、文物保护、古建筑保护、工业遗产保护等方面。

    

    设区的市20152017年立法情况统计(2

各市

2015

2016

2017

20181-7

合计

合肥

1

3

3

打包修改11

18

淮北

 

1

1

 

2

亳州

 

1

1

 

2

宿州

1

2

2

1

6

蚌埠

 

3

2

打包修改2

7

阜阳

 

3

1

1

5

淮南

2

3

3

打包修改8

16

滁州

 

2

2

1

5

六安

 

 

2

 

2

马鞍山

 

 

2

 

2

芜湖

 

2

2

 

4

宣城

 

3

1

2

6

铜陵

 

3

2

1

6

池州

 

2

 

1

3

安庆

 

1

2

1

4

黄山

 

1

3

1

5

合计

4

30

29

30

93

注:废止法规11件未列入统计。

    

  三、主要做法

    40年来,我省逐步推进立法制度建设,不断完善立法工作机制、规范机构设置、加强立法队伍建设,为做好地方立法工作提供制度支持和组织保障。主要做法有:

  (一)制度建设逐步推进,工作机制不断完善。在探索实践中,注意及时总结经验做法,适时加以提升、固化,逐步形成了行之有效的立法工作思路、机制和方式方法。19854月通过的关于制定地方性法规的规定,重点就立法范围、立法案提出、法规草案拟订和审议、较大市法规批准以及法规的通过和颁布等作出规范,后来又根据需要作了两次修改,增设了法规草案公开征求意见等内容。20011月通过的立法条例,进一步完善了相关制度机制,确立了三审制、统一审议制度等,健全了法规制定、批准、解释、公布等一系列程序和一些具体机制,如,为避免代表大会的立法权限虚置,对代表大会和常委会立法权限分别予以明确;为推进科学民主立法,就公布法规草案、采取多种方式听取意见作出规定;针对法规批准工作中的实际问题,规定了报批法规与上位法有抵触的,可以提出修改意见,经修改后交付表决,等等。20096月、201511月又根据需要分别对立法条例进行了修改完善。为更好地开展立法工作,在通过立法进行规范的同时,还制定了地方立法年度计划编制程序、法规案起草、审查、修改、审议结果的说明(报告)内容的意见、法规批准工作的意见、地方性法规解释的规定、建立立法咨询专家库办法、法规草案修改工作的相关规定、加强和改进立法工作的若干意见、公开征集立法意见的评审和奖励办法、加强立法协商协调工作的意见、基层立法联系点工作规定、立法后评估办法等工作文件。上述法规和文件,涵盖了立法工作的各个环节、各个方面,为立法工作提供了有效的制度保障。还值得指出的是,在长期立法实践中,省人大常委会探索建立了“前伸后延”的工作机制,这一工作机制的运行对于保持立法工作连续性、提高立法效率和质量发挥了重要作用。

    16个设区的市为规范地方立法工作程序,提高工作效率,保证法规质量,加强制度建设,根据立法法、省立法条例,从法规草案起草审议、调研论证、征求意见、立法评估等方面制定了一系列工作制度。一是制定立法程序规定,实行“依法立法”。各市对立法项目提出、计划编制、起草机制、征求意见、审议、报批准等方面作出了明确具体的规定。亳州、宿州、蚌埠等12市在省人大常委会法工委的指导下,制定出台了立法程序规范;合肥市、淮南市按照修改后的立法法,及时修改了原有的立法条例,为开展立法工作提出总的指引和操作规范。二是分类分项建立制度,具体指导立法工作。各市相继制定了立项办法、立法规划和立法计划编制办法。推进法规草案征求意见工作制度化,对征求意见的方式、环节、时限等定规立矩,规范立法公开征求意见工作。健全立法论证、听证咨询机制。如滁州、宣城、安庆等市都制定了立法论证、听证、专家咨询规范,拓宽基层群众参与立法的渠道,健全社会各方参与立法的工作机制。合肥、淮北、亳州等12个市建立了基层立法联系点工作制度,对基层立法联系点的设立条件、产生程序、工作职责、活动方式等作出了规定。有些市还相继制定了法律顾问、立法专家库等相关工作制度。三是规范工作制度。目前各市人大普遍制定了法制委员会工作规则、法工委工作规则,明确了法制委、法工委的职责分工,确保了各项工作更加具体化、规范化。

  (二)机构设置逐步规范,队伍建设不断加强。随着民主法治的不断推进和立法任务的日趋繁重,省人大常委会立法工作机构和队伍建设也逐步得到加强。19964月,省八届人大常委会决定设立法律法规工作室,作为常委会的法制工作机构,主要承担立法方面的相关工作和法制培训等有关法制服务工作。20007月,根据立法法的规定精神,按照全国人大常委会办公厅有关通知要求,省九届人大常委会决定将法律法规工作室更名为法制工作委员会,主要承担常委会立法的具体工作和相关法制服务工作。20011月,省九届人大四次会议决定设立法制委员会,承担地方性法规草案的统一审议工作。近年来,在常委会的高度重视下,作为常委会的立法工作机构,法制工作委员会无论是内设机构建设方面,还是人员力量方面,都不断有所加强;同时,常委会各相关机构的立法力量也都逐步加强。随着16个设区的市都可以行使立法权,省人大常委会及法制工作委员会、各工作机构通过多种方式加强指导,特别是在全国率先制定立法程序示范文本、开展专题培训、组织市人大机关立法工作人员到省人大机关“跟法”学习;提前介入各市法规起草阶段相关工作,对法规草案进行全面研究,从合法性、合理性、针对性、可操作性等方面提出意见,促进各市增强立法能力、提高立法质量。多年来,省人大法制委员会和各专门委员会、常委会法制工作委员会和各工作机构既明确职责分工,又加强协调配合,形成工作合力,“统”、“专”优势互补,“两个积极性”得到较好发挥。总体来说,经过多年的立法工作实践,省人大常委会机关已经建立了一支政治素质较高、法律素养较好、业务能力较强的立法工作队伍,为加强立法工作、提高立法质量提供了有效的组织保障。

  16个设区的市为适应新的职责使命要求,不断充实和加强立法工作队伍建设。地方立法政治性、法律性、程序性强,对立法工作人员专业素养、业务能力要求高,组建机构、配备队伍成为开展立法工作的重中之重。各市在党委、人大重视下,在立法工作机构、人员编制配备方面,开通快速通道,高起点谋划,多渠道选拔优秀人才。依法成立人大法制委员会、设立常委会法制工作委员会并配备必要的编制。亳州、宿州等市由市人大常委会领导兼任人大法制委员会主任委员,并选配了政治坚定、作风正派并具有法律专业背景或法治工作经验丰富的人员担任组成人员;各市及时遴选有法律专业背景、工作能力较强、综合素质较高的立法工作人员,为立法工作的开展奠定了扎实的基础(设区的市人大法制委、常委会法工委机构建设情况见表3、表4)。宿州、蚌埠、宣城、阜阳、亳州等市从市法院或者市检察院、市司法局、政府法制办选调了长期担任法官、检察官或者法制、司法工作人员的优秀法律专业人员担任法工委负责同志。宿州、芜湖市配备了3名具有法学本科以上专业背景、综合素质较高的工作人员。同时,有些市还对政府法制工作机构增加了一定的编制和人员。经过三年来的努力,各市立法工作机构和立法工作队伍不断加强,为保障立法工作起好步、开好头,奠定了坚实基础。    

  

    

    

  四、基本经验

  在立法工作实践中,安徽省人大及其常委会探索采取了许多行之有效的措施,也积累了一些可资借鉴的经验。

  (一)坚持党的领导,认真贯彻执行党的路线方针政策和重大决策部署。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,党的路线方针政策是法的灵魂。省人大及其常委会在立法工作中,牢固树立党的观念、政治观念、大局观念和群众观念,始终坚持正确的政治方向,以高度的政治责任感,坚定不移地贯彻执行党的路线方针和重大决策,从制度上保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。一是坚定坚持党的理论指导。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想这一马克思主义中国化最新成果指导立法工作,坚定不移走中国特色社会主义法治道路。二是认真贯彻中央及省委重大决策部署。努力实现立法决策与政治决策协调同步,使党的主张通过法定程序成为全省人民的共同意志,成为全社会一体遵循的行为规范和活动准则。为贯彻党的十八届三中全会“废止劳动教养制度”部署和“单独两孩”政策,省人大常委会及时启动立法程序,废止劳动教养实施条例、修改人口与计划生育条例;落实关于“健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度”要求,制定专题询问办法、听取和审议专项工作报告及满意度测评办法、任前审查和任后监督的规定(这3件法规均为全国省级立法首创)。落实党中央、全国人大常委会关于实行宪法宣誓制度的决定,制定实施宪法宣誓制度办法,确保宪法宣誓制度在我省全面统一实施。贯彻中央、省委关于加强县乡人大工作和建设的部署,修订乡镇人大工作条例、选举实施细则、实施代表法办法。特别是党的十九大甫一闭幕,在2017117修改通过的常委会组成人员守则中,在全国率先将习近平新时代中国特色社会主义思想、坚持和维护党的集中统一领导、树牢“四个意识”、增强“四个自信”写入法规,体现了高度的政治自觉。三是严格落实请示报告制度。认真贯彻落实省委关于加强党领导立法工作的意见,按照省人大常委会党组要求,做好向省委请示报告的具体工作。省人大常委会党组认真履行政治领导责任,充分发挥把方向、管大局、保落实的重要作用,自觉坚持向省委请示报告制度,凡政治方面立法和涉及重大体制、重大政策调整的经济社会方面立法,报省委讨论决定,立法规划和立法计划报省委批准,法规制定和修改的重大问题向省委报告。在依法确定设区的市行使地方立法权工作中,省人大常委会党组先后4次听取法制工作委员会工作汇报,提出工作方案,报省委同意后,省人大常委会分3次作出决定,确定14个设区的市可以开始行使立法权。在修订讨论决定重大事项规定中,省人大常委会党组6次听取法制工作委员会修订情况汇报,进行专题研究,报省委同意后,经省人大常委会会议5次审议后通过。在制定促进战略性新兴产业集聚发展条例过程中,无论是立项、审议安排还是法规内容,都由省人大常委会党组报经省委常委会会议讨论同意,把党的领导贯彻落实到立法工作全过程和各方面。

  (二)坚持立法决策与改革决策同步,充分发挥立法对改革和发展的引领和促进作用。社会实践是立法的基础,立法是实践经验的总结。省人大及其常委会坚持立法与我省经济社会发展的现实相适应,与改革发展稳定的重大决策相结合,使制定的法规能够充分反映实践经验和成果,引领和推动改革开放和现代化建设顺利进行。一是聚焦重点领域。坚持立法和改革决策相衔接,妥善处理立法的数量与质量、必要性与可行性、稳定性与变动性等关系,着力聚焦关系改革发展稳定大局的事项,区分轻重缓急,把握立法节奏,有针对性地选择需要优先立法的事项。围绕环境保护突出问题,及时修订环境保护条例,并在大气污染防治、水污染防治、水土保持、非煤矿山管理、湿地保护、饮用水水源环境保护等方面制定或修改了一批法规,注重发挥法规的整体功能。二是突出创新引领。适应实践发展要求,秉持改革创新精神,创造性确立法律制度,为改革发展保驾护航。为推动林业转型发展,制定全国首部林权管理综合性法规,就林业资源的市场化配置作出创制性规定,破除林业发展的体制机制障碍。修改村委会组织法实施办法,创造性确立村民理事会的法律地位,推动基层群众民主权利更好落实。修订黄山风景名胜区管理条例,创造性地授予风景区管委会综合执法权,为促进旅游业健康有序发展探索了新路。制定全国第一个促进战略性新兴产业集聚发展条例,通过立法推动体制机制创新,构建新型现代产业体系。同时,创造性运用立法技术,如在听取审议专项工作报告及满意度测评办法、专题询问办法、讨论决定重大事项规定后附上监督条例有关内容,作为追责的条款,这在地方立法中也是不多见的。三是加强统筹协调。充分发挥人大在立法工作中的主导作用,从立项、起草、审议等几个关键环节加强对立法工作的组织协调。加强立法工作整体谋划,把握重点、统筹兼顾,科学安排立法任务。加强重要法规草案的组织起草工作,提前介入省政府有关部门及其他方面起草法规草案工作。加强对法规案审议过程中重大问题的协调,妥善作出处理。督促起草单位统筹安排法规配套办法的制定工作,争取配套办法与法规同步出台实施。

  (三)坚持以人民为中心,为实现、维护和发展广大人民的根本利益提供法制保障。坚持以民为本、立法为民,是立法的基本价值取向,也是立法工作的重要指导思想。省人大及其常委会在立法中,始终把实现好、维护好和发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点,正确处理各种利益关系,认真解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。一是注意处理好权力与权利、权力与责任的关系,防止利益部门化和部门利益法制化。既注意给予行政机关必要的手段,以确保行政权力依法有效行使,又注意对行政权力的规范、制约和监督,促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力,确保公民、法人和其他组织的合法权利不受侵害。二是注意处理好促进经济发展与维护社会公平正义的关系,妥善处理人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,重视对弱势群体的保护,维护社会公平正义,促进社会关系和谐稳定。三是注意体现以人为本,力求从法规制度上保障人民各项权益,促进社会全面进步和人的全面发展。比如,2010年制定实施《中华人民共和国就业促进法》办法,高度重视困难群体就业,重点解决零就业家庭就业援助、被征地农民就业保障、高校毕业生就业困难等问题,促进充分就业。比如,2011年修订实施《中华人民共和国义务教育法》办法,在均衡发展义务教育和推进素质教育,保障流动人口子女、留守儿童和家庭困难学生受教育权利上做好制度设计,体现教育公平,巩固提高我省义务教育水平。2013年制定水上交通安全管理条例,高度关注水路运输中的突出问题,就职责分工、通航保障、渡口渡运安全、监督检查等作出明确规范,特别是强化了海事管理机构健全水上救助应急反应机制的规定,以利于及时实施水上救助行动,切实保障人民群众生命财产安全。2015年修订消费者权益保护条例,针对消费领域发生的深刻变化,细化政府消费维权职责,强化消费者组织维权职能,完善了争议处理机制,重点对解决网络消费等新的消费方式产生的纠纷进行规范。2016年修订物业管理条例,着重完善保障业主和物业使用人及物业服务企业权益、专项维修资金使用、监督物业服务企业行为等方面的制度规范,营造良好的居住和工作环境。

  (四)坚持从实际出发,着力突出地方特色。地方特色是地方立法的生命力,地方立法应善于结合地方实际,反映地方特色,有针对性地解决实际问题。省人大及其常委会在立法工作中,始终坚持立足省情,紧扣现实需要,体现安徽地方特色,努力使制定的法规务实、管用、好操作。一是在确定法规体例时,不片面追求完整,只要能解决问题,有几条就搞几条。如2002年制定的实施产品质量法若干规定,不分章节,仅有12条,着重针对产品质量监管中的突出问题进行规范,对上位法已经明确规定的内容没有重复规定,既简明扼要、具有很强的针对性,又便于操作。二是在确定法规内容时,不简单移植上位法和照搬照抄外省法规的规定,立足现实需要,着力于解决实际问题。正是坚持秉承“不抵触、有特色、可操作”的立法理念,多年来省人大及其常委会在防震减灾、工业企业技术进步、矿山地质环境保护、促进皖江城市带承接产业转移示范区发展、林权管理、公民旁听、专题询问、司法工作监督、规范性文件备案审查、讨论决定重大事项、治理货物运输车辆超限超载、非煤矿山管理、法治宣传教育、战略性新兴产业集聚发展、林业有害生物防治等方面制定了一大批具有安徽特色、在全国地方立法中居于领先地位的法规。三是积极开展立法创新。许多法规中的不少规定具有创新性,如,在全国第一个通过立法确立律师代理民事案件申请调查令制度,通过立法确立村民理事会的法律地位,通过立法创造性地授予风景区管委会综合执法权,通过立法对湖(河)长制、林长制、路长制进行规范等等。

  (五)坚持科学立法,注意遵循立法工作规律。立法是一门科学,具有自身的规律和特点。只有准确反映和体现所调整社会关系的客观规律,同时遵循法律体系的内在规律,立法才能符合经济社会发展要求,真正经得起实践和历史的检验。在科学立法方面,我们注意做到:一是坚持以中国特色社会主义理论体系及社会主义法治理念指导立法工作,自觉保持科学严谨的工作态度,积极运用科学的工作方式,遵循经济社会发展的客观规律和立法工作的内在规律,使法规准确反映和体现所调整社会关系的客观要求。二是深入开展立法调研和科学论证,多层次、多方位、多渠道地了解真情、实情。多年来,对于每一件立法,都深入基层、深入实际、深入群众调查研究,采取座谈会、论证会等多种方式听取意见。通过调研论证,掌握一手材料,把握事物本质,做好制度设计,努力在“矛盾的焦点”上把“杠杠”划准、把“一刀”砍准。三是坚持多种立法形式并重,提高立法的协调性。各部门、各层次的法律规范相互衔接、协调一致,是发展和完善中国特色社会主义法律体系的基本要求。这就需要从立法方式上,善于综合运用不同的立法形式,做到制定、修改、废止、解释并举,全方位推进立法工作,确保法规规定与上位法不抵触、与同位法相衔接、与本省其他法规和谐一致。到目前,省人大及其常委会共“立”270余件,“修”290余件次,“废”法60余件。特别是先后共开展了16次法规集中清理活动,在全面梳理的基础上分别以“一揽子”方式对有关法规进行修改,有力提高了立法的针对性、及时性、系统性,促进了立法与经济社会发展相适应。

  (六)坚持民主立法,广泛征求意见。立法为了人民,必须依靠人民;立法源于实践,就应该从群众中来,倾听群众呼声,了解群众意愿,集中群众智慧,真正做到集思广益。40年来,省人大及其常委会在民主立法方面进行了持之以恒而富有成效的探索。一是坚持开门立法。19987月,省人大常委会办公厅发出通知,专门部署征求实施固体废物污染环境防治法办法(草案)意见工作,并将草案在《安徽日报》等新闻媒体公布。这是我省在地方立法中首次将法规草案公开交由公众讨论,征求社会各界意见。此后,公开征求法规草案意见逐步制度化,成为公众参与立法的基本渠道。20003月制定省人民代表大会及其常务委员会会议公民旁听办法,规定了我省普通公民可以直接参与有关立法工作;4月将个体工商户和私营企业权益保护条例(草案)在新闻媒体刊登,同时在网上公开征求意见(这是省人大常委会首次上网征求公众对法规草案的意见。从2012年开始,实现了网上公开法规草案、法规起草及修改情况说明全覆盖),并两次举行立法听证会(开创了省人大常委会立法听证先河)。20011月制定的立法条例,则进一步就法规草案应以多种方式公开征求意见作出明确规定。20039月,省十届人大常委会主任会议决定,将2003—2007年立法规划征求意见稿予以公布,在全省范围内公开征集意见(这是我省首次就立法规划问题向社会公开征求意见)。20092月,在地方人大率先建立新闻媒体记者旁听法规案统一审议制度。20128月,专门召开新闻发布会,面向社会公开征集五年立法规划项目建议。近几年,进一步加强和改进法规草案公开征求意见工作,每件法规草案都在安徽人大网公布征求意见,同时扩大立法信息资料的公布范围,将法规草案的各次修改稿、修改情况说明以及立法中的重点问题、难点问题、焦点问题一并公布。二是高度重视、认真研究省人大常委会组成人员和各有关方面的意见。在起草、研究和修改法规草案时,特别注意研究常委会组成人员、省人大代表、有关委员会、法规草案起草单位和有关部门的意见。对各方面提出的意见,注意与法规草案起草单位和有关部门进行研究、沟通,努力形成共识。特别是对于常委会组成人员提出的审议意见,在法规修改中未予采纳的,派员逐一进行解释、说明,取得组成人员的理解和支持。三是发挥人大代表在立法中的主体作用。对代表提出的立法议案,通过赴领衔代表所在地、将草案寄送领衔代表、邀请领衔代表列席常委会会议等方式,充分听取议案提出人的意见。20054月省十届人大常委会十六次会议通过的关于实施水污染防治法第五十九条的决定,就源于代表在年初召开的人代会上提出的立法议案。决定的迅速出台,堪称我省立法史上重视代表立法议案的典范。此后,将每年人代会上代表提出的立法议案,均列入立法规划或者年度立法计划。20142月召开的省十二届人大三次会议上,14个代表团、516名代表提出制定大气污染防治法规的议案、建议86件,人数之多,史无前例。省人大常委会顺应民意,决定将制定大气污染防治条例列入2014年立法计划,并打破常规,决定由省人大常委会自主起草法规案。在起草阶段邀请10多名省人大代表参与立法调研等工作;在审议阶段通过电子邮件、书面方式三次征求全体省人大代表意见;同时常委会还通过召开大气污染防治工作政情通报会,委托各选举单位组织代表座谈、讨论等,面对面听取代表意见,经省人大常委会三次审议后,提请20151月召开的省十二届人大四次会议审议通过。四是重视发挥市县区人大常委会在立法中的作用,广泛征求立法意见。除了赴各地召开座谈会、论证会听取意见外,重要的法规草案均书面征求意见。五是建立专家参与立法工作机制。省人大常委会一直重视聘请专家学者和有经验的实际工作者参与立法工作,1996年建立了立法咨询制度,1998年成立了立法咨询委员会,2006年在总结以往做法的基础上建立了立法咨询专家库,聘请45名专家学者和有经验的实际工作者为立法咨询专家库成员。2014年在全国省级人大率先建立法律顾问制度。六是积极开展立法协商。20151月,在全国省级人大率先实施立法协商制度,与政协委员、民主党派、工商联和无党派人士,就立法计划(草案)、大气污染防治条例(草案)和讨论、决定重大事项若干规定(修订草案)进行协商。201612月,与各民主党派、工商联和无党派人士就促进战略性新兴产业集聚发展条例(草案)进行立法协商。七是建立基层立法联系点。2016年确定首批6个基层立法联系点,2017年又确定了11个,实现所有设区的市全覆盖。八是加强立法评估工作。20128月上旬至12月上旬,开展社会治安综合治理条例立法后评估。20167月在对食品安全条例进行立法前评估时,就部门争议较大的“关于食品生产加工小作坊、食品摊贩管理体制问题”开展了第三方评估。

  (七)坚持依法立法,切实维护法制统一。地方立法权是宪法法律赋予的,必须依法行使。在多年的立法工作中,省人大及其常委会牢牢把握宪法法律确定的立法基本原则,切实维护法制统一。一是在立法权限上,严格遵循宪法法律的规定,不染指属于国家专属立法权的事项。二是在法规内容上,坚持不与宪法、法律、行政法规相抵触。特别是在行政处罚、行政许可、行政强制的设定上,不突破法律、行政法规的规定。三是在立法程序上,严格按照法律规定的程序进行。四是注意本省的地方性法规之间保持和谐一致,不相互冲突。五是坚持主动审查为主,并与被动审查相结合,加强对政府规章和其他规范性文件的备案审查工作。省十二届人大期间,接受规范性文件备案共计1421件,平均每年约284件。其中,省政府规章及其他规范性文件、设区的市政府规章127件,省高级人民法院、省人民检察院等规范性文件35件,设区的市人大及其常委会规范性文件1055件,省直管县人大及其常委会规范性文件204件。积极开展主动审查,如,针对2013年省政府备案材料中直接取消两项涉及地方性法规修订的行政审批项目,主动与省政府法制办公室沟通,提出审查建议,省政府及时按照法定程序提请省人大常委会审议修改两件相关法规,依法取消相关行政许可。认真开展被动审查方面,高度重视公民和有关组织提出的意见建议,及时开展相关审查工作。如针对2014年群众反映的《安徽省物业管理条例》涉及行政许可问题,很快启动该法规的修改工作,依法吸纳了公民的意见。六是适时开展法规清理,保持法规的适应性。1997年根据行政处罚法对32件法规进行修改,2004年和2006年根据行政许可法先后对45件法规进行修改,2007年根据监督法制定1件、修改5件、废止1件,2010年为保证法律体系和谐统一一揽子修改法规46件,2011年根据行政强制法对15件法规进行修改,2015年根据国务院取消和下放行政许可决定对11件法规一揽子修改,2017年根据全国人大常委会法工委关于开展生态文明建设法规清理的要求,主动拓展法规范围,对截止2016年现行有效的法规进行全面清理,当年一揽子修改法规19件、废止法规3件,20183月修改法规14件、废止1件,并作出安排将在20182019年全面完成修改。  回顾过去,成就令人振奋,经验弥足珍贵;展望未来,前景催人奋进,任务依然艰巨。新时代赋予新使命,新征程要有新作为。在新时代改革开放和现代化建设的伟大历史进程中,安徽省人大及其常委会将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持党对立法工作领导,坚持科学立法、民主立法、依法立法,不断开创立法工作新局面,谱写立法工作新篇章,以良法促进发展、保障善治,为统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,加快建设现代化五大发展美好安徽、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新的更大贡献!

责任编辑: 冯涛

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