深入学习研讨基本法 努力提高公务员素质

    首先，请允许我代表全国人大常委会澳门基本法委员会对澳门特区政府和研讨班的主办机构高度重视基本法的学习表示敬意，向各位学员积极参与、认真学习基本法表示敬意，对“澳门基本法研讨班”第一期的成功举办表示祝贺，对各位学员学习结业表示祝贺，同时对第二期开班表示祝贺！

    去年12月4日北京举行纪念澳门基本法实施10周年座谈会，吴邦国委员长出席会议并发表重要讲话，全面阐述“一国两制”方针和澳门基本法的精神实质，精辟总结澳门基本法实施的三条成功经验，对进一步贯彻落实好澳门基本法提出了三点希望。吴邦国委员长强调指出，澳门特别行政区要着力加强公务员队伍建设，提高公务员素质，使他们熟悉基本法，忠于基本法，遵守基本法，自觉维护基本法，全心全意为国家、为澳门贡献自己的聪明才智。委员长去年12月发表讲话，今年1月澳门特别行政区行政?公职局、澳门理工学院“一国两制”研究中心、澳门基本法推广协会就举办澳门基本法高级研讨班，组织中高层公务员学习基本法，第一期就安排了15个班，共131名特区政府中高层公务员参加了学习。据了解，以前各级公务员是以不同的形式学习基本法，在各种培训班中也开过基本法课程，但这样全面系统地学习研讨基本法还是第一次。这次研讨班采取教授讲课和学员研讨相结合、系统学习和重点讨论相结合的方式，不同政府部门的公务员把工作中遇到的基本法问题带到课堂上来，共同探讨，相互借鉴，这种学习方式也是一种创新，参加研讨班的公务员都反映有很大收获。

    在这个研讨班上，杨允中、赵国强、骆伟健、王禹等教授分别讲授了“一国两制”理论体系探讨、中央与澳门特别行政区的关系、民权保障与公民社会建设、澳门政治体制、“一国两制”的优势与澳门特区的发展进步等五个专题，比较系统地介绍了基本法的内容。那么，我今天再讲些甚么呢？我想，公务员学习基本法，与其他人学习基本法的要求应有所不同。我也可以算作公务员，同大家一样也在不断地学习基本法，我有一个体会是，基本法的内容十分丰富，可以说是“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，而我们作为公务员，学习基本法要避免“不识庐山真面目，只缘身在此山中”。怎么做到这一点？这就不仅要熟悉基本法的规定，还要研究了解为甚么这样规定，背后的法理是甚么，要站在更高的层面上领会基本法的精神实质。“要识庐山真面目，还须身在此山外”，我今天想从澳门公务员学习基本法的角度，提出三条建议，与大家交流探讨。

    一、要通过学习基本法，加深对澳门历史性转变的认识。大家听到这句话，可能会想，以前讲“一国两制”方针和基本法时，不是都在讲“不变”吗，为甚么今天讲起“转变”来了？确实，“一国两制”方针和基本法规定了许多“不变”，例如，保持澳门原有的资本主义制度不变，社会经济制度不变，生活方式不变，法律基本不变等等，过去我们已经常讲“不变”，这都没有错，还要继续讲，但我们要深刻认识到基本法规定的各种“不变”和我们常讲的“不变”，是以中国政府对澳门恢复行使主权为前提的，澳门回归祖国就是一个重大的历史转变。

    这种历史转变，从大的方面来讲，我认为有三点是带有根本性的：首先是澳门回归祖国，结束了长达四百多年外国殖民统治历史，成为国家的一个特别行政区，澳门的法律地位发生了根本性的变化；其次是国家在澳门实施“一国两制”的方针政策，授予特区高度自治权，澳门人不仅是国家的主人，而且担负起依照基本法管理好澳门的重大责任，澳门人的身份地位发生了根本性的变化；第三是依据我国宪法制定的澳门基本法正式实施，原来葡萄牙管治澳门的宪制性法律文件不再有效，澳门特区的宪制基础发生了根本性的变化。与这三个根本性变化相适应，基本法规定的中央和特区关系的性质与以前葡萄牙和澳门的关系是完全不同的，特区政治体制与原来澳葡的政治体制也有根本性的区别，就是在社会经济制度方面，在保持澳门原有的资本主义制度和生活方式不变的原则指导下，基本法的规定对以前的制度既有承继，也有发展，换个说法，就是也有所“变化”。举一个具体的例子，“一国两制”方针和基本法的一个重要内容就是保持澳门居民的生活方式不变，其主要含义就是保障澳门居民享有的基本权利和自由，基本法第三章对此作了全面系统的规定，澳门历史上第一次有完整的人权保护规定，这就是一个重要的发展。再举一个更具体的例子，基本法第118条规定，“澳门特别行政区根据本地整体利益自行制定旅游娱乐业的政策。”按照这条规定，澳门可以发展博彩业，这一点属于“不变”，但澳门发展博彩业要符合澳门本地整体利益，这个要求是以前所没有的，也是一种变化。

    中央一直高度重视并且十分强调澳门回归祖国的历史性转变。大家可能还记得，江泽民主席在澳门回归时的题词是“开创澳门新纪元”，他还说过，澳门回归祖国，开辟了澳门历史新纪元，澳门同胞从此真正成为这块土地的主人，澳门的发展从此进入一个崭新的时代。江主席使用“新纪元”、“崭新的时代”，这两个概念有甚么深刻含义呢？他在香港讲的一段话可以作为这个问题的解答。他说，香港的回归是香港历史的一个重大转折，只有顺应这一历史转折，真正认识当家作主的责任，才能以主人翁的姿态去认真谋划香港的发展和未来。这段讲话精辟地阐述了认识时代变化与建立施政理念的关系。我们大家都知道，时代的变化，必然带来观念、理念的变化。一个政府的施政，要走在时代的前沿，引领社会不断地发展进步，这就要求作为政府组成人员的公务员敏锐地洞察时代的变化，自觉地改变观念、理念，树立与时代相适应的施政理念。具体就澳门来讲，就是要加深对澳门历史性转变的认识，树立主人翁意识和历史责任感，真正建立与“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治相适应的施政理念。

    澳门特区政府成立以来，在树立与“一国两制”相适应的施政理念方面做得比较好。这次来澳门之前，我特意翻阅了何厚铧行政长官的十份施政报告和崔世安行政长官的第一份施政报告，这些施政报告从标题到内容，都反映出特区政府很好地顺应了澳门的历史转变，已经建立起一套适应这一历史转变的施政理念。正是有正确的施政理念的指引，在中央和内地各地方的支持下，澳门特别行政区行政长官及其政府带领澳门各界人士和广大市民努力建设澳门、发展澳门，无论是澳门市政建设、经济活动，还是居民的工作生活、精神面貌，都发生了很大的变化，澳门的经济地位和影响力也完全不同于过去，取得巨大的成就。因此，也可以说，澳门回归11年来的发展，就是澳门回归祖国这一伟大历史转变的组成部分。

    我同时也注意到，随着澳门社会、政治、经济不断向前发展，澳门居民对政府的施政能力和水平提出了更高的要求，过去几年澳门特区政府为回应这种诉求，提出要进行法律改革，公共行政改革，要建立和完善处理澳门特区高度自治范围内事务的各项制度，这些都是富有挑战性的工作，因为任何改革都涉及“变”与“不变”的问题，涉及各方面的利益，我想只有深入认识并且向社会阐明澳门已经发生的历史性变化，深入分析原有的法律和制度有哪些不适应这一历史性变化的地方，才能形成一种有利于改革的社会氛围，才能把这几项改革工作做好。

    二、要通过学习基本法，加深对澳门特别行政区制度的认识。

    为甚么提出要加深认识澳门特别行政区制度这个问题，我想引用一下基本法序言第三段大家就会明白。这一段是这样规定的：“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》，规定澳门特别行政区实行的制度，以保障国家对澳门的基本方针政策的实施。”这一段话明白无误地表明，依据宪法制定的基本法，其核心内容是规定澳门特区实行的制度，规定这一制度的目的是保障国家对澳门的基本方针政策的实施。我们对澳门特别行政区制度要提高到这个层面上来认识。

    国家对澳门的基本方针政策是甚么？就是实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治，我相信大家已经很熟悉，这里我想着重谈一下这些方针政策与国家管理制度的关系问题。我们要深刻认识到，实行“一国两制”、“澳人治澳”、高度自治，实质上是中央对澳门的一种管理方式，国家主体实行社会主义制度，澳门保持原有的资本主义制度和生活方式不变，是国家管理中的整体与局部的关系，一般与特殊的关系。加深对澳门特区制度的认识，就是要了解澳门特别行政区制度是国家管理制度的一个组成部分，它既有自己的特殊性，又要符合国家管理制度中具有普遍性意义的原则。

    大家知道，我国的国家管理制度是由宪法规定的；国家在必要时可以设立特别行政区，实行特殊的制度，也是宪法规定的。那么怎么根据宪法来规定特别行政区制度呢？从基本法规定的内容看，是不是可以概括为以下三个方面：第一，特别行政区制度要符合单一制原则，这是我国国家管理制度的普遍性原则。全国人大决定设立澳门特别行政区，制定基本法规定特别行政区实行的制度，这本身就是单一制原则的重要体现。具体到基本法条文，也全面地体现了单一制原则，例如，基本法第1条规定澳门特区是我国的一个不可分离的部分，第2条规定澳门特区的高度自治权是全国人大授予的，第12条规定澳门特区是直辖于中央政府的享有高度自治权的地方行政区，第45条规定行政长官对中央政府负责，等等，这些规定背后的法理依据都是单一制原则。第二，根据宪法第31条，由全国人大以法律规定在特区实行资本主义制度，这是我国国家管理制度所允许的特殊性。基本法全面地规定了澳门特区实行的资本主义社会、经济、文化等方面的制度，其中第11条规定，根据宪法第31条，澳门特区实行的制度和政策，包括社会、经济制度，有关保障居民的基本权利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有关政策，均以基本法为依据。第三，特别行政区管理体制方面，基本法的有关规定既有国家管理的共性，也有特殊性。国家对澳门特区的管理体制，通俗来说，就是澳门回归祖国后，全国人大及其常委会和中央人民政府保留一些体现国家主权必不可少的权力，同时授予澳门特别行政区处理内部事务的高度自治权，实行“澳人治澳”。在“一国两制”下，中央行使对特别行政区权力的体制是宪法和国家法律规定的国家政治体制，这是国家管理共性，基本法为澳门特别行政区行使高度自治权专门设计了一套特区政治体制，这是特殊性。还需要特别指出的是，国家政治体制与特区政治体制不是截然分开的，而是有内在的联系。这不仅体现在特别行政区的设立及其制度是由全国人大决定的，中央人民政府负责管理与特别行政区有关的国防、外交等事务，而且体现在基本法有关全国人大及其常委会、中央人民政府与特别行政区政权机关权力关系之中。例如，澳门特别行政区立法会制定的法律要报全国人大常委会备案，澳门特别行政区法院审理案件中如果涉及基本法关于中央管理的事务或中央与特别行政区关系的条款，终审法院必须依法提交全国人大常委会解释；行政长官要对中央人民政府负责，执行中央人民政府依据基本法发出的指令等。就是内地司法机关与特别行政区司法机关之间也可通过协商依法相互提供司法方面的协助。因此，讲特别行政区的管理，既要讲特别行政区高度自治权，也要讲中央的权力；既要讲澳门特别行政区的政治体制，也要讲国家政治体制，这两方面构成有机整体，只有中央和特别行政区政权机构在宪法和基本法规定的框架下依法履行职责，才能把基本法的各项规定落到实处，把澳门的事情办好，从而实现澳门的长期繁荣稳定和发展。

    概括起来讲，国家对澳门特区的基本方针政策全部体现在基本法规定的澳门特别行政区制度中，国家对澳门特区虽然采用特殊的方式实施管理，但澳门发展与国家的发展是一体的，认识到这一点，无论在制定政策还是落实政策时，视野就会更加广阔，为澳门谋划发展和未来时，办法也就会更多。

    三、要通过学习基本法，加深对澳门特区行政主导政治体制的认识。澳门特区政治体制是澳门特别行政区制度的重要组成部分，我们讲依法施政，很重要的一个方面就是要在这个制度规范下施政。对于这套政治体制，我相信在研讨班的课程中已经详细介绍了。为甚么今天我还要讲？因为就公务员而言，对这个问题的认识格外要紧，要反覆讲，即使我讲的有重复，也可以加深一点印象。我只谈三点，不展开，供大家参考。

    第一，“行政主导”这个概念，可以作为我们对澳门特区政治体制的称呼。这种称呼就像我们称美国的政治体制叫总统制，英国的政治体制叫议会内阁制，法国的政治体制叫半总统制一样。我们之所以称澳门特区的政治体制是以行政为主导的政治体制，是因为澳门特别行政区政治体制的最大特点是行政主导，或者用基本法政治体制一章主要起草者萧蔚云教授的话来说，“行政主导是基本法政治体制的主要立法原意”。基本法从澳门特别行政区的法律地位和实际情况出发，确立了以行政为主导的政治体制，其中最重要的就是权力向行政长官倾斜，行政长官在特别行政区政权机构的设置和运作中处于主导地位。“行政主导”这四个字集中反映了澳门特区政治体制的特点。萧蔚云教授甚至称这套政治体制为“行政长官制”，所以，我们可以用行政主导的政治体制作为澳门特区政治体制的称呼。

    第二，澳门特区实行行政主导的政治体制，是由澳门特区的法律地位和实际情况决定的。澳门特区的法律地位是直辖于中央人民政府的一个享有高度自治权的地方行政区域，它存在一个与中央政府的关系问题。由于澳门的高度自治权是中央授予的，特区政治体制中必须有一个机构能够就执行基本法、行使高度自治权对中央负责。司法机关实行司法独立，没办法对中央负责；立法机关由来自不同阶层和界别的议员组成，代表不同的利益，也没有办法对中央负责，因此，能够向中央负责的机构只能是行政长官。既然要行政长官对中央负责，就必须赋予其实权，这主要体现在基本法关于行政长官职权的规定。在澳门特区实行行政主导的政治体制，除了因为澳门特区的法律地位外，也是澳门社会各界人士的共识。在基本法起草过程中，澳门社会各界人士都希望能够把原政治体制中行之有效的部分保留下来，因为大家熟悉这套制度。澳门原来的政治体制的特点是甚么？就是总督拥有比较大的权力，行政主导的政治体制保留了这方面的特点，符合澳门的实际情况。

    第三，在行政主导的政治体制下，正确处理行政、立法和司法之间的关系，就是要求依照基本法来办事。基本法第四章政治体制第一节是行政长官，第二节是行政机关，第三节是立法机关，第四节是司法机关，特区的行政权、立法权和司法权是分别由这几个机关行使的，因此可以说，行政主导的政治体制也是有分权的。有分权，就有一个怎么处理各政权机关之间关系的问题。澳门基本法起草委员会主任委员姬鹏飞在草案说明中指出，行政长官、行政机关、立法机关和司法机关之间要遵循既相互配合又相互制衡的原则，从这一原则出发，基本法规定了行政长官、行政机关、立法机关和司法机关的职权。因此，基本法规定的行政、立法和司法机关的关系是既相互配合又相互制衡的关系，体现了“分权与制衡”。有一种观点认为，澳门特区政治体制是三权分立，然后就从“三权分立”的概念出发来理解基本法的规定，这是不正确的，正确的方法应当是从澳门基本法的规定出发来理解行政、立法和司法之间的关系，而不是简单从“三权分立”的概念出发来理解这三者之间的关系。

    澳门回归以来，行政、立法、司法机关之间无论是配合还是制衡都处理得比较好，这是澳门这些年发展比较好的一个重要原因。从中我们可以总结一条经验，这就是各政权机关之间既相互配合又相互制衡是澳门特区实现良好管治的一个重要因素，只有这样，才能把基本法赋予特区的高度自治权用于为澳门谋发展，为居民谋福祉。这里需要说清楚的是，讲配合不是否定司法独立，司法独立是法治的重要标志，澳门基本法规定，法院独立进行审判，只服从法律，不受任何干涉，检察院独立行使法律赋予的检察职能，不受任何干涉，是必须坚持的，但绝不意味着不能配合，我们在讲配合的同时，也必须讲制衡，按照基本法规定进行权力制衡。配合是落实基本法，制衡也是落实基本法，两者是同样重要的。如澳门回归后，由于历史的惯性，行政机关制定行政法规的权力比较大，去年，澳门特区立法会制定了《关于订定内部规范的法律制度》，比较好地处理了这方面的问题。再如，最近终审法院在几个案件中判政府败诉，这些都是正常的，是行政权受立法、司法制约的一种体现。总之，在行政主导的政治体制下，行政机关具有比较大的权力，与此相应，也意味着承担更大的责任。

    胡锦涛主席在庆祝澳门回归十周年大会上提出要求，“进一步健全澳门特别行政区各项法律法规，加强制度建设，特别是要按照以人为本、勤政、廉洁、高效的要求，完善政府行政规章制度，促进澳门特别行政区政府管治水平不断提高”。行政能否主导起来，管治水平能否提高，很大程度上，取决于公务员队伍的素质能力建设。澳门特区政府成立后，历史上第一次有一支完全由澳门永久性居民组成的公务员队伍，我们这支公务员队伍很年轻，很有朝气，经过澳门回归后十一年施政的历练，实践证明我们这支公务员队伍总体上是合格的。今天看到这么多公务员参加这个研讨班，深入研讨基本法，交流工作经验，我完全相信，我们这支队伍，一定能够按照胡主席的要求，加强素质能力建设，不断提高管治水平，勇敢应对澳门前进道路上的各种困难和挑战，把澳门建设得更加美好。