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以高质量预算审查监督推进高水平全过程人民民主

来源: 中国人大网  浏览字号: 2022年09月21日 09:07:28

2021年10月,习近平总书记在中央人大工作会议上指出,我国全过程人民民主“是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主”“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。这一重要论述,丰富和发展了习近平新时代中国特色社会主义思想,为人类政治文明发展贡献了中国智慧和中国方案,为坚持和完善人民代表大会制度、做好新时代人大预算审查监督工作指明了前进方向、提供了根本遵循。

一、加强预算审查监督与推进全过程人民民主高度融合统一

人民当家作主是我国社会主义民主政治的本质特征、核心内容和基本要求。人大预算审查监督,是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的重要职责,是人民代表大会制度的重要组成部分;推进全过程人民民主是保障人民当家作主的重要制度安排,二者在落脚点、着力点、立足点上目标一致、高度统一,共同融合于人民当家作主的具体实践。

(一)人民立场是共同落脚点。江山就是人民,人民就是江山,人民是国家的主人,国家的一切权力属于人民,以人民为中心是党的根本立场,也是二者的根本立场。全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治制度优越性的生动体现,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。最管用,是因为它始终把维护人民群众根本利益作为根本目标,始终把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题摆在首位。财政收入取之于民,用之于民,特别是随着我国经济持续快速发展,国家实力显著增强,预算收支规模持续扩大,2021年,从全国看,一般公共预算支出规模已经达到24.63万亿元,从湖南省看,也达到近8400亿元。这些财政资金是实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶的重要支撑和基本保障。这么大规模的预算支出是不是真实维护了人民群众的根本利益,就需要人大加强审查监督。为此,我国各级人大及其常委会不断强化预算审查监督职能,就是要确保国家预算收支能更好体现民生至上的理念,体现人民对预算收支监督,彰显人民代表大会制度在国家治理体系中的基石作用。

(二)广泛参与是共同着力点。中国民主是广泛真实管用的民主。民主不是装饰品,更不是走过场。从制度看,国家制度围绕人民当家作主构建,国家治理体系围绕实现人民当家作主运转,具有完整的制度程序。从实践看,坚持选举民主与协商民主相结合,实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,国家政治生活各环节、各方面都体现人民意愿、听到人民声音。而人大预算审查监督,就充分体现了民主的真义。从制度保障看,预算法针对不同层级预算审查监督作出不同规定,要求设区的市、自治州以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常务委员会有关工作机构研究提出意见时,应当邀请本级人民代表大会代表参加;县级、乡级人民代表大会举行会议审查预算草案前,应当采用多种形式,组织本级人大代表听取选民和社会各界的意见。从实践推进看,每年在审查政府预算草案编制前,都通过召开座谈会、通报会等多种形式,认真听取本级人大代表、专家智库等社会各界关于重点支出、重大投资项目、重大支出政策等方面的意见建议,积极发挥人大代表、专家作用,切实提升审查监督能力和水平。

(三)全面覆盖是共同立足点。我国全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主,实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,贯穿了从选举、决策、管理到监督的全过程,实现了民主选举、民主协商、民主决策、民主管理与民主监督的完整闭环链,使得民主成为一个有机的系统。人大预算审查监督也是全过程、全覆盖的审查监督。从审查监督的对象看,一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四本预算”全部囊括在内,并把国有资产、政府债务的审查监督也一并纳入。从审查监督的重点看,由预算收支平衡向支出预算和政策拓展。从审查监督的环节看,预算安排、预算执行、决算全过程纳入审查监督范围,实现事前、事中、事后全面覆盖。

二、全过程人民民主在湖南人大预算审查监督工作中得到生动实践

近年来,湖南省以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,将全过程人民民主深植于人大预算审查监督全过程,突出做好“四赋”,全力推进具有湖南辨识度的人大预算审查监督工作品牌打造,全过程人民民主在三湘大地上得到生动地、具体地体现。

(一)制度赋“权”,发展全过程人民民主有支撑。在遵守监督法、预算法、代表法等国家法律对人大代表履行预算审查监督职能规定的基础上,省十三届人大常委会第三十二次会议于2022年7月通过的《湖南省预算审查监督条例》,对突出代表地位、发挥代表作用作出明确规定,要求县级以上人大常委会要发挥代表在预算审查监督中的作用,利用预算联网监督系统为代表履职提供预算查询、分析服务,提升人大代表的预算审查监督履职能力和水平。此前,省人大常委会还出台了《关于建立预算审查前听取人大代表和社会各界意见建议的机制的意见》,建立和完善了预算审查联系代表、预算审查专家顾问、预算编制工作通报、听取部门预算意见建议、通过网络服务平台听取人大代表意见建议等制度。

(二)平台赋“职”,推进全过程人民民主有载体。省人大常委会在湖南大学和湖南财政经济学院建立了预算监督研究基地。精心研发预算审查监督平台,打造全省“横向联通、纵向贯通”一张网,为人大代表、人大常委会组成人员、人大专委会开展监督工作提供数据支撑和服务。聘请税收、财会、金融、企业等方面专业人士41人作为预算审查专家顾问,还从各代表团中选取具有财政、投资、审计、法律等专业背景或者有丰富实践工作经验的省人大代表86人作为预算审查联系代表,以确保全过程人民民主落地落实。积极创造条件,邀请人大代表和专家参加委员会会议听取专项报告、开展专题询问、专题调研和视察等多形式多方位监督活动,突出发挥人大代表、专家和预算审查监督平台的作用,将各方意见建议作为预算决算初审意见、审查结果报告、调研报告、审议意见的重要参考,提升人大预算审查监督的民主化专业化水平,增强监督的针对性民主性。

(三)方法赋“能”,落实全过程人民民主有导向。为了提升人大代表预算审查监督的能力和水平,帮助代表更好地履职,针对代表反映突出的预算审查“看不懂、审不清、督不实”的痛点,一方面,系统梳理预算、国有资产、审计方面基础知识、法律法规和政策文件,按照人大视角、法治思维,编写《人大预算审查监督指南》,将基础知识、审查点和监督点用图形化的形式直观展示,简明扼要、通俗易懂,为人大代表依法履职提供了一本实实在在的工具书,使预算审查监督工作“看有罗盘、审有准星、督有章法”。另一方面,编写预算解读、重大财政政策解读作为人大常委会会议的参阅资料。开发预算联网监督系统手机APP,人大代表通过手机APP审查监督预算、查询预算资料,提升了智能化审查监督效能,提高了人大代表、人大常委会组成人员预算审查监督的质量。

(四)阵地赋“彩”,践行全过程人民民主有成效。省人大财经委、常委会预算工委严格依照法定职责、限于法定范围、遵守法定程序,牢牢守住预算审查监督“基本盘”,使之成为实现全过程人民民主的重要阵地,成为实现全过程人民民主的凝聚共识和建言献策的重要平台。

在预算审查方面,在预算初步审查、审查批准、预算调整和决算审查批准、预算执行监督过程中,突出运用法治思维和法治方式开展支出预算审查监督。通过组织召开座谈会听取有关专门委员会、人大代表、专家顾问和有关政策利益相关方代表的意见建议,既监督把“蛋糕”分好,又监督把钱花好,看好人民的“钱袋子”。

在政府债务审查监督方面,紧紧盯住政府债务限额的合理性、一般债务项目的合规性、专项债务项目的科学性,突出全口径审查和全过程监管。在事前环节,加强对项目库建设的监督,推进项目的前期准备和储备;在事中环节,加强对债券发行和拨付的监督,推动债券资金尽快形成实物工作量;在事后环节,加强对债务余额、绩效等情况开展监督,推动防范化解地方政府债务风险,助力打赢风险防范攻坚战。

在审计整改监督方面,梳理审计工作报告反映的问题,从问题性质、资金规模等确定审计整改突出问题和整改责任部门单位,邀请人大代表和专家参加跟踪督办活动,采取座谈、听取汇报、实地察看、上门督办、调阅资料、随机抽查等多种形式进行跟踪督办,省人大常委会听取省人民政府审计查出问题整改情况报告,同时分别听取跟踪监督突出问题的整改责任部门单位的整改情况报告并开展满意度测评,推动审计查出问题整改到位,提升监督实效。

三、新征程上以高质量预算审查监督推进高水平全过程人民民主

实现高水平的全过程人民民主,不是一蹴而就的,必须在各个方面都下足功夫。下一步,我们将立足职能,进一步将全过程人民民主的要求融入预算审查监督工作中,不断提高预算审查监督水平,推进全过程人民民主建设。

(一)加快推进预算审查监督规范化智能化。人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展,是党中央加强人大预算决算审查监督职能的重要决策部署,对各级人大及其常委会审查监督预算工作提出了新要求。我们将大力推进县市区人大预算审查监督平台建设,促进市县平台与省人大预算审查监督平台的纵向贯通,形成全省“一张网”,全面提升人大预算审查监督标准化、规范化、智能化水平。进一步拓展发挥人大代表和专家学者作用的广度和深度,更多邀请人大代表和省人大预算监督研究基地专家学者参与预算决算审查监督调研、专题审议会议,提升预算审查监督民主化专业化水平。

(二)全面加强对政府债务的审查监督。为切实推动防范化解地方政府债务风险,我们将邀请人大代表和有关专家参加相关活动,加强调查研究,并在预算草案、预算调整、预算执行、决算审查监督过程中进行重点审查和监督。在预决算公开中,将政府债务信息作为公开的重要内容,推进阳光透明财政,提高公众参与度。针对存在的突出问题,研究提出有针对性的意见建议供省委、省政府决策参考,推动守住不发生区域性系统性风险的底线。

(三)切实提升审计整改监督实效。根据党中央决策部署、省委要求和省人大常委会审议意见,对审计工作报告反映的问题进行系统梳理,从问题性质、资金规模出发将突出问题作为审计整改问题跟踪监督,并据此确定整改责任部门单位进行跟踪督办。同时,联合省审计厅,邀请人大代表和有关专家参加,采取多种形式进行跟踪督办,促进问题真整改、真整改到位。对未整改到位的问题,继续督促整改,要求省审计厅建立整改清单,实行对账销号制度并向省人大常委会报告整改进展情况。强化审计成果在人大预算审查监督中的运用,在人大预算审查监督平台专门设置审计监督模块,审计查出问题及其整改情况已全部录入系统,实现对部门历年审计发现问题及整改情况的“一键查询”。建立省市县人大联动监督机制,向市县人大常委会通报部分审计发现问题及其整改情况,协同开展监督,形成全省各级人大工作合力,增强工作整体成效。对突出问题的整改责任部门单位的整改情况开展满意度测评,助推审计整改落地见效。

(四)着力推进预算绩效的审查监督。湖南省委书记、省人大常委会主任张庆伟在省十三届人大五次会议上提出,要“紧盯财政资金使用绩效问题突出的方面开展审查监督,推动财政支出结构优化改革,把每一分钱用在刀刃上”。针对过去部分预算单位重投入轻绩效、资金分配“撒胡椒面”、低效无效、闲置沉淀现象,我们从省级财政专项资金中选择制造强省和现代农业发展两个专项,探索以“四审”“四评”的方式开展预算绩效监督:在预算初步审查环节,加强对支出政策、财力保障、预算安排和使用效益的审查;事后实行财政综合评价、审计评审、第三方评估、人大代表评议和满意度测评,力求从不同维度进行比对、考量,全面、客观地反映资金管理、运行效果和存在的问题,增强预算单位主动接受监督的自觉性,实现花钱必问效、无效必问责,提高财政资金使用绩效。

“满眼生机转化钧,天工人巧日争新。”我们坚信,加强人大预算审查监督对推动全过程人民民主一定能够发挥重要作用,全过程人民民主扎根三湘大地、深植人大工作全方位全过程一定能得到更大发展,推动人民代表大会制度优势更好转化为国家治理效能。

(湖南省人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任 欧阳煌)

编 辑: 刘 冬
责 编: 刘静波

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