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百年中国共产党与中国宪法的发展历程

全国人大常委会法制工作委员会宪法室 黄宇菲

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年12月07日 10:20:29

1921年7月,在国家蒙辱、人民蒙难、文明蒙尘,中华民族遭受了前所未有的劫难的年代,在中国人民和中华民族的伟大觉醒中,在马克思列宁主义同中国工人运动的紧密结合中,中国共产党应运而生。自从有了中国共产党,中国就沿着新民主主义革命——社会主义革命——中国特色社会主义的正确道路前进,走上了中华民族伟大复兴的康庄大道。党的十九大报告指出,中国共产党的初心和使命就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。中国共产党始终围绕“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”这一初心使命前进。人民幸福、民族复兴的基本保障,是建立一个稳固的、强大的人民政权、人民国家。宪法乃世之经纬、国之重器,是一个国家在现代化进程中最为坚实的制度保障,是最根本的国家共识。宪法,也是中国共产党百年奋斗历程中一以贯之的政治理想,是人民政权、人民国家最坚强的法治保障。习近平总书记指出:“回顾我国宪法制度发展历程,我们愈加感到,我国宪法同党和人民进行的艰苦奋斗和创造的辉煌成就紧密相连,同党和人民开辟的前进道路和积累的宝贵经验紧密相连。”“两个紧密相连”的重要论述,对于我们学习中国共产党百年历史,理解百年中国共产党带领中国人民寻找人民的宪法,制定人民的宪法,直到依宪治国、依宪执政的心路历程,具有重要指导意义。

第一章   寻 宪

历史总是在跌宕起伏的曲折过程中开辟前进的道路。制定和实施一部真正的人民宪法,是近代以来中国人民争取民主权利、谋求民族复兴的不懈追求,更是中国共产党初创之后,在新民主主义革命时期孜孜不倦的追求。宪法的本质问题,是建设一个怎样的政权,建设一个怎样的国家。宪法问题在中国提出始于晚清。1840年鸦片战争以后,中国逐步成为半殖民地半封建社会。为了实现民族复兴,很多人寄希望于模仿西方宪政制度模式立宪救亡、变法图存,但最终都没有取得成功。其中,最重要的原因就是没有先进的坚强的政党作为凝聚力量的领导核心。中国共产党的诞生,从根本上改变了这种局面。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人深刻认识到,要实现民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福,就必须彻底推翻剥削阶级统治广大人民群众的政治制度,建立全新的人民民主的政治制度和国家政权,真正实现由人民当家作主,切实保障人民权利。

苏维埃运动——人民政权、人民宪法的探索与实践

1927年“四•一二”反革命政变后,大革命走向失败。大革命失败后,集中体现中国革命正确方向的,是毛泽东、朱德领导的井冈山革命根据地的斗争。1928年4月,井冈山革命根据地建立,点燃了工农武装割据的星星之火,为中国革命探索出了农村包围城市、武装夺取政权的正确道路。此时,中国共产党开始独立领导中国革命。1928年9月后,中国共产党开始探索建立苏维埃政权。1928年在莫斯科召开的中共六大通过《苏维埃政权组织问题决议案》,苏维埃运动在中国大地上蓬勃兴起。

1931年11月,中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金叶坪村召开,宣布成立中华苏维埃共和国临时中央政府,这是中国共产党领导的第一个红色政权。会议通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》是中国共产党领导人民制定的第一部宪法性文件。毛泽东同志提笔写下:“苏维埃是工农劳苦群众自己管理自己生活的机关,是革命战争的组织者与领导者”。中华苏维埃共和国实行工农兵代表大会制度的政体,通过召开各级工农兵代表大会,吸收工农群众参加政权。工农兵代表大会制度具有人民代表大会制度的基本特征,在中国共产党政权建设史上具有重要地位和重大意义。

《宪法大纲》在当时的革命形势下,是一份中国共产党领导人民进行斗争的革命宣言,它团结了一切可以团结的革命力量,并通过宪法性文件的形式明确了革命斗争的方式以及革命最终的目的,为新民主主义革命提供了巨大的精神力量,并指明了坚定的政治方向,使中国共产党的革命事业真正“顺时顺势而应人”,极大地鼓舞了中国无产阶级革命者的斗志。

抗日战争——新民主主义国家构想的提出

抗日战争时期,中国共产党在开辟并巩固人民革命根据地的同时,继续寻求和探索中国的宪法之路,继续领导人民拟定自己的宪法性文件。1940年,毛泽东同志在《新民主主义的宪政》的演说中提出,在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。1941年11月颁布的《陕甘宁边区施政纲领》规定,中国共产党与各党派、群众团体按照“三三制”组织抗日民主政权,实行参议会制度,将边区的工农民主专政性质的政权转变为抗日民族统一战线性质的政权。参议会既是民意机关,也是最高政权机关,政府和法院由它产生、对它负责、受它监督。这些实践,为新中国的国家政权机关的建设和宪法制度的建立积累了经验。

中国共产党在总结抗日民族统一战线政权建设经验的基础上,进一步提出了建设一个新国家的构想。1940年,毛泽东同志在《新民主主义论》中就建立一个怎样的国家,其政治制度、经济制度、文化制度应该是怎样的,这个国家的前途是什么等问题,作了系统的回答,把马克思主义的基本原理同中国实际相结合,提出了崭新的社会形态——新民主主义社会。

关于中国革命的领导阶级,毛泽东同志指出,“在中国,事情非常明白,谁能领导人民推翻帝国主义和封建势力,谁就能取得人民的信仰”;“谁能领导人民驱逐日本帝国主义,并实施民主政治,谁就是人民的救星。”“我们共产党人,多年以来,不但为中国的政治革命和经济革命而奋斗,而且为中国的文化革命而奋斗;一切这些的目的,在于建设一个中华民族的新社会和新国家。”

关于未来中国的国体,毛泽东同志指出,“现在所要建立的中华民主共和国,只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国,这就是新民主主义的共和国”。“这种新民主主义共和国,一方面和旧形式的、欧美式的、资产阶级专政的、资本主义的共和国相区别”;“另一方面,也和苏联式的、无产阶级专政的、社会主义的共和国相区别”。

关于未来中国的政体,毛泽东同志指出,“没有适当形式的政权机关,就不能代表国家。中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。”“只有民主集中制的政府,才能充分地发挥一切革命人民的意志,也才能最有力量地去反对革命的敌人。”

抗日战争胜利之时,毛泽东同志在《论联合政府》中,毛泽东同志立足于中国当时的实际,就未来的国家制度指出了方向:“我们主张在彻底地打败日本侵略者之后,建立一个以全国绝大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度”。“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”“只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事物,并保障人民的一切必要的民主活动。”

解放战争——人民民主专政政权呼之欲出

解放战争时期,中国共产党依旧高度重视政权建设。1946年4月23日陕甘宁边区第三届参议会第一次会议通过《陕甘宁边区宪法原则》,对于建设解放区,鼓舞人民斗志,支持全国解放战争起了重要作用,并对建国后制定宪法以及现行法律制度建设提供了经验。

在解放战争进入战略反攻阶段后,1948年1月18日,毛泽东同志在《关于目前党的政策的中的几个重要问题》中指出,新民主主义的政权是工人阶级领导的人民大众(包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级)的反帝反封建的政权,而以工人、农民和其他劳动人民为主体。这个人民大众组成自己的国家(中华人民共和国)并建立代表国家的政府,工人阶级经过自己的先锋队中国共产党实现对于人民的国家及其政府的领导。在将来,革命在全国胜利之后,中央和地方各级政府,都应当由各级人民代表大会选举。1948年4月30日,国内形势已发生有利于人民的巨大改变。在解放战争节节胜利的基础上,中国共产党发布《纪念“五一”劳动节口号》提出:“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议,讨论并实现召集人民代表大会,成立民主联合政府。”

解放战争取得全国胜利前夕,1949年3月5日至13日,中国共产党七届二中全会在河北省平山县西柏坡举行。会议解决了中国共产党夺取民主革命的最后胜利和由民主主义革命向社会主义革命转变的一系列重大方针问题;并为这种转变,在政治上、思想上和理论上作了重要的准备。毛泽东同志在七届二中全会上所作的报告中指出,召集政治协商会议和成立民主联合政府的一切条件均已成熟。

1949年3月25日,中共中央从西柏坡迁往北平。6月15日至19日,新政治协商会议筹备会第一次全体会议在北平召开。毛泽东同志指出:“必须召集一个包含各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨的代表人物的政治协商会议,宣告中华人民共和国的成立,并选举代表这个共和国的民主联合政府,才能使我们的伟大的祖国脱离半殖民地的和半封建的命运,走上独立、自由、和平、统一和强盛的道路。这是一个共同的政治基础。这是中国共产党、各民主党派、各人民团体、各界民主人士、国内少数民族和海外华侨团结奋斗的共同的政治基础,这也是全国人民团结奋斗的共同的政治基础。”“中国的命运一经操在人民自己的手里,中国就将如太阳升起在东方那样,以自己的辉煌的光焰普照大地,迅速地荡涤反动政府留下的污泥浊水,治好战争的创伤,建设起一个崭新的强盛的名副其实的人民共和国。”

1949年6月30日,在中国共产党成立二十八周年之际,新政权建立在即,毛泽东同志发表《论人民民主专政》,旗帜鲜明地提出,“团结工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级,在工人阶级领导之下,结成国内的统一战线,并由此发展到建立工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家”。“在中国,现阶段,(人民)是工人阶级,农民阶级,城市小资产阶级和民族资产阶级。这些阶级在工人阶级和共产党的领导之下,团结起来,组成自己的国家,选举自己的政府”;对地主阶级和官僚资产阶级以及国民党反动派“实行专政,实行独裁”,“对人民内部,则实行民主制度,人民有言论集会结社等项的自由权。选举权,只给人民,不给反动派。”“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面,互相结合起来,就是人民民主专政。”

至此,中国共产党通过28年的伟大革命,取得了全国革命战争的基本胜利。中国共产党在革命斗争的经验教训和洗礼中,也已经寻找到一条确定的、符合中国国情和实际的国家政权模式和建设道路。万里长征完成了第一步,中国人民的宪法就在眼前。

第二章   制 宪

1949年,中国人民在中国共产党的领导下,终于推翻了反动统治、取得了革命的最终胜利,新的问题摆在了中国共产党的面前,那就是如何领导中国人民建立一个理想中的社会主义国家。与革命时期的宪法性文件相比,新民主主义革命胜利后制定宪法或者宪法性文件的目标和任务发生了根本性的变化,变成了立即宣告人民政权的合法性并稳定全国的局势,进而解决如何在中国共产党的带领下建设一个社会主义国家,进一步巩固人民政权,使新中国的经济政治文化事业得到发展。

共同纲领——起着“临时宪法”作用的文件

为此,在新中国即将诞生的重要时刻,建立革命的中央政府和制定共同纲领的问题开始提上议事日程,制定一部全国各族人民、各民主党派、各人民团体一致接受和遵守的共同纲领,成为创建中华人民共和国重要的基础性工作。1949年9月29日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》,这是新中国的建国纲领,它规定了中华人民共和国的国家性质以及国家各个领域的基本方针和政策,在全国人民代表大会召开和制定宪法以前,具有临时宪法的作用。

《共同纲领》是在马克思列宁主义、毛泽东思想指导下,总结中国人民100多年来,特别是近20多年来反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的革命斗争经验,从中国政治、经济、社会的实际情况出发,制定的建国纲领。它彻底摧毁了国民党政府的旧法统,包含了中国共产党的全部最低纲领,即在当前阶段实现新民主主义革命和建设的任务,同时,又在基本大政方针上同党将来制定社会主义的纲领相衔接。在整个新民主主义建设时期,《共同纲领》成为规范和衡量全国一切党派、团体、个人的行为活动的共同准则。

社会主义革命——制宪时机已经成熟

《共同纲领》起了临时宪法的作用,但毕竟是临时性的。制定一部完整意义上的人民宪法的任务被提了出来。这个任务的提出与新中国面临的形势和法制建设的需要密切相关。新中国面临的形势最突出的就是中共中央决定领导人民向社会主义过渡,这一社会发展的重大变化,使《共同纲领》的性质和内容已明显难以适应客观形势的需要了。从法制建设的角度看,在国家即将进入大规模的有计划的经济建设之时,制定一部新时期的最高法即宪法也就显得很有必要了。

1952年12月1日,中共中央发出《关于召开党的全国代表会议的通知》,指出拟于1953年间召开全国人民代表大会,制定宪法。1953年1月13日,中央人民政府委员会召开第20次会议。会议通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,决定成立以毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会。

原定在1953年召开全国人民代表大会、制定宪法,由于过渡时期总路线的酝酿以及1953年我国部分地区遭受严重的自然灾害而推迟到了1954年。在这样的背景下,1953年12月24日,中央政治局召开扩大会议,决定毛泽东赴杭州休假并着手主持起草宪法草案。1953年12月27日至1954年3月14日,毛泽东带领宪法起草小组在杭州着手起草宪法草案。在来杭的列车上,他曾对随行人员说:“治国,须有一部大法。我们这次去杭州,就是为了能集中精力做好这件立国安邦的大事。”1954年1月15日,毛泽东同志致电刘少奇并中共中央各同志,通报宪法小组的宪法起草工作计划,还开列了十种关于中外各类宪法的书目,要中央政治局委员和在京中央委员抽时间阅读。

随后,毛泽东同志为起草宪法确定了“以事实为根据,不能凭空臆造”的指导思想。当时中国的实际就是“中国人民已经在反对帝国主义、反对封建主义和反对官僚资本主义的长期革命斗争中取得了完全胜利的事实,就是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家已经巩固地建立起来了的事实,就是中国已经建立起社会主义经济的强有力的领导地位,开始有系统地进行社会主义改造、正在一步一步地过渡到社会主义社会去的事实”,“从这些事实出发,这部宪法只能体现人民民主原则和社会主义原则,因而它是属于社会主义类型的宪法。”

1954年3月至6月,形成了宪法草案修正稿。3月25日,中共中央发出了《关于讨论中华人民共和国宪法草案(初稿)的通知》,要求各大行政区,各省、市、自治区和50万人以上的省辖市,广泛地进行对宪法草案(初稿)的讨论。

1954年6月15日,《人民日报》刊登了宪法草案全文,并在次日发表题为《在全国人民中广泛地展开讨论中华人民共和国宪法草案》的社论。全国有1.5亿人参加宪法草案的讨论,占全国人口的四分之一,共收到对宪法草案的意见52万多件。可以说,这个宪法草案是中国共产党的领导之下人民意志的集中体现。

一届全国人大一次会议——首部人民宪法诞生

1953年1月,中央人民政府委员会决定进行普选,召开由人民普选产生的地方各级人民代表大会,并在此基础上召开全国人民代表大会。1953年2月,中央人民政府委员会通过了《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》,成立了以刘少奇为主席的中央选举委员会。至1954年5月,我国人民已经在25个省、内蒙古自治区、西藏地方、昌都地区,3个直辖市,2216个县和相当于县的行政单位,163个市,821个市辖区和220466个乡建立了自己的政权,此外,还建立了65个县级以上民族自治地方的自治机关。人民代表大会制度的实践探索和建设,为宪法的制定奠定了坚实的基础,制宪时机成熟。

1954年9月15日,第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开。毛泽东同志在大会的开幕词中说:“我们这次会议具有伟大的历史意义。这次会议是标志着我国人民从1949年建国以来的新胜利和新发展的里程碑,这次会议所制定的宪法将大大地促进我国的社会主义事业。”9月20日,1197名代表以无记名投票方式全票通过了《中华人民共和国宪法》。同一天,第一届全国人民代表大会第一次会议主席团以“中华人民共和国全国人民代表大会公告”的形式公布了这部宪法。

1954年宪法是保证中国逐步过渡到社会主义社会的宪法,是一部社会主义类型的宪法。它确立了中国共产党在中国人民革命斗争历程中的领导作用,以及中国共产党在中国社会各民主阶级、各民主党派、各人民团体的广泛的人民民主统一战线中的领导地位。它正确恰当地结合了人民民主与社会主义的原则性和逐步过渡的灵活性,不仅巩固了中国人民革命胜利的历史成果和新中国成立以来政治上、经济上的新胜利,而且把实际生活中已经发生的重大社会变革用法律的形式肯定下来,反映了过渡时期国家发展的根本要求和全国人民通过实践形成的建立社会主义社会的共同意愿。它调动了广大人民群众建设社会主义的积极性,有力地推动了社会主义各项事业的蓬勃发展。这是中国走向社会主义民主与法制建设的一个良好开端。

第三章   新 宪

新中国自1954年制定第一部宪法以后,先后于1975年、1978年和1982年对宪法进行过三次全面修改。1975年全面修改宪法,是在“文化大革命”特殊的历史条件下进行的,它虽然坚持了1954年宪法的人民民主原则和社会主义原则,但同时肯定了“文化大革命”的理论和实践,存在着严重的缺陷。1978年宪法由于受当时历史条件的限制,未能对“左”的指导思想进行全面的清理,其内容也不能适应国家政治、经济生活的巨大变化。国家和人民需要一部符合国情、符合实际、体现时代要求的宪法,一部适应改革开放和社会主义现代化建设的宪法,一部面向未来、面向世界的宪法。

伟大的历史转折——现行宪法出台的历史背景

1978年12月,邓小平同志在中央工作会议闭幕会上讲话提出,现在的问题是法律很不完备,很多法律还没有制定出来。他强调,必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。1978年12月18日至22日,党的十一届三中全会召开,实现了拨乱反正,将全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来,打开了党和国家历史的新篇章,是建国以来我党历史上具有深远意义的伟大转折。

1979年初,中央开始酝酿对宪法进行全面修改。1980年8月18日,邓小平在中共中央政治局扩大会议上作的《党和国家领导制度的改革》重要讲话提出,中央正在考虑进行的重大改革,其中一项就是向全国人大提出修改宪法的建议。他说:“要使我们的宪法更加完备、周密、准确,能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权利,享有充分的公民权利,要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治,要改善人民代表大会制度,等等。关于不允许权力过分集中的原则,也将在宪法上表现出来。”1980年8月30日,中共中央正式向五届全国人大三次会议主席团提出了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。《建议》指出,1978年五届全国人大一次会议通过的宪法,由于当时历史条件的限制和从那时以来情况的巨大变化,许多地方已经很不适应当前政治经济生活和现代化建设的需要,需要对宪法作比较系统的修改。9月10日,五届全国人大第三次会议通过决议,同意中共中央提出的《建议》,决定由宪法修改委员会主持修改宪法工作,提出新宪法的修改草案。邓小平指出:在宪法中要理直气壮写四个坚持;要写工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政;要写民主集中制;要写民族区域自治。邓小平的谈话,为宪法的修改指明了方向。1981年6月,党的十一届六中全会通过《中共中央关于建国以来若干历史问题的决议》,此后,1982年宪法在若干重大问题上均以此决议为依据。《决议》是经过中央长期考虑并经过广泛讨论修改的,对于一些争论很久的事情作出了明确定论,宪法修改不争论问题而是把可定的定下来。

五届全国人大五次会议——现行宪法的诞生

从1980年9月到1982年4月,在党中央坚强领导下,宪法修改委员会在广泛征求各地方、各部门、各方面的意见基础上,拟订了宪法修改草案,并提请1982年4月召开的五届全国人大常委会第二十三次会议审议,后全文公布交全国人民讨论。之后,宪法修改委员会根据全民讨论的意见,又对宪法草案作了修改完善。

1982年11月26日至12月10日,五届全国人大五次会议在北京召开。彭真在会上作关于宪法修改草案的报告,对宪法修改的基本内容作了说明,与会代表进行了认真讨论、审议。12月4日,大会以无记名投票方式通过了《中华人民共和国宪法》。1982年宪法继承和发展了1954年宪法的基本原则,总结了中国社会主义发展正反两方面的经验,以坚持四项基本原则为总的指导思想,对国家的根本政治制度、经济制度、文化制度,对公民的基本权利和义务,对国家机构的设置和职责范围,对今后国家的根本任务等最重大问题,作了明确的规定,成为新时期安邦治国的总章程。宪法序言回顾了一百多年来中国革命的历史,从中得出的基本结论是:没有中国共产党就没有新中国,只有社会主义才能救中国。这是中国亿万人民在长期斗争中作出的历史性选择。

宪法四次修改——实现宪法稳定性与适应性的统一

1978年12月党的十一届三中全会到2012年11月党的十八大召开,中国共产党领导的改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践,促使我国的宪法制度不断完善发展;同时这一时期,现行宪法的四次部分修改,又为改革开放和社会主义现代化建设提供了坚实的宪法法理基础和有力的法治保障。

1987年10月,党的十三大报告提出,“以公有制为主体发展多种所有制经济,以至允许私营经济的存在和发展,都是由社会主义初级阶段生产力的实际状况所决定的”;私营经济“是公有制经济必要的和有益的补充”,“必须尽快制订有关私营经济的政策和法律,保护它们的合法利益,加强对它们的引导、监督和管理。”1988年2月28日,中共中央向全国人大常委会提出对宪法个别条款作修改的建议。1988年4月,七届全国人大一次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》,这是现行宪法的第一个修正案,一共2条。

1992年10月,党的十四大提出,大力发展社会主义市场经济。为了适应社会主义市场经济的发展要求,使党的十四大新的主张成为国家意志,全国人大常委会党组向中共中央提出修改宪法的报告。党中央于1992年11月12日批复同意,并很快批准成立了中央宪法修改小组。中央政治局经两次讨论后,正式向全国人大常委会提出关于修改宪法部分内容的建议。在八届全国人大一次会议召开后,中共中央又向大会主席团提出了关于修改宪法部分内容的补充建议。1993年3月29日,八届全国人大一次会议通过宪法修正案,共9条。

1997年党的十五大高举邓小平理论伟大旗帜,总结我国改革和建设的新经验,对建设有中国特色社会主义事业的跨世纪发展作出全面部署。1998年,中央决定成立宪法修改小组,在认真贯彻落实党的十五大精神的基础上,组织草拟了关于修改宪法部分内容的初步意见,经中共中央政治局常委审定并经中央政治局会议原则通过后,再次征求各方面意见。再经中共中央政治局常委会议和政治局会议讨论,形成了中共中央关于修改中华人民共和国宪法部分内容的建议,并于1999年1月22日向全国人大常委会提出。九届全国人大二次会议审议通过了宪法修正案,共6条。

2002年,党的十六大全面分析了新世纪新阶段我们党和国家面临的新形势新任务,科学总结了改革开放以来特别是党的十三届四中全会以来建设中国特色社会主义的基本经验,把“三个代表”重要思想确立为党必须长期坚持的指导思想,明确提出了21世纪头二十年的奋斗目标和重大方针政策。2002年12月,《中央政治局常委会2003年工作要点》明确提出,根据新形势之下党和国家事业发展的要求,着手进行宪法修改工作。党中央成立了中央宪法修改小组,在中央政治局常委会领导下工作。2003年10月,党的十六届三中全会提出《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。2004年,十届全国人大二次会议通过了宪法修正案,共14条。这一时期的四次宪法修改,先后将邓小平理论、“三个代表”重要思想两个不同阶段马克思主义中国化的成果写入宪法,确立它们在国家政治和社会生活中的指导地位,使之成为中国特色社会主义理论体系和国家指导思想的重要组成部分;不断完善国家在社会主义初级阶段的经济制度、土地制度,明确国家实行社会主义市场经济,明确非公有制经济地位;规定国家实行依法治国,建设社会主义法治国家的基本方略;健全公民权利、社会保障制度,明确国家尊重和保障人权等。

同时,通过这一时期的四次宪法修改,国家已经初步形成了符合宪法精神、行之有效的修宪工作程序和机制。我国宪法第六十四条规定,宪法的修改,由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。在这四次宪法修改过程中,初步形成的修宪工作程序和机制是:先形成《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(草案)》,经党中央全会(或者中央政治局会议)审议和通过;再依法形成《中华人民共和国宪法修正案(草案)》,由全国人大常委会提请全国人民代表大会审议和通过。

第四章 奉 宪

党的十八大后,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度推进全面依法治国,把实施宪法摆在全面依法治国的突出位置,采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作,维护宪法法律权威,中国特色社会主义法治建设取得重大成就。全面贯彻实施宪法,成为全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作,尊崇宪法、奉行宪法、维护宪法成为全党同志和全国人民的共识。

全面实施宪法——依宪治国、依宪执政

宪法是中国共产党长期执政的根本法律依据。中国共产党把领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来,这是我们党治国理政必须遵循的一项重要原则。

2012年12月4日,在党的十八届一中全会上当选为中共中央总书记后不久,习近平同志就在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中深刻指出:“只要我们切实尊重和有效实施宪法,人民当家作主就有保证,党和国家事业就能顺利发展。反之,如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏,人民权利和自由就无法保证,党和国家事业就会遭受挫折。”“坚持党的领导,更加注重改进党的领导方式和执政方式。依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。”此后,习近平总书记的重要讲话和党中央文件中多次提及“依宪治国”、“依宪执政”,也成为中国共产党推进国家治理体系和治理能力现代化的重要途径之一。

2014年,党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出健全宪法实施和监督制度,坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。2018年2月24日,中共中央政治局就我国宪法和推进全面依法治国举行第四次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调,决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程、实现中华民族伟大复兴的中国梦,推进国家治理体系和治理能力现代化、提高党长期执政能力,必须更加注重发挥宪法的重要作用。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,加强宪法实施和监督,把国家各项事业和各项工作全面纳入依法治国、依宪治国的轨道,把实施宪法提高到新的水平。

2018年宪法修改——习近平新时代中国特色社会主义思想

入宪,进一步巩固党的领导地位

习近平总书记指出,宪法必须体现党和人民事业的历史进步,不断适应新形势、吸纳新经验、确认新成果、作出新规范,才具有持久生命力。自2004年宪法修改以来,党和国家事业又有了许多重要发展变化。特别是党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民毫不动摇坚持和发展中国特色社会主义,形成一系列治国理政新理念新思想新战略,推动党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革,中国特色社会主义进入了新时代。党的十九大在新的历史起点上对新时代坚持和发展中国特色社会主义作出重大战略部署,提出了一系列重大政治论断,确立了习近平新时代中国特色社会主义思想在全党的指导地位,确定了新的奋斗目标,对党和国家事业发展具有重大指导和引领意义。

在党的十九大文件起草和形成过程中,在全党全国上下学习贯彻党的十九大精神过程中,都有许多意见提出,应该根据党的十九大精神对我国现行宪法作出必要的修改完善,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果通过国家根本法确认下来,使之成为全国各族人民的共同遵循,成为国家各项事业、各方面工作的活动准则。2017年9月29日,习近平总书记主持召开中央政治局会议,决定启动宪法修改工作,对宪法适时作出必要修改。为此,决定成立宪法修改小组,在中共中央政治局常委会领导下开展工作。根据党中央对宪法修改的部署,2017年11月13日,党中央发出征求对修改宪法部分内容意见的通知,请各地区各部门各方面在精心组织讨论、广泛听取意见的基础上提出宪法修改建议。宪法修改小组认真贯彻党的十九大精神和党中央确定的总体要求和原则,深入研究、扎实工作,在充分发扬民主、广泛征求意见的基础上,经反复修改形成了中央修宪建议草案稿。2018年1月18日至19日,党的十九届二中全会举行,全会审议并通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。这是党历史上第一次用一次中央全会专门讨论宪法修改问题。2018年3月11日,十三届全国人大一次会议高票通过了《中华人民共和国宪法修正案》。

2018年宪法修正案,将习近平新时代中国特色社会主义思想确立为国家的指导思想,作为全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南,反映了全国各族人民的共同意愿,体现了党的主张和人民意志的统一,具有重大的现实意义和深远的历史意义。宪法修正案充实坚持和加强中国共产党全面领导的内容,在宪法第一条第二款中增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”从社会主义制度的本质属性角度对坚持和加强党的全面领导进行规定,有利于在全体人民中强化党的领导意识,有效把党的领导落实到国家工作全过程和各方面,确保党和国家事业始终沿着正确方向前进。

习近平法治思想——全面依法治国的根本遵循和行动指南

2020年11月,中央全面依法治国工作会议召开,明确了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位。习近平法治思想是顺应实现中华民族伟大复兴时代要求应运而生的重大理论创新成果,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题,是全面依法治国的根本遵循和行动指南。习近平法治思想中关于新时代依宪治国、依宪执政的思想,有政治方向、有思想方法、有制度建设,三位一体、博大精深,坚持制度设计和实践创新相结合,揭示并遵循了新时代中国宪法发展规律,具有鲜明的时代特征和实践特色,是新时代宪法建设和宪法工作的根本遵循、理论指引、行动指南和思想宝库。

习近平法治思想强调坚持依宪治国、依宪执政,党领导人民制定宪法法律,党领导人民实施宪法法律,党自身必须在宪法法律范围内活动,维护宪法尊严,保证宪法实施,维护社会公平正义,不断提高国家政治和社会生活法治化水平,保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性、稳定性。各级党和国家机关以及领导干部要自觉增强宪法法律观念,善于运用宪法思维和法治方式推进各项工作。

习近平法治思想强调全面贯彻实施宪法,继续完善监督宪法实施的相关制度。落实宪法解释程序机制,加强备案审查制度和能力建设,推进合宪性审查工作。地方各级人大及其常委会应当保证宪法在本行政区域内得到遵守和执行。在全社会弘扬宪法精神,保证人民依法享有广泛的权利和自由,维护最广大人民根本利益,实现人民群众对美好生活的向往和追求,使宪法深入人心,走入人民群众,使宪法实施真正成为全体人民的自觉行动。

中国共产党已经走过百年辉煌,“历史是最好的教科书”,中国共产党依宪执政的实践探索与光辉历程就是一部丰富生动的教科书。习近平总书记指出,宪法拥有着至上的法治地位和强大的法治力量,是中国共产党和中国人民在沧桑巨变的时代浪潮中能够砥砺前行,顽强地经受住各种困难和风险考验,始终沿着中国特色社会主义道路前进,实现中华民族伟大复兴中国梦的根本保障。ⅹi要将我国的宪法和宪法制度同中国共产党领导人民长期奋斗的光辉历程紧密结合起来,同中国近现代史紧密结合起来。百年正是风华正茂,中国社会的伟大变革仍在继续,中国共产党领导依宪治国、依宪执政永远在路上,中国共产党领导中国人民发展和完善人民民主宪法的脚步不会停歇。ⅹii


毛泽东:《新民主主义论》,《毛泽东选集》第二卷,人民出版社,1991年6月第2版
    毛泽东:《新民主主义论》,《毛泽东选集》第二卷,人民出版社,1991年6月第2版
    《毛泽东选集》第三卷,人民出版社,1991年6月第2版
    《毛泽东选集》第四卷,人民出版社,1991年6月第2版
    毛泽东:《在新政治协商会议筹备会上的讲话》,《毛泽东选集》第四卷,人民出版社,1991年6月第2版
    1948年9月,毛泽东在《在中共中央政治局会议上的报告和结论》中提出,“中央政府的问题,十二月会议只是想到了它,这次会议就必须作为议事日程来讨论”,载《毛泽东文集》第五卷,人民出版社1996年版,第136页。
    1948年10月6日,中共中央电告高岗并东北局,“新政协须通过共同纲领”,并要求高岗他们向已到哈尔滨的民主人士征询“对共同纲领的主要内容有何意见”。参见《周恩来起草的中共中央给高岗并中共中央北局的电报》(1948年10月6日),转引自陈扬勇:《建设新中国的蓝图》,社会科学文献出版社2013年版,第28页。
相关考证参见陈扬勇:《建设新中国的蓝图》,社会科学文献出版社2013年版,第74页。
1954年9月12日,由刘少奇主持召开宪法起草委员会第九次会议,讨论修改《关于中华人民共和国宪法草案的报告》。刘少奇在讲到宪法修改情况时说:我们的宪法草案与五法(全国人民代表大会组织法、地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法)草案在全面讨论中提了118万多件意见,其中对宪法草案的意见有52万多件。参见萧心力主编《毛泽东与共和国重大历史事件》,人民出版社2019年9月第1版。
ⅹi《习近平在中共中央政治局第四次集体学习时强调 更加注重发挥宪法重要作用 把实施宪法提高到新的水平》,人民日报,2018年2月26日第1版。
ⅹii龚伟:《为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供有力宪法保障》,人民日报,2018年2月26日第1版

编 辑: 夏红真
责 编: 于 浩

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