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减污降碳,固废法实施取得明显成效

文/《中国人大》全媒体记者 周誉东

来源: 《中国人大》杂志2021年第21期  浏览字号: 2021年11月23日 10:13:04

导读:“生态环境没有替代品,用之不觉,失之难存。”党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明建设,坚决向污染宣战。固体废物污染防治是生态环保的重要内容,习近平总书记先后数十次作出重要指示批示,涵盖了固体废物污染防治工作的方方面面。为坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神,顺应人民群众对美好生活的向往,全国人大常委会于2020年4月审议通过了新修订的固体废物污染环境防治法,通过增设生活垃圾专章等,以良法促善治。时至如今,各地取得了哪些成效,又留下了哪些短板?

固体废物具有量大面广、种类繁多、性质复杂和危害程度深等特点,是大气、水、土壤的重要污染来源。经过各方面不懈努力,我国固体废物污染防治工作取得长足进步,同时防治形势依然严峻。

“垃圾是放错位置的资源”“培养垃圾分类的好习惯,为改善生活环境作努力,为绿色发展可持续发展作贡献”。习近平总书记多次对固体废物污染防治作出重要指示批示,为做好这项工作提供了指引和遵循。

2020年,固体废物污染环境防治法(以下简称“固废法”)经过全面修订,将习近平生态文明思想和党中央决策部署贯穿始终,完善监管制度,严格责任追究,从六章91条增加到九章126条,为防治固体废物污染提供了强有力的法律支撑。

既有良法,重在实施。今年,栗战书委员长亲自担任组长,率队对固废法进行执法检查。执法检查组分为4个小组,分赴陕西、上海、内蒙古等8个省(区、市),深入到26个地市,实地检查和随机抽查了128个单位。同时,委托其他23个省(区、市)人大常委会对本行政区法律实施情况开展检查,做到全覆盖。

在上海市长宁区新泾六村小区的垃圾分类投放点,公示栏上显示前一天的垃圾分类情况数据。摄影/新华社记者 方喆

10月21日,在十三届全国人大常委会第三十一次会议上,沈跃跃副委员长作了全国人大常委会执法检查组关于检查固体废物污染环境防治法实施情况的报告。报告指出,2020年9月1日新固废法实施以来,各地区各部门深入学习贯彻习近平生态文明思想,坚决贯彻落实党中央决策部署,积极贯彻固废法,认真落实法律责任,依法深入打好污染防治攻坚战,固废法实施取得了明显成效。

法定责任有效落实,配套法规逐步完善

徒法不足以自行,为了有效推进法律实施,固废法明确了各级人民政府、各部门的相应职责。可以说,这些法定责任是否积极有效落实,直接关系到固废法能否有效实施。

报告指出,2020年9月1日新固废法实施以来,各地区各部门全面加强组织领导、进一步落实政府责任、加强部门监管职责、不断压实企业治污主体责任,法定责任积极有效落实。

检查发现,政府责任进一步落实。各地政府落实法律第7条规定,将固体废物污染环境防治目标纳入年度经济社会发展主要指标,作为考核评价的重要内容。落实法律第13条要求,将固体废物污染环境防治有关工作纳入“十四五”国民经济社会发展规划、生态环境保护规划,作为深入打好污染防治攻坚战、持续改善环境质量的重要内容。落实法律第30条规定,将固体废物污染环境防治情况作为环境状况和环境保护目标完成情况年度报告的重要内容,依法向本级人大或常委会报告。

报告指出,部门监管职责得到加强。法律第9条规定了各部门监督管理职责。生态环境部加快制定固体废物污染防治管理制度并监督实施,国家发展改革委组织拟订和实施相关产业政策,工业和信息化部拟订并组织实施资源综合利用相关促进政策,财政部加大中央财政对固体废物污染防治支持力度,2021年已安排337亿元,同比增长13%。住房城乡建设部加强对城镇生活垃圾分类处置指导,推进城镇建筑垃圾和餐厨垃圾处置;农业农村部积极推进农药、化肥合理使用和农作物秸秆、废弃农膜资源化利用;商务部加强对报废机动车回收拆解监督管理;海关总署加强对固体废物入境监管;国家邮政局组织和推动快递包装减量化。各地建立责任清单、出台规范性文件,推动部门依法履行监督职责,压紧压实目标责任。

此外,企业治污主体责任不断压实。落实法律第39条要求依法推行排污许可制度。国务院出台《排污许可管理条例》,规范企事业单位和其他生产经营者排污行为。海南省实施《海南省排污许可管理条例》,实现“一证式”管理。国务院有关部门落实法律第66条要求,完善政策措施,督促企业落实生产者责任延伸制度,加强对废弃电器电子产品多渠道回收和集中处理,累计引导近6亿台废弃电器电子产品进入规范渠道处理。相关企业加强固体废物从产生到利用处置全链条管理,污染防治责任不断强化。

固废法将一些标准的发布、配套法规的制定等职权赋予了国务院有关部门、各级政府。如固体废物鉴别标准、固体废物综合利用标准、医疗废物管理地方性法规等。报告表明,固废法配套法规标准制度逐步完善。国务院有关部门认真研究,出台了关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见、农村生活垃圾收运和处理技术标准。印发了加强危险废物鉴别工作的通知,修订发布了国家危险废物名录、危险废物焚烧污染控制标准、医疗废物处理处置污染控制标准、一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准。制定了关于进一步加强塑料污染治理的意见、邮件快件包装管理办法、邮政快件绿色包装规范。发布了生态环境损害赔偿制度资金管理办法、报废机动车回收管理办法实施细则等。各地结合实际加快制定地方性法规,上海市率先由市人民代表大会表决通过了生活垃圾管理条例,福建、甘肃等11个省份发布了生活垃圾管理地方性法规,山西、湖南、河南等11个省份发布了固体废物污染防治地方性法规,北京、吉林、宁夏、新疆4个省份发布了危险废物污染环境防治条例,辽宁、山东等省份制定了医疗废物管理地方性法规。

重点领域固体废物污染防治成效显著

固体废物污染防治有生活垃圾分类处理、危险废物监管和处置、工业固体废物污染防治、建筑垃圾和农业固体废物污染防治等重点领域。这些重点领域的污染防治工作,直接关系到市容市貌、公共卫生安全、自然生态环境、农产品安全等,是保卫人民美好生活的重中之重。

报告指出,生活垃圾分类处理进展明显。落实法律第四章要求,全国地级及以上城市生活垃圾分类工作全面启动,各省(区、市)均已制定垃圾分类实施方案,垃圾分类习惯加快养成。到2020年底,46个试点城市垃圾分类居民小区覆盖率达到94.6%,回收利用率平均达到36.2%。2020年中央预算内投资73.7亿元支持地方城镇垃圾处理设施建设。2020年全国城市生活垃圾清运量2.35亿吨,无害化处理率达99.7%;农村生活垃圾收运处理的行政村比例达90%以上,2.4万个非正规垃圾堆放点得到整治。其中,在上海市,居民和单位生活垃圾分类达标率均达到95%,在全国垃圾分类试点城市考核排名中保持第一。浙江、海南基本实现原生生活垃圾零填埋。湖北襄阳市区餐厨废弃物处理率达85%。湖南长沙建成固废管理信息化平台,对生活垃圾处理实现智慧化管理。

报告显示,危险废物监管和处置能力不断加强。2020年中央预算内投资45亿元支持479个医疗废物收集、运输和集中处置设施建设,加快补齐设施短板弱项。到2020年底,全国危险废物集中利用处置能力超过1.4亿吨/年。各地和有关部门全力做好新冠肺炎疫情医疗废物处置工作,实现全国所有医疗机构及处置设施环境监管和服务全覆盖。

报告表明,工业固体废物污染防治不断加强。持续优化工业结构,推动钢铁、有色金属等重点行业大幅减少固体废物产生量。实施绿色制造工程,加快构建绿色制造体系。国务院相关部门组织实施“固废资源化”重点专项,在矿产资源、大宗工业固废、城市废物等综合利用方面取得技术突破。

此外,建筑垃圾和农业固体废物污染防治工作加快推动。全国城市建筑垃圾综合利用率超过50%。2020年中央财政安排99亿元,支持畜禽粪污、农作物秸秆综合利用和地膜回收利用,全国畜禽粪污、秸秆综合利用率分别达到76%和87.6%,农膜回收率达到80%。

2021年6月,全国人大常委会执法检查组赴黑龙江省大庆市检查固体废物污染环境防治法实施情况。图为执法检查组在大庆油田采油一厂检查含油污泥处置情况。摄影/周誉东

行政执法和司法保障不断强化,垃圾分类观念日益深入人心

固废法的实施涉及多个领域,对各部门的执法和司法能力有很大考验。报告指出,行政执法和司法保障不断强化。

一方面,严格执法监管。落实法律第24条规定,2020年底实现固体废物零进口,2021年1月1日起,18个进口口岸全部取消。国务院相关部门连续四年开展“国门利剑”专项行动和打击进口固体废物环境违法行为专项行动,有效切断洋垃圾走私供需利益链。印发《全国危险废物专项整治三年行动实施方案》,全面排查整治危险废物环境风险隐患,2020年发现环境风险隐患问题2.5万个。连续三年对长江经济带固体废物和危险废物非法转移倾倒问题进行全面检查。开展垃圾焚烧发电行业达标排放整治。到2021年8月底,全国624家垃圾焚烧厂1432台焚烧炉的自动监测数据全部联网并向社会公开。新法实施一年来,全国各级生态环境部门立案查处8728起案件,罚款金额约9.6亿元。

另一方面,依法打击违法犯罪行为。司法机关将固体废物违法行为作为重点领域,加大全链条打击力度,持续高压打击固体废物污染环境犯罪,积极开展固体废物污染环境领域公益诉讼。新法实施一年来,全国各级法院受理涉及固体废物类一审刑事案件336件,固体废物污染防治责任纠纷案件40件,一审行政案件3698件。各级检察机关批准逮捕污染环境罪1840件3425人,起诉2306件5738人,有力震慑环境违法犯罪行为。各地办理涉固体废物的生态环境损害赔偿案件351件,赔偿金额约10亿元,清理固体废物5576万吨。

固废法要真正落到实处,还需让公众真正了解这部法律,让固体废物污染环境防治意识深入人心。报告指出,各地各部门认真贯彻落实法律第11条关于加强固体废物污染环境防治宣传教育和科学普及要求,采取多种形式加大法律宣传培训力度,促进有关人员学法用法。针对生活垃圾分类、制止餐饮浪费等老百姓普遍关心的身边事,组织开展固废法进社区、进学校等形式多样的宣传活动。2020年,46个重点城市开展垃圾分类宣传活动15.1万次、入户宣传5100余万次,志愿者达640万人次,垃圾分类就是新时尚的观念日益深入人心。

据悉,执法检查期间,有3191.4万人在“学习强国”平台参与“固体废物污染环境防治法”专项答题,各地人大组织30多万人参与法律知识问卷、有奖知识问答,有力推动党员干部和社会公众学习法律知识,提高法治意识。全国人大代表带头贯彻实施法律,带头开展垃圾分类,就近就便开展监督,取得良好效果。

生活垃圾分类制度落实不平衡,与会人员建议加快推进

在肯定固废法实施取得积极成效的同时,报告列举了固废法实施中存在的一些问题,并有针对性地给出意见建议。在分组审议中,与会人员普遍对报告给予高度评价,认为报告紧扣法律规定,坚持问题导向,数据详实、事例丰富、客观实在,指出存在的问题客观公正、重点突出,提出的意见建议目标明确、措施得力,建议国务院相关部门认真研究处理,采取有效措施,加大法律执行力度。针对报告提出的问题,与会人员还结合实际,提出了意见建议。

报告指出,从检查情况看,生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的管理系统尚未完全建立,分类习惯尚未普遍形成。有的地方生活垃圾分类收集和分类运输设施不足,垃圾混装混运、混合处置现象仍较为普遍。对此,报告建议,要严格落实生活垃圾污染防治相关制度。

围绕这一问题,与会人员各抒己见,讨论热烈。

何毅亭委员说,我国每年城市的生活垃圾产生量超过两亿吨,随着城镇化的深入推进,这个数字还会持续增加。目前分类管理制度还不健全,很多地方设立了分类垃圾箱,但混装混运、混合处置的情况还经常出现,不利于生活垃圾的回收利用,也严重影响了居民的垃圾分类热情。建议进一步细化措施,强化全链条、各环节的衔接,提高生活垃圾分类、投放、收集、运输、处理的效率和水平。

窦树华委员说,从检查的情况看,全国生活垃圾分类制度还主要在46个试点城市展开,各地落实不平衡,一些地方存在工作协调机制不健全,投入不足,处理设施不配套,用地保障不到位等实际困难和问题。比如一些地方生活垃圾分类运输、处置设施还存在短板,居民小区与垃圾终端链之间的“最后一公里”还没有完全打通。窦树华建议,各地要依法落实法定职责,建立健全工作协调机制,加大资金投入,出台扶持政策,加强用地保障,加快构建以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类长效机制。

肖怀远委员则关注到培养群众垃圾分类习惯的重要性,他指出,广大市民垃圾分类习惯的养成与上海这样等先进地区相比还有相当大的差距,许多地方放了分类设施,即“可回收垃圾、厨余垃圾、其他垃圾”这样的垃圾桶以后,垃圾依然是混放。肖怀远建议,从硬件上逐步满足垃圾分类的需要,同时要把功夫下在培养广大市民的习惯养成上。要发挥基层党政组织的堡垒作用,形成街道、乡镇、居委会、村、物业管理相互配合的工作机制,带动志愿者、居民等各方面共谋共建共治共享。要加大教育引导和宣传的力度,抓细、抓实、抓习惯养成。

过度包装问题仍然存在,与会人员建议线上线下协同监管

一次性塑料制品因其不易降解的特性,一直以来都是环境污染的一大因素。报告指出,过度包装、一次性塑料制品禁限管理规定有待进一步落实。报告建议,加强对电子商务、快递、外卖等行业线上线下协同监管,建立完善包装绿色化、减量化、可循环的激励和约束机制,支持绿色包装产品创新,降低替代成本,有力有序有效治理过度包装和塑料污染。

对此,与会人员提出了一些有针对性的意见建议。

“现在有个要特别关注的,就是塑料的问题。”孙其信委员说,“现在限塑问题难度巨大,实施的成效我感觉还不明显,这个还是要引起高度的重视。”

“近年来我国电子商务、快递、外卖行业快速发展,2021年1至8月,全国快递服务业企业业务量累计完成了673.2亿件,同比增长了40.1%。检查发现,包装物标准不完善,过度包装屡禁不止,包装物、废弃物产量迅速增长,社会反映比较强烈。”窦树华建议,一是完善机制。加强对快递、外卖等行业的线上线下协同监管,建立完善包装绿色化、减量化、可循环的激励约束机制。二是加大新技术、循环技术的推广力度。三是降低成本。特别是可降解塑料的应用,普遍的反映是成本过高,推广应用难度大,需要政策支持,降低成本,加大推广力度。

李锐委员指出,相关主体要严格落实法律责任,电子商务、快递、外卖等行业要优化物品包装,减少包装物使用,积极回收利用包装物。企事业单位要严格落实信息公开制度,依法及时公开固体废物产生、利用与处置信息,主动接受社会监督。

严格落实法律责任,提高执法监管能力

报告指出,固废法实施中存在执法和司法威慑力不强的问题。法律第26、27条赋予了监管部门现场检查、查封、扣押等法律职责,第八章用23个条款对各类违法行为规定了相应的罚则。从执法情况看,查封扣押、按日计罚、拘留等强有力的措施使用不多,法律震慑作用尚未充分发挥。

报告建议,要着力提高执法监管能力,特别是基层执法人员专业素质和执法水平。加强行政执法与刑事司法衔接,建立完善“源头严防、过程严管、后果严惩”的危险废物全过程监管体系。充分运用查封扣押、按日计罚等措施,对典型违法案件严惩重罚、及时曝光,坚决维护法律权威,切实形成有力震慑,坚决防止出现“企业得利、群众受害、政府买单”现象。

对此,李学勇委员指出:“现在这方面的违法违规行为时有发生,一个重要的原因是法律规定的责任落实还不够到位,依法处置违法行为的力度还不够。”李学勇建议,要依法建立实施固废污染防治目标责任制和考核评价制度,把政府及有关部门的法律责任压紧压实,保持对固废污染环境违法犯罪行为的高压态势。

“固废法执法力度仍需加强,2020年全国生态环境部门行政处罚案件12.61万件,罚款额度是82.36亿元,但其中固体废物污染防治方面的处罚占比较少,处罚额度也较小。”程立峰委员指出,要进一步加大对固废污染环境违法犯罪行为的打击力度,持续保持高压态势,并强化行政执法与刑事司法有效衔接,提高法律的执行力、威慑力。

编 辑: 陶宏林
责 编: 于 浩

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