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国务院关于2020年度国有自然资源资产管理情况的专项报告

——2021年10月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

自然资源部部长 陆 昊

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年10月21日 15:04:11

全国人民代表大会常务委员会:

受国务院委托,我向全国人大常委会报告2020年度国有自然资源资产管理情况,请审议。

建设生态文明,关系人民福祉,关乎民族未来。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央站在实现中华民族伟大复兴的战略高度,坚持以人民为中心,把生态文明建设放在突出位置,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,开展了一系列根本性、开创性、长远性工作,生态文明建设从认识到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化。党中央、国务院高度重视国有自然资源资产管理工作。习近平总书记指出,健全国家自然资源资产管理体制是健全自然资源资产产权制度的一项重大改革,也是建立系统完备的生态文明制度体系的内在要求。李克强总理强调,开展健全国家自然资源资产管理体制试点,为生态文明建设提供有力制度保障。栗战书、王沪宁、韩正等中央领导同志对国有自然资源资产管理提出明确要求。按照党中央、国务院决策部署,国有自然资源资产管理工作全面推进。

一、国有自然资源资产基本情况

(一)主要国有自然资源资产总量情况。

截至2020年底,全国国有土地总面积52333.8万公顷(785006.9万亩)。其中:

1.建设用地

全国国有建设用地1760.6万公顷(26408.5万亩),其中,城市用地473.1万公顷(7097.2万亩),占26.9%;建制镇用地392.4万公顷(5886.0万亩),占22.3%;村庄用地242.4万公顷(3636.5万亩),占13.8%;采矿用地136.1万公顷(2042.1万亩),占7.7%;风景名胜及特殊用地32.5万公顷(486.9万亩),占1.8%;交通运输用地420.6万公顷(6309.2万亩),占23.9%。

2.耕地

全国国有耕地1957.2万公顷(29357.4万亩),其中,水田410.3万公顷(6154.7万亩),占21.0%;水浇地675.0万公顷(10125.3万亩),占34.5%;旱地871.8万公顷(13077.5万亩),占44.5%。国有耕地主要分布在黑龙江、新疆、内蒙古和吉林。

3.园地

全国国有园地238.7万公顷(3581.1万亩),其中,果园119.1万公顷(1786.5万亩),占49.9%;茶园9.6万公顷(144.4万亩),占4.0%;橡胶园62.8万公顷(941.8万亩),占26.3%;其他园地47.2万公顷(708.3万亩),占19.8%。国有园地主要分布在海南、新疆、云南和广东。

4.森林

全国国有林地11284.1万公顷(169261.7万亩),其中,乔木林地7903.3万公顷(118549.9万亩),占70.1%;竹林地38.2万公顷(573.4万亩),占0.3%;灌木林地2915.3万公顷(43730.2万亩),占25.8%;其他林地427.2万公顷(6408.2万亩),占3.8%。国有林地主要分布在黑龙江、西藏、内蒙古、四川和新疆。全国国有森林蓄积量101.2亿立方米。

5.草原

全国国有草地19733.4万公顷(296000.7万亩),其中,天然牧草地16156.8万公顷(242352.0万亩),占81.8%;人工牧草地31.0万公顷(464.9万亩),占0.2%;其他草地3545.6万公顷(53183.8万亩),占18.0%。

6.湿地

全国国有湿地2182.7万公顷(32740.8万亩),其中,红树林地2.2万公顷(32.8万亩),占0.1%;森林沼泽219.0万公顷(3285.0万亩),占10.0%;灌丛沼泽69.6万公顷(1043.8万亩),占3.2%;沼泽草地991.3万公顷(14869.9万亩),占45.4%;沿海滩涂146.2万公顷(2192.9万亩),占6.7%;内陆滩涂583.0万公顷(8745.5万亩),占26.7%;沼泽地171.4万公顷(2571.0万亩),占7.9%。国有湿地主要分布在青海、西藏、黑龙江、内蒙古和新疆。

7.矿产

全国已发现矿产资源173种,其中具有资源储量的矿种163个。战略性矿产资源中,现有石油探明技术可采储量36.2亿吨,现有天然气探明技术可采储量62665.8亿立方米,煤炭储量1622.9亿吨、铁矿储量108.8亿吨、铜矿储量2701.3万吨、铝土矿储量57650.2万吨、钨矿储量222.5万吨(三氧化钨)、钼矿储量373.6万吨、锂矿储量234.5万吨(氧化锂)、晶质石墨储量5231.9万吨。

8.水

2020年,全国水资源总量31605.2亿立方米,其中,地表水资源量30407.0亿立方米,与地表水资源不重复的地下水资源量为1198.2亿立方米。

全国1940个国家地表水考核断面中,Ⅰ—Ⅴ类水质分别约占7.3%、47.0%、29.1%、13.6%、2.4%,劣Ⅴ类占0.6%。

9.海洋

根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张,管辖海域面积约300万平方公里。我国共有海岛11000多个,其中,东海海岛数量约占我国海岛总数的59%,南海海岛约占30%,渤海和黄海海岛约占11%。我国海岛中,无居民海岛约占90%。我国海岸线长度约3.2万千米,其中,大陆海岸线约1.8万千米,岛屿岸线约1.4万千米。我国还拥有海洋生物2万多种,其中海洋鱼类3000多种。

10.自然保护地

全国共有自然保护地9200个,其中,国家公园体制试点10个、自然保护区2676个(含国家级自然保护区474个)、自然公园6514个。

2015年以来,国家陆续开展了三江源、大熊猫、东北虎豹、祁连山、海南热带雨林、武夷山、神农架、香格里拉普达措、钱江源、南山等10处国家公园体制试点,涉及12个省份,总面积2231.9万公顷。

11.野生动植物

我国是世界上生物多样性最丰富的国家之一。我国自然分布的野生动物中,脊椎动物约7300余种,已定名昆虫约13万种,其中大熊猫、朱鹮等400多种野生动物为我国特有。我国有高等植物3.6万余种,其中特有种高达1.5—1.8万种。

国家重点保护野生动物共有980种和8类,其中国家一级保护野生动物234种和1类;国家重点保护野生植物共有455种和40类,其中国家一级保护野生植物54种和4类。大熊猫、朱鹮、藏羚羊等濒危野生动物已基本扭转了持续下降的态势。

(二)国有自然资源资产配置情况。

通过优化国有自然资源资产配置,依法合规取得国有土地使用权出让、矿业权出让等收益,有力维护国家所有者权益。同时,国家持续加大对自然资源资产保护修复的投入力度,促进自然资源资产保值增值。

“十三五”期间,全国国有建设用地累计供应306.1万公顷,其中,以出让方式供应129.1万公顷,出让价款290759.2亿元。全国矿业权累计出让10796个,合同金额4181.3亿元。全国用海累计审批91.5万公顷,征收海域使用金364.0亿元。无居民海岛累计审批33个,征收无居民海岛使用金1.4亿元。

“十三五”期间,全国年平均用水总量5986.6亿立方米,其中,年平均生活用水850.9亿立方米,年平均工业用水1218.9亿立方米,年平均农业用水3704.4亿立方米,年平均人工生态环境补水212.4亿立方米。

二、全面加强自然资源管理,为国有自然资源资产管理奠定基础

“十三五”期间,各地区、各有关部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,贯彻习近平生态文明思想,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,按照党中央、国务院决策部署,坚持人与自然和谐共生,践行绿水青山就是金山银山理念,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,深入打好污染防治攻坚战,统筹山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理,深化生态文明体制改革,夯实工作基础,优化开发保护格局,提升资源利用效率,自然资源管理工作全面加强,为国有自然资源资产管理奠定坚实基础。

(一)坚决贯彻生态文明体制改革要求,建立健全自然资源管理制度体系。

一是加快自然资源管理制度体系建设。自然资源管理既涉及生态文明建设又关系经济社会持续发展和民生改善。按照党中央顶层设计和谋划,围绕生态文明体制改革目标出台了一系列文件,内容覆盖自然资源资产产权制度改革、自然保护地体系、国土空间规划、三条控制线(永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界)、耕地保护、河湖长制、林长制、天然林保护修复、资产有偿使用和生态补偿、生态产品价值实现机制、现代环境治理体系、耕地保护责任目标考核、领导干部自然资源资产离任审计以及自然资源、生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分等,建立了省以下生态环境机构监测监察执法垂直管理制度。及时推动农村土地制度改革三项试点(农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革试点)等成果纳入相关法律。

二是深化机构改革。贯彻落实中共中央关于深化党和国家机构改革的决定,根据十三届全国人大批准的国务院机构改革方案,着力推进机构职能优化和调整,组建自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局,优化水利部、审计署职责,基本建立一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责的自然资源资产管理体制。推动完善生态文明领域统筹协调机制,加强制度系统集成,促进形成协同推进的格局。

(二)加强重大基础性工作,有力支撑自然资源管理。

一是加快自然资源统一调查监测体系建设。自然资源部完善国土调查标准,统一陆海分界、明晰林草分类,将湿地列为一级地类。建立耕地资源质量分类技术体系。构建以立体空间位置为基本纽带的自然资源分层分类模型,划分地表基质层、地表覆盖层、管理层,在地表基质层下设置地下资源层,制定并实施自然资源统一调查监测制度,完善自然资源以及生态环境管理统计调查制度。统筹推进矿产资源国情调查、森林资源调查、第三次水资源调查等自然资源专项调查,完成全国森林碳储量和珊瑚礁、海草床、盐沼生态系统现状调查。加快推进实景三维中国建设。

二是全面完成第三次全国国土调查(以下简称“三调”)。“三调”共汇集了2.95亿个调查图斑,全面查清了我国陆地国土利用现状等情况,建立了覆盖国家、省、地、县四级的国土调查数据库。党中央权威和集中统一领导为确保“三调”数据真实准确提供了根本保障。国务院“三调”领导小组多次研究部署,强调“尽可能采用先进技术手段,减少可能出现的人为干扰,千方百计提高数据质量”。创新运用“互联网+调查”机制,严格执行分阶段、分层级检查验收制度,县级初始调查成果平均经过了七轮反复核查整改。强化质量管控中的外部制衡,在调查关键节点先后开展四轮专项督察,引进第三方加强对调查成果的质量评估。

三是推进自然资源和不动产统一确权登记。构建贯穿土地管理全生命周期的地籍调查工作机制,应用不动产单元代码推动实现“一码管地”。自然资源部印发《自然资源确权登记操作指南(试行)》,完成了国家公园体制试点区、长江干流(宜宾以下)、淮河干流中游段、根河等5个国家重点林区、太湖等区域的自然资源确权登记。开展海域、无居民海岛自然资源确权登记试点。29个省(区、市)印发省级自然资源确权登记总体工作方案,24个省(区、市)组织实施了242个自然保护地、河流、湖泊等重要自然生态空间确权登记项目。加强国有农场土地使用管理,明确土地权利,全国农垦国有土地确权登记率达96%以上,维护了国有农场的合法权益。完成易地扶贫搬迁安置住房不动产登记。

四是加快构建全民所有自然资源资产所有者权益管理体系。明确主张所有、行使权利、履行义务、承担责任、落实权益的所有者职责。开展两省四市国有土地资源资产核算试点,推进全民所有自然资源资产清查试点。认真履行统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,深入开展所有权委托代理的法理、理论、实践研究,有序开展试点。试编全国和省级自然资源资产负债表。落实全国人大国有资产管理情况监督要求,推动建立地方各级人民政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况制度。

五是健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度。发布自然资源分等定级、价格评估及全民所有土地资源资产核算标准。改革矿产资源储量分类标准,建立健全矿业权出让收益制度,全面推进矿业权竞争性出让改革,推行油气探采合一制度。印发关于水资源有偿使用制度改革的意见,组建全国水权交易平台。

六是深化“放管服”改革。推广应用取水许可电子证照,累计发放取水许可电子证19060套。截至2020年底,全国大部分地区都实施了不动产登记、交易、缴税“一窗受理、并行办理”。改革土地管理制度,赋予省级人民政府更大用地自主权,国务院将永久基本农田以外的“农转用”审批事项授权各省级人民政府批准,试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托北京等8个省(市)人民政府批准。推进规划用地审批“多审合一、多证合一”改革,将建设用地审批和规划许可中同一个阶段的同类审批事项进行合并,优化审批流程,减少报件材料,缩短审批周期。建立用地审批“双随机、一公开”监管机制,对省级人民政府用地审批情况进行抽查检查,将抽查结果作为用地审批权委托试点省份动态调整的重要依据。

(三)加大自然资源保护力度,国家安全的资源基础不断夯实。

一是严守18亿亩耕地红线,确保粮食安全。开展省级人民政府耕地保护责任目标考核。自然资源部严格落实和改进耕地占补平衡制度,连续三年开展补充耕地项目核查,做到补充耕地可查询可追溯。运用卫星遥感、地理信息系统等技术手段,建立耕地和永久基本农田动态监测监管机制。推进高标准农田建设,实施土壤污染防治行动计划。

二是努力推进找矿突破战略行动,有力保障矿产资源安全。新形成32处非油气矿产资源基地,锰、锂、石墨等战略性矿产储量大幅增长。发现玛湖等17个亿吨级大油田和安岳等21个千亿立方米级大气田。海域天然气水合物成功完成“探索性”、“试验性”两轮试采。

三是强化水资源安全。水利部等部门扎实推进饮用水水源保护和华北地下水超采治理。实施重点水源和重大引调水等水资源配置工程建设。南水北调东中线全面通水6周年,累计调水400多亿立方米,直接受益人口达1.2亿人。建立河湖长制,强化河湖保护治理。推进长江岸线、黄河岸线清理整治,提升水生态系统稳定性。开展河湖“清四乱”专项行动,集中整治围垦、侵占、损害河湖的突出问题,重点流域和湖库水质稳中向好。

四是加强野生动物保护。落实全国人大常委会决定,全面禁止非法野生动物交易,革除滥食野生动物陋习。

五是提高自然灾害风险防控能力。初步建立以调查评价、监测预警、综合治理和应急处置为核心的地质灾害综合防治体系。“十三五”期间,地质灾害造成死亡(失踪)人数和直接经济损失较“十二五”期间分别减少38.5%和41.5%。实施海岸带保护修复工程,提升抵御台风风暴潮等海洋灾害能力。稳步推进海洋灾害风险普查,完善海洋生态预警监测业务体系,实施黄海浒苔绿潮防控。

(四)加快构建国土空间规划体系和用途管制制度,推进国土空间开发保护格局不断优化。

一是总体建立“多规合一”的国土空间规划体系。落实国土空间规划顶层设计,统一了包括调查、规划、用途管制、执法督察全过程的用地用海分类标准,基于“三调”为“多规合一”的国土空间规划提供统一底版。

二是守住安全底线。开展永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线划定工作,努力做到数、线、图相统一,可操作、可考核、可落地。自然资源部等部门结合自然保护地体系优化调整,开展15省份生态保护红线评估调整以及16省份生态保护红线划定工作。

三是全面推进各级国土空间规划编制。形成《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》初步成果,推进长江经济带、黄河流域、成渝地区双城经济圈、长三角生态绿色一体化发展示范区、上海大都市圈、海岸带等重点区域和流域的国土空间专项规划编制工作,指导地方同步开展各级国土空间规划编制工作。

四是完善国土空间用途管制制度。改革土地利用计划管理方式,以符合规划、真实有效的项目落地作为配置计划指标的依据,切实保障有效投资用地需求。

(五)加大生态保护修复力度,构筑国家生态安全屏障。

一是推动构建以国家公园为主体的自然保护地体系。制定自然保护地分类划定标准,形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。组织编制全国自然保护地规划,完成自然保护地体系建设总体设计,开展自然保护地整合优化工作。

二是积极构筑绿色生态屏障。国家林草局严格森林分类经营保护措施,实行森林采伐限额和凭证采伐制度,加强公益林管理和天然林保护,全面推进林长制。持续推进国土绿化行动和国家储备林基地建设,加强林草种质资源保护和良种选育推广,实施新一轮退耕还林还草工程,加强草原禁牧和草畜平衡。发布国家重要湿地名录。“十三五”期间,全国森林面积和蓄积量实现“双增长”,森林生态服务功能显著提升,全国累计完成造林5.45亿亩,建设国家储备林4889万亩,退耕还林5438万亩,退耕还草516.5万亩,森林覆盖率提高到23.04%,完成防沙治沙任务880万公顷。

三是国有林区、国有林场生态功能稳步提升。完成国有林区、国有林场改革重点任务。林区林场不再承担行政职能,全力投入森林资源保护经营工作。2015年改革以来,停止重点林区天然林商业性采伐,森林面积增长1063.8万亩,林区生物多样性日趋丰富;全国4297个国有林场森林面积增长1.7亿亩。总结推广国有林区、国有林场先进技术和经营管理经验,强化森林经营方案实施,促进集体林权保护和森林蓄积量增加、森林质量提高。

四是持续保卫蓝天碧水净土。生态环境部会同有关部门开展秋冬季细颗粒物(PM2.5)和夏季臭氧污染防治攻坚行动,持续实施长江保护修复、城市黑臭水体治理、水源地保护等标志性战役,强化农用地和建设用地土壤污染风险管控,蓝天碧水净土保卫战取得实效。2020年全国地级及以上城市空气质量优良天数比率达到87%,地表水I—Ⅲ类水质断面比例达到83.4%,受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率均超过90%。

五是努力构建生态保护修复新格局。国家发展改革委、自然资源部印发《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划(2021—2035年)》。实施雄安新区等4个区域生态环境保护规划,支持25个山水林田湖草生态保护修复工程试点。编制社会资本参与整治修复的系列文件,建立市场化、多元化的生态修复投入机制。国家重点支持长江经济带、黄河流域、京津冀、汾渭平原等重要区域和流域开展历史遗留废弃矿山修复治理。“十三五”期间,全国完成历史遗留废弃矿山修复治理面积约400万亩;人工种草1755.2万亩,改良退化草原2599.7万亩,治理黑土滩、毒害草1195.0万亩;京津风沙源工程二期实现固沙47.6万亩。

六是加快海洋生态保护修复。除国家重大项目外,全面禁止围填海。加强滨海湿地保护,开展“蓝色海湾”整治,加强保护红树林等典型海洋生态系统。“十三五”期间,修复滨海湿地34.5万亩,整治修复岸线1200千米,渤海入海河流消劣方案确定的10个国控断面水质均值全部达到Ⅴ类及以上。

七是推进建立生态产品价值实现机制。国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》,实施市场化、多元化生态补偿机制行动,推动建立覆盖重点领域、重要区域和流域的生态保护补偿制度,探索建立流域横向生态补偿机制,开展生态综合补偿试点。“十三五”期间,中央财政累计安排6000多亿元,持续加大对重要生态系统、重点区域生态保护补偿的支持力度。印发推广自然资源领域生态产品价值实现典型案例,支持地方开展生态产品价值实现机制探索,推动构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系。研究提升生态系统碳汇的具体措施。

(六)强化自然资源节约集约利用,促进发展方式绿色转型。

一是加大土地资源节约集约利用力度。实施建设用地总量和强度双控,“十三五”期间,单位国内生产总值建设用地使用面积持续下降,城镇低效用地再开发初现成效。2018—2020年,共消化2018年以前批准的批而未供土地69.42万公顷(1041.3万亩),处置闲置土地19.34万公顷(290.1万亩)。

二是持续提升矿产资源综合开发利用能力。自然资源部等部门建立矿产资源开发利用水平调查评估制度,推动绿色勘查和绿色矿山建设,遴选推广360项矿产资源节约和综合利用先进适用技术,发布124种矿产资源合理开发利用“三率”(矿山开采回采率、选矿回收率、综合利用率)最低指标要求。

三是严格水资源节约利用。水利部会同国家发展改革委等部门加快建立水资源刚性约束指标体系,推进地下水开采总量与水位双控,合理确定流域区域用水总量控制指标,严格水资源论证和取水许可管理,深入实施国家节水行动。推进农业水价综合改革,支持中型灌区续建配套与节水改造。2020年,万元国内生产总值用水量比2015年下降28%,农田灌溉水有效利用系数提高到0.565。

四是推进海洋资源合理利用。加快建设海洋强国,坚持陆海统筹,协同推进海洋生态保护、海洋经济发展。推进海水淡化和海洋能规模化利用。“十三五”期间,海水淡化、海洋能、海洋生物医药等海洋战略性新兴产业增加值年均增速超过11%。

五是强化综合政策引导。完善自然资源开发利用准入机制,全面推行居民用水用电用气阶梯价格制度。征收环境保护税,全面实施矿产资源税从价计征改革,开展水资源税改革试点,强化税收在资源节约集约利用和生态环境保护方面的调控作用。

(七)持续推进自然资源法治建设,自然资源综合监管效能逐步提升。

一是加强自然资源立法。全力配合全国人大常委会颁布实施长江保护法、生物安全法,完成土地管理法、森林法等修改或修订,稳步推进矿产资源法、国土空间开发保护法、国土空间规划法、野生动物保护法、湿地保护法、国家公园法等的立法或修法工作;修订土地管理法实施条例、森林法实施条例,加大部门规章和规范性文件的立改废释。

二是坚持依法行政。配合开展水法、野生动物保护法等执法检查,自觉接受全国人大常委会监督。全面实施行政执法“三项制度”,健全重大行政决策程序,加强对行政执法的制约。注重督察、审计、监察、司法等的协调,推动建立贯通协同的工作机制,综合监管效能持续提升。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》,进一步明确生态环境损害赔偿范围、责任主体、索赔主体、损害赔偿解决途径等。“十三五”期间,全国共办理生态损害赔偿案件4300多件,赔偿金额超过78亿元。

三是强化监督执法。有关部门在完成第一轮中央生态环境保护督察基础上,实施第二轮督察。大力开展自然资源执法督察,多批次公开曝光自然资源领域典型违法案例。开展“大棚房”问题专项清理整治、农村乱占耕地建房专项整治、违建别墅问题清查整治和耕地保护督察及有关海洋督察工作。组织森林草原联合执法、海洋生态环境保护专项执法,推广遥感监测等技术的执法应用,自然资源监管力度不断加大。审计署对自然资源领域重大政策跟踪落实情况进行专项审计,实行领导干部自然资源资产离任审计,全国共审计项目8400余个,涉及领导干部1.24万名。

自然资源管理工作取得积极进展,成效不断显现的同时,更要清醒地认识到存在的问题。一是资源约束趋紧和利用粗放并存。我国人均耕地、林地等资源占有量远低于世界平均水平,油气、铁、铜等大宗矿产对外依存度高。资源节约集约利用水平不高,与国际先进水平存在较大差距。二是我国生态系统整体质量和稳定性状况不容乐观。生态极脆弱和脆弱区域约占全国陆地国土空间的一半,河道断流、湖泊萎缩、水质污染等问题仍然存在,草原中度和重度退化面积占三分之一以上。三是自然资源资产产权制度还不健全。市场在资源配置中的决定性作用还未充分发挥,国有自然资源资产有偿使用范围需进一步扩大。中央与地方的全民所有自然资源资产所有权委托代理关系需要依法明确。自然资源管理重大理论和实践问题有待进一步探索,自然资源资产负债表的理论研究和实践运用还要深化,生态产品价值实现机制仍需加快探索创新。四是自然资源管理法律法规体系还不完善。自然资源政策规定有些不能体现新的要求,有些体现地区差异不够,有些还存在法律空白。国土空间开发保护法、湿地保护法等立法需更加积极配合推进,矿产资源法等修订亟需加大推进力度。五是自然资源领域违法违规仍时有发生。违法乱占耕地进行非农建设问题比较突出。无证和越界采矿,违法用海用岛,违法使用、破坏林草湿地资源,盗伐滥伐林木、滥捕野生动物等行为仍时有发生。

三、下一步工作考虑

“十四五”时期开启了全面建设社会主义现代化国家新征程。我们将以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入落实习近平生态文明思想,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局,按照党中央、国务院决策部署,立足新发展阶段,完整、准确、全面贯彻新发展理念,构建新发展格局,坚持以人民为中心,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持人与自然和谐共生基本方略,牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然和绿水青山就是金山银山的理念,统筹发展和安全,坚持系统思维,紧紧依靠党中央权威和集中统一领导,深入推进重要领域和关键环节改革创新,健全完善自然资源监管体制,强化科学布局、整体保护、系统修复、高效利用、综合治理,在大力推进生态文明建设进程中,不断加强和改进国有自然资源资产管理。

(一)强化自然资源保护,提升国家资源安全保障能力。以“三调”成果为基数和底图,按照应保尽保、落地落图原则,严格划定永久基本农田,确保完成国家规划确定的耕地保护目标。压实地方各级党委和政府耕地保护目标责任,实行党政同责,加快探索建立田长制。把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务带位置逐级分解下达,作为刚性指标严格考核。严格用途管制,坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”,从严控制耕地转为建设用地和其他农用地。规范完善耕地占补平衡,确保补充耕地数量相等、质量相当。实施新一轮找矿突破战略行动,加强能源资源综合开发利用基地建设。全面推行林长制,落实地方各级党委和政府保护发展林草资源主体责任。加大江河湖泊保护治理力度,推动河湖“清四乱”常态化、规范化。严格管控围填海,加强自然岸线保有率管控。实施更为严格的无居民海岛保护管理,已开发利用的加强生态保护修复,未开发利用的进行战略留白,纳入生态保护红线严格保护。严格林地、草地、湿地转为建设用地管控,保护生态空间。

(二)提高自然资源利用效率,促进自然资源永续利用。推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用,全面提高自然资源利用效率,促进经济绿色低碳转型发展。坚持最严格的节约用地制度,合理确定新增建设用地规模,科学划定城镇开发边界,将城镇建设严格限定在开发边界之内,推动资源向中心城市和城市群等优势地区倾斜。落实农村一二三产业融合发展用地政策,引导农村产业在县域范围内统筹布局。调整完善产业、基础设施、公共服务领域建设用地使用标准,强化土地使用标准和节约集约用地评价,加强项目生成阶段节约用地审查。强化成片开发管理,全面提升各类园区集约用地水平,健全政府引导市场参与的城镇低效用地再开发政策体系,着力推动城乡存量建设用地开发利用。通过编制地方调整型、重构型国土空间规划,推动城市土地有机更新,改善城市人居环境。稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市,健全城乡统一的建设用地市场,落实国家调控要求,调整优化土地出让竞拍规则,完善国有建设用地市场化配置机制。坚持节水优先方针,深入实施国家节水行动,建立水资源刚性约束制度,健全水资源产权制度,积极培育水权交易市场。深化矿产资源管理改革,深入推进矿业权竞争性出让,建立健全矿产资源节约集约技术、绿色勘查和绿色矿山建设标准体系。加强陆海统筹,推进“海岸—海域—海岛”全域保护和适度利用。

(三)优化国土空间开发保护格局,构建高质量发展的国土空间支撑体系。充分发挥自然资源部牵头、各相关部门参与的《全国国土空间纲要(2021—2035年)》编制工作专班作用,抓紧修改完善文件,同时指导地方各级国土空间规划将三条控制线落图落地。统筹发展和安全,深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略,优化国土生态安全格局、现代农业格局、城镇开发格局、海洋空间格局,形成主体功能明显的国土空间开发保护新格局。以一切从实际出发为原则,坚持科学态度,把严守耕地红线摆在首要位置,将批复的生态保护红线落地作为重要任务,在“三调”形成的统一底版上协调处理各类矛盾冲突,逐级划定落实安全底线,严格国土空间规划约束。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台要求,搭建上下贯通的国土空间基础信息平台和规划“一张图”系统。建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制规则,坚持审批和监管并重,探索建立用途管制对国土空间规划实施的预警反馈机制。

(四)提升生态系统质量和稳定性,促进人与自然和谐共生。坚持山水林田湖草沙冰一体化保护和系统治理,守住自然生态安全边界,促进自然生态系统质量整体改善。以维护国家生态安全为目标,形成以国家重要生态区带为骨架,以生态保护红线为重点,以自然保护地为核心的国家生态保护格局。对“三调”发现的不符合自然地理格局的土地利用方式,按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、宜荒则荒、宜沙则沙原则,逐步进行调整。通盘安排未来生态退耕、国土绿化等生态建设,依据“三调”形成的统一底图,按照宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草原则,科学确定并带位置下达新的绿化任务。巩固提升三北防护林、天然林保护修复、退耕还林还草、京津风沙源治理、草原保护修复等生态工程。加强森林、草原、湿地、河湖、荒漠、海洋生态系统保护。注重修复实效,形成可自然维持的与周边生态环境协调的生态系统。开展典型海洋生态系统现状调查,分析评估受损状况及变化趋势,实施生物多样性保护重大工程。加大海洋、森林等生态系统碳汇基础理论和实现路径研究力度,开展海洋蓝碳生态系统碳储量调查评估试点工作,提升生态系统碳汇能力。研究生态产品价值核算方法,建立健全生态产品价值实现机制。加快建立“三线一单”生态环境分区管控体系和现代环境治理体系。

(五)建立健全国有自然资源资产管理制度体系,切实维护国家所有者权益。围绕履行所有者职责、维护所有者权益工作主线,以完善自然资源资产产权制度为重点,以落实产权主体为关键,加快构建中国特色自然资源资产管理制度体系、自然资源统一调查监测评价体系。及时更新国家公园自然资源确权登记数据,继续推进重点区域自然资源确权登记,开展大兴安岭国家重点林区、有关重要湿地等全民所有自然资源资产确权登记,深化海域、无居民海岛确权登记试点。加快推进全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点,完善自然资源资产权益管理制度。开展全民所有自然资源资产清查,探索建立全民所有自然资源资产核算标准体系。构建统一完善的自然资源处置配置规则,深化有偿使用制度改革,健全全民所有自然资源资产收益管理制度。加大自然资源资产负债研究力度,探索编制领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系,研究建立履行所有者职责的考核机制,加强委托人对代理人的监督管理,按照实物量和价值量相结合的原则,建立和完善国有自然资源资产管理情况报告制度。推动自然资源立法修法工作,推动国土空间规划等立法工作,推进自然资源全面督察,建立统一的自然资源综合执法体系。

委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员,长期以来,全国人大常委会不断加强自然资源立法、法律实施监督和执法检查,专门审议国有自然资源资产管理情况的专项报告,充分体现了对自然资源管理工作的高度重视和有力监督。我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,以习近平生态文明思想为指引,贯彻落实党中央、国务院决策部署,在全国人大常委会监督支持下,扎实做好国有自然资源资产管理工作,为全面建设社会主义现代化国家作出新的贡献,为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献更大力量。

编 辑: 夏红真
责 编: 于 浩

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