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关于2020年度国有自然资源资产
管理情况的调研报告

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年10月26日 08:44:31

为深入贯彻落实党中央关于建立国有资产管理情况报告制度的改革要求,根据全国人大常委会2021年度监督工作计划安排,本次常委会会议首次听取和审议国务院关于国有自然资源资产管理情况的专项报告。为做好相关工作,全国人大常委会预算工委和全国人大财经委、环资委组成专题调研组,于4月初在北京组织召开专题座谈会,听取自然资源部、水利部、国家林草局和国家发展改革委、财政部、生态环境部、审计署、国家统计局等国务院部门机构介绍相关情况;先后赴河北、北京、福建、陕西、吉林等地方开展实地调研,走访中国石油天然气集团有限公司等重要国有资源能源企业,委托浙江省人大常委会预算工委等开展调研,委托有关科研机构开展课题研究,并书面征集了10位全国人大代表的意见建议。在此基础上形成了调研报告。全国人大常委会王东明副委员长,全国人大财经委副主任委员、常委会预算工委史耀斌主任,财经委吕薇委员,环资委张通、王毅委员,常委会预算工委刘修文、朱明春、夏光副主任,以及10余位相关领域的全国人大代表等参加了相关座谈或调研。现将主要情况报告如下。

一、基本情况

自然资源作为国家发展之基、生态之源、民生之本,在经济社会发展和生态文明建设中承担着重要的支撑作用,关系中华民族永续发展。国有自然资源资产是宪法和法律规定属于国家所有即全体人民所有的各类自然资源,是全体人民和子孙后代共同拥有的宝贵财富。党的十八大以来,国务院和地方各级政府深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源管理工作的重要指示精神,认真落实党中央有关决策部署,坚持践行新发展理念,不断推进高质量发展,全面做好自然资源资产管理各项工作。

(一)主要国有自然资源资产情况

截至2020年底,全国国有土地总面积52333.8万公顷(785006.9万亩)。其中,建设用地、耕地、园地、林地、草地、湿地等面积分别占3.4%、3.7%、0.5%、21.6%、37.7%、4.2%。

国有建设用地中,城市用地、交通运输用地、建制镇用地、村庄用地占比分别为26.9%、23.9%、22.3%、13.8%。国有耕地主要分布在黑龙江、新疆、内蒙古和吉林。其中,旱地、水浇地和水田占比分别为44.5%、34.5%和21.0%。国有园地主要分布在海南、新疆、云南和广东。其中,果园、橡胶园占比分别为49.9%、26.3%。国有林地主要分布在黑龙江、西藏、内蒙古、四川和新疆。其中,乔木林地占比超过70%。国有草地中,天然牧草地占比超过80%。国有湿地主要分布在青海、西藏、黑龙江、内蒙古和新疆。其中,沼泽草地、内陆滩涂占比分别为45.4%、26.7%。

全国已发现矿产资源173种,其中具有资源储量的163种。矿产资源分布不均,煤炭、石油、天然气以及铁、铜、铝土、钨、钼、锂、晶质石墨等重要矿产资源均集中在少数省份。

全国水资源总量31605.2亿立方米。全国1940个国家地表水考核断面中,I、II、III、IV、V和劣V类水质分别占7.3%、47.0%、29.1%、13.6%、2.4%和0.6%。

根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张,管辖海域面积约300万平方公里,海岸线长度约3.2万千米,海岛11000多个。拥有海洋生物2万多种,其中海洋鱼类3000多种。

全国共有自然保护地9200个。其中,自然保护区2676个(含国家级474个)、自然公园6514个。开展了三江源、大熊猫、东北虎豹、祁连山、海南热带雨林、武夷山、神农架、香格里拉普达措、钱江源、南山等10处国家公园体制试点,涉及12个省份,总面积2231.9万公顷。

我国自然分布的野生动物中,脊椎动物约7300余种,已定名昆虫约13万种,其中大熊猫、朱鹮等400多种为我国特有。我国有高等植物3.6万余种,其中特有种1.5-1.8万种。国家重点保护野生动物、植物分别有980种和8类、455种和40类。大熊猫、朱鹮、藏羚羊等濒危野生动物数量已基本扭转了持续下降的态势。

(二)“十三五”期间国有自然资源资产配置使用情况

全国国有建设用地累计供应306.1万公顷。其中,以出让方式供应129.1万公顷、出让价款29.1万亿元。全国矿业权累计出让10796个,合同金额4181.3亿元。全国用海累计审批91.5万公顷,征收海域使用金364.0亿元。无居民海岛累计审批33个,征收无居民海岛使用金1.4亿元。

全国年平均用水总量5986.6亿立方米,其中,年平均生活用水850.9亿立方米,年平均工业用水1218.9亿立方米,年平均农业用水3704.4亿立方米,年平均人工生态环境补水212.4亿立方米。

中央财政累计安排生态保护补偿资金6000多亿元,持续加大对重要生态系统、重点区域生态保护补偿的支持力度。

(三)国有自然资源资产管理情况

国务院和地方各级政府认真贯彻落实党中央关于自然资源改革发展的决策部署,加快建章立制,推进管理体制改革,加强国有自然资源资产管理和自然资源监管,坚持保护与开发并重,有效发挥国有自然资源资产的支撑保障作用。

1、改革管理体制,统一履行职责。

实施自然资源资产管理体制改革,在不改变各级政府分级行使行政监管权的情况下,整合分散的所有者职责,由新组建的自然资源部统一行使全民所有的土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋等各类自然资源资产所有者职责。同时,新组建的国家林草局负责中央政府直接行使所有权的国家公园的自然资源资产管理。

自然资源监管职责方面,自然资源部门负责土地、矿产、海洋等资源,林草部门负责森林、草原、湿地等资源以及国家公园等各类自然保护地,水利部门负责水资源。国务院其他部门机构、各级地方政府及其相关部门根据职责分工,负责相应工作,基本建立一类事项原则上由一个部门统筹、一件事原则上由一个部门负责的自然资源资产管理体制。

2、加强制度建设,依法依规推进各项改革举措。

“十三五”期间,党中央、国务院先后印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》《生态环境损害赔偿制度改革方案》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》等一系列政策文件,自然资源部等相关部门也制定出台相关配套措施,自然资源资产管理制度体系框架基本建立。

3、完善调查统计,推进产权制度改革。

加快建设自然资源统一调查监测体系,制定“综合+专业”的统计调查制度体系,推进调查监测技术融合与创新,高质量完成第三次全国国土调查,全面查清我国陆地国土利用现状,统筹推进矿产资源国情调查、森林资源调查、第三次水资源调查等专项调查,完成全国森林碳储量和珊瑚礁海草床、盐沼生态系统现状调查。制定自然资源统一确权登记的办法和操作指南,对各类自然保护地和具有完整生态功能的自然生态空间和单项自然资源开展统一确权登记,完成重点区域自然资源确权登记工作,开展海域、无居民海岛确权登记试点。

4、实施“多规合一”,强化用途管制。

融合主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划,建立统一的“五级三类”[ 五级对应我国行政管理体系,分为国家级、省级、市级、县级、乡镇级。国家级规划侧重战略性,省级规划侧重协调性,市县级和乡镇级规划侧重实施性。三类是指规划类型,分为总体规划、详细规划、相关的专项规划。总体规划强调规划的综合性,详细规划强调实施性,相关的专项规划强调专门性。]国土空间规划体系,在统一框架下配置各类空间资源。统筹划定永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界等三条控制线,以及各类海域保护线,有序布局生态、农业、城镇等功能空间。统一用地用海分类,搭建国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。完善国土空间用途管制制度,制定自然生态空间用途管制办法,部署开展分级分类用途管制试点,探索构建差别化的自然生态空间用途管制规则。浙江等地方积极推进“标准地”改革,让国有建设用地带着建筑标准、能耗标准、环境标准、产出标准等多维度指标出让,推进国土空间综合性管制,支持实现项目审批“最多跑一次”。

5、加大保护力度,保障国家生态安全。

分类加强自然资源保护。加强耕地保护,严守18亿亩耕地红线。开展省级政府耕地保护责任目标考核,吉林等地方探索建立田长制。连续三年开展补充耕地项目核查,开展永久基本农田核实整改补足工作。建立耕地和永久基本农田动态监测监管机制,运用卫星遥感、地理信息系统等现代化手段开展耕地动态监测。建立耕地资源质量分类技术体系,实施土壤污染防治行动计划,推进形成耕地数量、质量、生态“三位一体”保护新格局。保障矿产资源安全,推进十年找矿突破战略行动,推行油气探采合一制度,不断提升矿产资源接续保障能力。构筑绿色生态屏障,严格森林分类经营保护措施,实行森林采伐限额和凭证采伐制度,加强公益林管理和天然林保护制度,深化国有林区和国有林场改革,推进林长制。持续推进国土绿化行动和国家储备林建设工程。加强林草种质资源保护和良种选育推广。实施新一轮退耕还林还草工程,加强草原禁牧和草畜平衡。强化水资源安全,推进饮用水水源保护和华北地下水超采治理,实施重点水源和重大引调水等水资源配置工程建设。强化河湖保护治理,建立河湖长制,推进长江岸线、黄河岸线清理整治。发布国家重要湿地名录,新增湿地一级地类。加强滨海湿地保护,建立严格保护岸段名录,强制保护红树林等典型海洋生态系统。

构建以国家公园为主体的自然保护地体系。制定自然保护地分类划定标准,对过去多个部门分别管理的自然保护区、森林公园、地质公园等开展全国自然保护地整合优化,形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统,统一由国家林草部门管理。

统筹推进生态保护修复和防灾减灾。在青藏高原、黄河、长江等7大重点区域布局生态保护和修复重大工程,实施雄安新区等4个区域生态环境保护规划,支持25个山水林田湖草生态保护修复工程试点,支持长江经济带、黄河流域、京津冀、汾渭平原等重要流域和区域开展历史遗留废弃矿山修复治理。除国家重大项目外全面禁止围填海,开展“蓝色海湾”整治,实施海岸带保护修复工程。初步建立以调查评价、监测预警、综合治理和应急处置为核心的地质灾害综合防治体系。

探索完善生态保护补偿机制,实施建立市场化、多元化生态补偿机制行动计划,推动建立覆盖重点领域、重要区域和流域的生态保护补偿制度,建立流域横向生态补偿机制,开展生态综合补偿试点。福建省建立覆盖全省、统一规范的全流域生态保护补偿机制,按照明确公开的测算公式和办法筹集收入、安排支出;统筹整合8个部门的20项不同类型、不同领域的生态保护类资金,建立综合性生态保护补偿机制,赋予县级地方统筹安排项目和资金的自主权,并建立包括11项生态指标的考核体系,考核结果与资金分配挂钩。建立并实施生态损害赔偿制度。

6、强化节约集约利用,完善有偿使用制度。

加大土地资源节约集约利用力度。实施建设用地总量和强度双控,建立“增存挂钩”机制,加快建设城乡统一的建设用地市场,积极盘活存量建设用地。持续提升矿产资源综合开发利用水平,建立矿产资源开发利用水平调查评估制度,推动绿色勘查和绿色矿山建设。加快建立水资源刚性约束指标体系,推进地下水开采总量与水位双控,合理确定流域区域用水总量控制指标,严格水资源论证和取水许可管理,建成全国取水许可电子证照系统,支持中型灌区续建配套与节水改造。坚持陆海统筹,协同推进海洋生态保护、海洋经济发展和海洋权益维护,推进海水淡化和海洋能规模化利用。

健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度。发布自然资源分等定级、价格评估及全民所有土地资源资产核算标准。扩大国有土地有偿使用范围,完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。建立健全矿业权出让收益制度,推进矿业权竞争性出让改革。印发关于水资源有偿使用制度改革的意见,组建全国水权交易平台。完善海域、无居民海岛有偿使用制度。完善自然资源开发利用准入机制,全面推行居民用水用电用气阶梯价格制度,推进农业水价综合改革。征收环境保护税,全面实施矿产资源税从价计征改革,开展水资源税改革试点。对符合条件的环境保护、节能节水项目和专用设备给予企业所得税优惠。支持地方开展生态产品价值实现机制试点,研究价值核算指标体系与技术规范,探索构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系。研究提升生态系统碳汇的具体措施,开展碳排放权交易。

7、推进法治建设,提高治理水平。

做好长江保护法等有关法律的立法、修法工作,修订土地管理法实施条例、森林法实施条例,加大部门规章和规范性文件的“立改废释”。持续推进“放管服”改革,推进“多审合一、多证合一”改革。全面实施行政执法“三项制度”,健全重大行政决策程序。强化生态环境保护督查和自然资源执法督查,推动建立督查、审计、监察、司法等贯通协调的工作机制。组织开展森林草原联合执法、海洋生态环境保护专项执法。对自然资源领域重大政策跟踪落实情况进行专项审计,实行领导干部自然资源资产离任审计,全国共审计项目8400余个,涉及领导干部1.24万名。

通过深化改革与加强管理,国有自然资源资产管理取得明显成效:

一是国有自然资源资产管理实现重大转变。初步实现治理格局从“分散”到“统一”、调查监测从“单项”到“系统”、国土空间规划管制从“交叉”到“统筹”、节约集约利用从“浅层”到“深度”、行政审批服务从“便管”到“便民”等“五个转变”。截至2020年底,全国大部分地区都实施了不动产登记、交易、缴税“一窗受理、并行办理”。

二是各类自然资源保护状况总体良好。“十三五”期末,全国耕地保有量保持在18亿亩以上,为确保谷物基本自给、口粮绝对安全提供耕地资源保障。新形成32处非油气矿产资源基地,锰、锂、石墨等战略性矿产储量大幅增长,勘探发现玛湖等17个亿吨级大油田,安岳等21个千亿立方米级大气田。“十三五”期间,累计完成造林5.45亿亩,建设国家储备林4889.0万亩,退耕还林5438.0万亩,退耕还草516.5万亩,森林覆盖率提高到23.04%;完成历史遗留废弃矿山修复治理面积约400万亩;改良退化草原2599.7万亩,治理黑土滩、毒害草1195.0万亩;京津风沙源工程二期实现固沙47.6万亩;修复滨海湿地34.5万亩,整治修复岸线1200千米。南水北调东中线全面通水6周年,累计调水400多亿立方米,直接受益人口达1.2亿人。地质灾害造成死亡(失踪)人数和直接经济损失较“十二五”期间分别减少38.5%和41.5%。

三是节约集约利用水平提高。“十三五”期间,单位国内生产总值建设用地使用面积持续下降;遴选推广360项矿产资源节约和综合利用先进适用技术,发布124种矿产资源合理开发利用“三率”最低指标要求;海水淡化、海洋能、海洋生物医药等海洋战略性新兴产业增加值年均增速超过11%。2018-2020年,共消化以往年度批而未供土地69.42万公顷(1041.3万亩),处置闲置土地19.34万公顷(290.1万亩)。2020年,万元国内生产总值用水量比2015年下降28%,农田灌溉水有效利用系数提高到0.565。

二、存在的主要问题和不足

在肯定我国自然资源资产管理工作取得巨大成效的同时,应该清醒认识到,国家资源和环境约束趋紧的压力还没有得到根本缓解,在落实生态文明建设理念、完善管理体制机制、加强基础工作、提升法治水平等方面存在不少亟待研究解决的问题和困难。

(一)贯彻落实生态文明建设理念有待加强

建设生态文明,推动绿色低碳循环发展,是实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全发展的文明发展之路。按照新发展理念特别是生态文明建设理念要求,在具体贯彻落实节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,坚持发展和保护相统一、绿水青山就是金山银山等方面还存在认识不够到位,落实措施不够有力的问题,突出表现在:

一是资源环境对国家重大战略安全的支撑保障还不牢靠。新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化面临资源约束和环境恶化的双重制约。粮食供需仍处于紧平衡,“藏粮于地”依靠守住“耕地红线”的难度加大。油气、铁、铜等大宗矿产资源对外依存度较大,能源和一些战略矿产资源安全风险凸显。自然生态总体趋好的同时,气候变化带来极端天气事件增多、区域生态环境不稳定性加大等新挑战,加上土地沙化、退化及水土流失、水资源短缺、生物多样性保护等任务,生态和生物安全警钟不断响起。

二是自然资源利用总体比较粗放。我国能源资源利用效率依然偏低,与国际先进水平相比,用地、用能、用水效率等方面都还有不小差距。一些地方和部门对落实“双碳”目标,适应资源能源结构优化调整等,尚未制定明确规范、科学有效的实施方案。资源的低效利用进一步加剧了自然资源对经济社会发展的瓶颈制约。

三是拼资源拼环境的传统发展模式仍有市场。不少人仍然沉浸在总量规模方面“地大物博”国情的认识中,往往忽视耕地、石油、天然气、水等重要自然资源人均占有量远低于世界平均水平的严峻形势。对于我国钢铁、煤炭、水泥、玻璃等产品产量居世界首位引以为傲,而对背后付出的资源消耗、环境污染等巨大代价,对资源环境承载能力已经达到或者接近上限缺乏清醒认识。对全面贯彻落实新发展理念、实现绿色低碳高质量发展,切实转变拼资源拼环境发展的老路的紧迫性认识有待提高。

(二)管理体制改革还需深化

一是集中统一履行全民所有自然资源资产所有者职责还没有完全理顺。改革方案明确由自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责。但在实践中,横向上,部分国有自然资源资产所有者职责依然分散在不同部门,如森林资源、草原资源、水资源、海洋渔业资源等,尚未明确与自然资源部统一履行的关系及方式。纵向看,全民所有自然资源资产所有权委托代理机制尚处于试点过程中,试点范围只涉及有关省、市级地方。中央与地方分级行使所有权、履行所有者职责的体制改革尚在进行。在土地等重要自然资源资产的占有、使用、收益、处分等物权权能的实现上,地方政府的角色和定位还需依法作出明确制度安排。

二是政府自然资源监管与国有自然资源资产管理职责有待进一步明晰规范和衔接。国有自然资源资产管理是国家基于所有者身份对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理的权利,自然资源监管是国家基于管理者身份对国土范围内所有自然资源行使监管的权力。一方面,由于对自然资源与自然资源资产的科学界定与划分还不够到位,导致对自然资源资产所有者与自然资源监管者的职责定位还不够清晰,国有自然资源资产所有权人意义上的权利和管理者意义上的权力行使规则和程序等制度不够完善。一些地方国有自然资源资产所有者权利与政府监管的行政权力混同使用。另一方面,自然资源资产管理与自然资源监管存在密切联系,需要相互配合,而目前尚未建立起有效的衔接机制,导致有的地方在划定和落实“三条控制线”过程中,仅从监管角度突出保护生态环境,没有充分考虑保护区内矿业权等自然资源资产的合法权益,大量井站关闭既影响矿产资源产量,也可能造成国有资产损失;有的林草部门认为地质公园等自然保护地没有“林草”不履行资源监管责任,而自然资源部门以自然保护地统一划归林草部门管理为由也不履行资产管理责任,出现管理空白。

三是政府与市场作用协调机制还不完善。自然资源资产具有经济、社会、生态等多重效益,自然规律、价值规律甚至资本规律都发挥作用,政府与市场作用的界限亟待明晰。目前在自然资源资产管理和配置方面,存在生态属性为主的公益性自然资源资产的保护与修复方面政府主导作用不够,经济属性为主的经营性自然资源资产配置方面市场作用发挥不足,以及政府对自然资源市场的监测监管和调控有待加强、相关机制有待健全等问题。例如,土地、矿产、水等要素市场发展滞后,一些生态产品的市场还在建设发展之中,行政干预资源资产配置广泛存在,市场配置资源的决定性作用发挥还不够充分。资源产品价格形成机制不够成熟,透明度低,尚未形成健全的市场机制下的资源价格体系和资产价值体系。同时,还存在一些重要矿产品等被过度炒作、价格大幅波动现象,扰乱经济和社会秩序,严重影响人民生产生活。实现自然资源资产领域的有为政府与有效市场仍是需要深入研究和探索的重要课题。

四是自然资源资产管理由分类分散向统一综合转变不够到位。受过去自然资源分类监管体制影响,国有自然资源资产管理未全面认识自然资源要素之间的关联属性,依然延续以单门类资源资产管理为主的模式,执行中各类国有自然资源资产管理各自为政、缺乏统筹,整体利用和综合管理不够等问题比较普遍,与自然资源资产价值属性、各类资源要素综合管理和保护的目标要求不相适应。

(三)重点改革亟需深入推进

一是自然资源资产产权制度改革还不到位。履行国有自然资源资产所有者职责的产权主体尚未完全落实,部分自然资源资产国有与集体权责边界仍不清晰。在所有者权益方面,中央与地方收益分配机制的调整与完善尚未形成制度。在使用权制度方面,国有农用地、无线电频谱等资源尚未建立使用权权利体系。部分自然资源资产使用权之间边界不清、权责交叉矛盾突出。部分自然资源之间、不同产权主体之间,一定程度存在类别归属不清、所有权边界不明、所有权与管理权不分等问题,加上实践中不同部门发放的林权证、土地证等确权范围冲突,由此导致产权交叉重叠等,易引发利益纠纷、出现国有资产流失或侵占农民、集体利益等现象,影响自然资源利用和收益分配的公平与效率。

二是国土空间规划和用途管制改革还不深入。首先,国家发展规划和空间规划编制衔接程度还不够全面和紧密,规划期限不尽一致,审批机制也存在差异,规划实施的协同性有待提高。国土空间规划中不同层级规划间的关系也需要进一步理顺,做到无缝衔接。海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护规划等各级各类海洋空间规划亟待“多规合一”。其次,国土空间用途管制目前仍然偏重土地、森林、水域等单要素管理,缺乏系统的多要素交叉综合管制规则,维度比较单一。对于生产、生活、生态三类空间之间、空间内部各要素之间的用途转换规则也不够清晰,一些地方出现过分重视森林覆盖率指标,强行把草地或其他生态用地转为森林,导致整个生态的系统性受到破坏的现象。从实践看,一些地方永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界划定存在冲突,有的存在交叉重复,导致空间边界不清。有的地方为争取上级财政补贴,过分追求扩大保护区面积。第三次国土调查反映,城镇建设用地总规模达到1.55亿亩,节约集约程度不够问题依然突出,一些地方存在大量低效和闲置土地;全国村庄用地规模达3.29亿亩,总量较大,布局不尽合理。有的农村乱占耕地建房存量问题量大面广,整治难度大。再次,国土空间用途管制缺乏刚性约束。审计发现,有的地方突破国家、省两级审批制度,自行设立开发区,有的开发区位于重点生态功能区或与禁止开发区域重叠,有的甚至是在全国主体功能区规划实施之后设立或扩建的。

三是自然资源资产有偿使用和税费制度改革还不完善。各类自然资源有偿使用制度推进不平衡,国有农用地和未利用地、国有森林等资源有偿使用制度尚未完全建立,矿产、草原、湿地等资源的有偿使用配套政策仍在完善中。国有自然资源资产通过市场化方式配置的比例总体不高。有偿使用标准尚未形成与市场价格相挂钩等的动态调整机制,与利用效率衔接不够,促进资源节约与综合利用的功能发挥不够。资源有偿使用税费包含有税、费、金等多种形式,亟待完善。一方面,资源所有者权益实现形式和机制不够规范,维护国家资源所有者权益的功能发挥不够;另一方面,有的油气勘探开发企业反映税费名目繁多,结构复杂,负担沉重。

四是生态产品价值实现机制还需探索创新。目前自然资源生态产品价值核算的范围、计量、定价、标准等还处于理论研究和探索中,部分资源的质量评定标准体系也不健全,尚未形成统一、公认的价值核算方法。从地方试点看,对于生态调节服务价值的核算不同地区采用不同方法,评估结果差异非常大。从生态保护补偿机制看,补偿方式以资金补助为主,产业扶持、技术援助、人才支持等补偿方式未得到广泛应用,补偿标准缺乏生态产品价值核算基础,难以准确反映生态保护投入等成本和生态产品的实际价值,稳定筹资、科学分配的补偿机制还不完善。目前区域间横向补偿典型案例,主要集中在流域生态补偿,未能推广至其他生态领域和区域,协作、产业转移、共建园区等补偿方式多体现在各类协议层面,在实践中落地较少。生态产品和用能权、水权等资源环境权益交易还处在起步阶段,市场机制还不完善,交易活跃度还较低。碳排放权交易范围还需进一步扩大,在配额分配、价格形成等方面还需持续探索。其他类型的生态资源权益交易市场各自为战、自成体系,没有形成统一、完整、活跃的生态产权交易市场。

(四)基础管理工作有待加强

一是国有自然资产底数还需继续摸清。统一确权登记工作进展不够理想,确权登记工作有待规范。调查统计监测还不充分,资源变动情况反映不够。调研发现,部分自然资源类型存在边界交叉、权属重叠,森林、草原等资源账面数和国土调查数据存在差异。有的地方反映,部分自然资源,如水流产权确权,水利部门和自然资源部门分别进行了确权试点,改革思路并不完全一致,还存在分别发证现象。

二是自然资源资产负债表编制还存难点。自然资源资产负债表的编制目前还面临许多理论、技术和方法上的障碍。主要以土地、林木、水和矿产等部分自然资源实物量账户为主,关于自然资源资产核算、生态系统功能评估、生态价值核算等还在探索研究阶段,也没有权威、可普遍推广的计算方法。对资产负债表中负债部分从概念内涵到种类范围都还没有破题,暂未考虑自然资源资产负债。从试点地区的情况看,获得基础数据的难度较大,且越到基层基础数据缺口越大,编制结果应用作用极为有限。同时,编制结果一般滞后两年,时效性不强,与开展领导干部自然资源资产离任审计等工作存在衔接困难。

三是自然资源资产管理指标体系不规范不统一。各个资源管理部门出于不同的管理需求,对同一自然资源采用不同的分类标准和调查方法,建立了各自领域的国家分类标准和管理规则,导致出现各类自然资源资产管理技术规程不匹配、统计口径不一致、清查时点不统一等问题。一些地方与自然资源资产管理相关的考评指标体系多套并存,不同考评指标体系中的指标往往存在重复交叉,考核评价流于形式,影响管理成效。

(五)自然资源领域法治和治理比较薄弱

一是法制建设相对滞后。目前,我国尚无自然资源领域的综合性法律,既有的土地管理法、矿产资源法、森林法、草原法等都基于分散立法方式重点对某一类自然资源管理做出规范,对于自然资源管理的一些共性问题、基础性问题缺乏统一性协调性的规定。在湿地保护、国家公园、国土空间开发保护、资源节约集约利用、生态保护补偿、生态损害赔偿等方面还缺少相关法律规范。部分地方性法规因没有上位法支撑,权威性和刚性约束力不足。另外,部分自然资源法律法规与机构改革后的自然资源资产管理保护实际不符,亟需作出相应修改。相关法律对建立健全资源保护与节约集约利用的激励约束机制体现不够,需要补充完善。

二是基层执法力量不足。调研中不少基层同志反映,机构改革后,基层综合执法队伍专业水平参差不齐,执法能力较弱。现有地方综合执法队伍没有包括自然资源、水、林业等部门,对自然资源破坏、土地违法违规利用等缺乏有效执法监督手段。

三是监督的实效性不够。各级政府向本级人大常委会报告国有自然资源资产管理情况进展不平衡,人大对政府管理国有自然资源资产情况的监督刚刚起步。对领导干部实行自然资源资产离任审计制度和生态环境损害责任追究制度的作用还未充分发挥。人大、纪检、审计、社会等监督方式信息数据等未实现有效衔接,尚未形成合力。

三、有关建议

进入“十四五”时期、开启全面建设社会主义现代化国家新征程,我们正面临由拼资源拼环境的旧模式向绿色低碳高质量发展的新模式转换的艰巨任务,正处在咬紧牙关、爬坡过坎的关键时期。做好国有自然资源资产管理,必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想为指导,扎实落实党中央关于自然资源领域的决策部署,统筹保护和发展,坚持整体系统、规范统一、标准科学、节约高效的原则,深化自然资源管理体制改革,健全制度体系和标准体系,加强协调衔接,完善落实机制,促进实现国有自然资源资产对经济社会高质量发展的有力支撑,有效提升我国自然资源资产管理和治理水平。

(一)进一步强化生态文明建设理念落实机制

要在自然资源监管和国有自然资源资产管理体制机制改革发展取得明显进展和成效的基础上,进一步深入学习贯彻习近平生态文明思想,准确把握我国自然资源和生态环境面临的复杂形势和严峻挑战,科学研判全球和我国气候变化趋势、资源能源结构调整方向等,从国家发展和安全的战略高度,紧紧围绕贯彻落实“绿水青山就是金山银山”“坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”“统筹山水林田湖草沙冰系统治理”“全面促进资源节约集约利用”等生态文明建设理念,聚焦重点改革任务,严格对标对表,统筹谋划推进,创新思路举措,处理好开发与保护、政府与市场、中央与地方、资产管理与资源监管等重大关系,将贯彻落实生态文明建设理念融入每一项政策、每一个环节,确保党中央决策部署不折不扣落到实处,确保国家粮食安全、能源安全、生态安全。同时,要进一步完善考核激励机制和容错纠错机制,健全领导干部考核评价指标体系,激励各级政府和广大党员干部以落实诠释奋斗、以作为体现担当。

(二)健全国家自然资源资产管理体制

一是进一步理顺集中统一与分级分类相融合的管理体制。认真落实《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》,加快厘清自然资源部统一履行全民所有自然资源资产所有者职责与相关中央部门、地方政府代理履行的关系与方式。充分考虑不同类型国有自然资源资产的性质特点和地域差异,以及现有法律规定及体制惯性等影响,采取横向委托与纵向委托相结合的方式,尽快出台国务院相关部门和省级、地市级政府代理履行所有者职责的自然资源清单,分别明确所有者职责履行主体、代理履行主体及行权履职的具体内容,相应完善相关资源收益分配机制和财政支出责任,有效调动各方面积极性。

二是完善自然资源资产管理与自然资源监管体制。准确把握国有自然资源资产所有者与自然资源监管者既相互独立、又紧密联系的特点,进一步明晰各自的职责定位,形成边界清晰、权责明确、系统高效、有机衔接的自然资源资产管理体制和自然资源监管体制。要完善履行职责的规则和制度体系,加强统筹衔接,防范越位、缺位,保证国有自然资源资产配置、使用、处置等开发利用,在符合空间规划和用途管制要求,适应保护生态环境等公共利益需要的同时,也促进自然资源资产的保值增值,保障所有权人的合法权益。

三是厘清政府与市场的边界。适应高质量发展和生态文明建设的需要,转变政府职能,发挥有效市场和有为政府作用。对于生态属性为主的公益性自然资源资产,完善政府监管,加强保护与修复,积极培育生态产品市场,探索解决“市场失灵”问题;对于经济属性为主的经营性自然资源资产,政府以放活为主,畅通市场要素自主有序流动,构建完善的自然资源资产市场体系,完善市场交易机制,使自然资源资产价格更好反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿,推进市场化环境权益交易;同时要加强对自然资源资产配置与处置的监管,保护权利人合法权益,避免资源浪费和生态环境破坏。

四是加强国有自然资源资产综合管理。牢固树立“大资源”的理念,按照整体利用、综合保护、系统治理的要求,加快完善顶层设计,建立与生态文明建设要求、山水林田湖草沙冰“生命共同体”统一管护、节约集约利用资源等相适应的国有自然资源资产综合管理体制机制,以最大化地发挥各类自然资源在国家发展中的最大综合价值。

(三)加快推进各项改革

一是深化自然资源资产产权制度改革。持续推进产权制度改革,根据中央与地方委托代理权责划分,明确履行国有自然资源资产所有者职责的产权主体,保障所有者利益。推进全民所有自然资源资产所有权与使用权分离,创新所有权实现形式,调整完善中央与地方收益分配机制。衔接国土空间规划和用途管制,激活各类使用权出让、转让、出租、抵押、担保、入股等权益。妥善解决历史遗留的多头发证、交叉重复问题,保护群众利益。

二是加强国土空间规划和用途管制科学性和约束力。继续健全“多规合一”的国土空间规划体系,做好与国家发展规划的衔接,理顺不同层级规划间的关系。总结“标准地”等有益经验,完善多要素融合的综合管制规则体系,明确不同空间之间、空间内各要素之间的用途转换规则,推进各类控制线的科学规范。实施最严格的用途管制制度,完善生态保护红线核心区和一般控制区的分类用途管制要求,完善自然资源许可制度,健全能源、水、土地节约集约使用制度。建立监测预警机制,完善国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”。统筹考虑环境影响和能源需求,切实解决部分地方生态保护红线划定范围过大、矿业权与自然保护区重叠等问题。

三是深入推进自然资源资产有偿使用制度改革。建立健全各类自然资源资产有偿使用制度,加快推进土地、矿产、森林、草原、湿地等资源有偿使用制度改革,严格界定公益性征地范围,各类建设用地原则上均实行有偿出让,从严控制矿产资源协议出让,科学界定水、森林、草原、湿地有偿使用范围。健全市场化出让方式,扩大采取“招拍挂”等竞争性出让方式的范围,更好发挥市场在资源配置中的决定性作用,增加信息透明度。国有自然资源资产有偿使用收支全部纳入预算管理。深化自然资源领域税费改革,厘清国有土地使用权出让金、矿业权出让收益等政府基于所有权的收入与其他基于管理者身份征收税费的关系。改变以往依据评估结果征收矿业权出让收益的方式,根据不同区域和矿产资源赋存条件确定收益率,依托资源税征收渠道,分年度征收出让收益。

四是加快探索创新生态产品价值实现机制。加快生态产品价值相关理论研究,创新生态产品价值的实现路径,建立科学的评估方法和标准。研究制定国家层面生态保护补偿制度,完善横向生态保护补偿省际协调机制,构建科学合理的考核评价体系,进一步发挥财政资金引导撬动作用,完善多元化、市场化的补偿方式。逐步扩大参与碳排放权交易市场的行业范围和交易主体范围,增加交易品种,提高市场活跃度。逐步建立统一的生态环境权益交易市场,促进产权流转体系建设。

(四)不断夯实基础管理工作

一是完善自然资源资产调查监测。健全完善自然资源统一调查、登记、评价、评估、监测体系,在统一分类、标准、规范的基础上,充分运用空天地一体化的技术手段,摸清自然资源的禀赋特征、时空分布、资源潜力、开发利用前景等,建立涵盖自然资源数量、质量、生态“三位一体”的全口径自然资源资产数据库和共享平台。同时,在全国统一规范下,相关地方可结合自身特点和实际增加监测项目和报表。加快推进国有自然资源资产统一确权登记。

二是推进自然资源资产负债表编制。根据实事求是、先易后难的原则,加快编制包括价值量和实物量的自然资源资产负债表。充实完善实物量指标,增加湿地、海洋和生态产品等分类统计指标,健全等级质量类指标,探索建立主要自然资源资产价值量核算技术规范,分不同资源种类建立价值量评估指标,明确价值量核算方法和参数获取方式。加强对自然资源资产负债相关问题研究,探索根据矿山整治、地下水回补、土壤污染整治等生态保护修复投入需求开展自然资源资产负债计量,做实负债项目,强化节约资源、保护生态的引导。

三是加强国有自然资源资产管理标准体系建设。以自然资源资产清查统计和资产核算为重点,规范自然资源分类和统计标准,研究制定节约集约开发利用标准,推动自然资源资产管理体系标准化。将各类国有自然资源资产的配置、使用、处置和效益等情况纳入信息平台管理,运用大数据、云计算等现代信息技术,对资产管理开展综合评价,为高效管理国有自然资源资产提供有力支撑。建立健全统一的绿色发展指标体系和生态文明建设考核目标体系,统一纳入高质量发展考评体系,进行统一评价和统一考核。

(五)加快补齐法治和治理短板

一是加快自然资源领域立法修法。逐步健全自然资源领域法制建设的四梁八柱。制定湿地保护法、国家公园法,修改矿产资源法、野生动物保护法等,完善各类自然资源法律体系,在此基础上探索综合性立法,解决共性、基础性问题。推进生态保护补偿、生态环境损害赔偿、碳排放权交易等自然资源资产管理工作规范化、法制化,为制定相关管理指标体系、考核评价体系提供法制保障。健全水资源等重要资源管理、节约和保护法律体系,完善节约集约激励机制,注重激励性措施与强制性措施相结合,广泛调动社会积极性,推广提高资源利用效率的方式方法和先进技术、产品,推动社会多元主体合作共治,逐步增强节约资源内生动力。

二是提高基层自然资源执法监管能力。适应生态文明建设的执法要求,组建涵盖自然资源、水、林业等方面的综合执法队伍,配备专业执法人员,明确执法责任主体,强化现代科技支撑,提高自然资源领域执法监管水平,实现对自然资源领域执法的全链条、智能化大数据监管。

三是充分发挥监督监管合力。在强化落实国有资产管理情况报告制度的基础上,加强人大国有资产监督职能。推进人大预算联网监督系统与有关数据平台联网,实现自然资源资产数据共享。推进国有资产信息公开,增加国有资产管理透明度,拓宽人民群众参与监督和治理的渠道。加强自然资源资产管理情况的审计监督,加大审计查出问题整改和问责的力度。提高人大、纪检、审计、社会等监督方式的贯通协调,形成合力,提升国有自然资源资产的治理能力和水平。

编 辑: 冯 涛
责 编: 于 浩

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