当前位置: 首页

全国人民代表大会常务委员会执法检查组
关于检查《中华人民共和国固体废物
污染环境防治法》实施情况的报告

——2021年10月21日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

全国人大常委会副委员长 沈跃跃

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年10月25日 16:50:13

全国人民代表大会常务委员会:

今年是实施“十四五”规划,开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一年。全国人大常委会持续深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想,坚决贯彻落实党中央关于深入打好污染防治攻坚战决策部署,把固体废物污染环境防治法(以下简称“固废法”)执法检查作为监督工作的重点,连续四年对生态环保领域重要法律实施情况进行检查,持续强化法律实施监督,运用法治方式巩固和深化污染防治攻坚战成果,用法治力量守护绿水青山。

执法检查组由中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书担任组长,中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨,全国人大常委会副委员长沈跃跃、丁仲礼,秘书长杨振武,环资委主任委员高虎城任副组长,成员有全国人大常委会委员、环资委组成人员和部分全国人大代表共27人。4月至9月,执法检查组分为4个小组,分赴陕西、上海、内蒙古、湖北、湖南、海南、河南、黑龙江等8个省(区、市)开展执法检查,深入到26个地市,实地检查和随机抽查了128个单位,召开20次座谈会,听取地方政府和有关部门的汇报,与五级人大代表和专家学者、基层执法人员、企业负责人进行深入座谈。同时,委托其他23个省(区、市)人大常委会对本行政区法律实施情况开展检查。全国人大常委会办公厅会同13个省(区、市)人大组织240余名全国人大代表广泛深入开展专题调研。

这次执法检查有以下特点:一是坚持以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指导,把固废法执法检查作为具体举措,以实际行动确保党中央关于深入打好污染防治攻坚战决策部署落到实处。二是严格依法监督,坚持问题导向,将新增法律制度实施情况作为重点,聚焦生活垃圾分类等人民群众关注的重点领域,加强抽查暗访,深入查找突出问题。三是坚持全过程人民民主,充分发挥人大代表作用,扩大人大代表对全国人大常委会工作的参与,广泛深入组织全国人大代表集中开展专题调研,带头贯彻实施法律,就近就便开展监督。四是上下联动、形成合力。执法检查组所到的8个省(区、市)人大同步开展执法检查,全国、省、市、县各级人大联动,执法检查做到全覆盖。五是广泛开展法律学习宣传,把法律学习宣传贯穿到执法检查全过程,在“学习强国”平台开展法律知识专项答题,组织各地人大开展法律知识问卷调查。六是科学开展评估。委托第三方对法律实施情况进行评估,提高执法检查的科学性和权威性。

现将主要情况报告如下:

一、法律实施进展情况

根据2017年全国人大常委会固废法执法检查报告有关建议,十三届全国人大常委会启动了固废法修订工作。2018年,习近平总书记在上海考察时作出“垃圾分类工作就是新时尚”的重要指示。全国人大常委会坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神,顺应人民群众对美好生活的向往,于2020年4月审议通过了新修订的固废法,增设了生活垃圾专章。2020年9月1日新固废法实施以来,各地区各部门深入学习贯彻习近平生态文明思想,坚决贯彻落实党中央决策部署,积极贯彻固废法,认真落实法律责任,依法深入打好污染防治攻坚战,固废法实施取得了明显成效。

(一)法定责任积极有效落实

全面加强组织领导。各地加强组织领导,全面落实“党政同责、一岗双责”,将固体废物污染环境防治工作纳入重要议事日程专题进行部署,通过专题研究、带队检查等方式,推动固体废物污染环境防治工作。上海市完善固体废物污染防治工作机制,成立由市委书记任组长、市长任常务副组长的生态文明建设领导小组,将固体废物污染防治放在生态文明建设总体布局中予以部署推进。河北、江苏等地省委书记、人大常委会主任带队开展执法检查,有力推动法律实施。

政府责任进一步落实。各地政府落实法律第7条规定,将固体废物污染环境防治目标纳入年度经济社会发展主要指标,作为考核评价的重要内容。落实法律第13条要求,将固体废物污染环境防治有关工作纳入“十四五”国民经济社会发展规划、生态环境保护规划,作为深入打好污染防治攻坚战、持续改善环境质量的重要内容。落实法律第30条规定,将固体废物污染环境防治情况作为环境状况和环境保护目标完成情况年度报告的重要内容,依法向本级人大或常委会报告。天津生态城、深圳、西宁等“无废城市”试点城市和地区落实法律要求,在全域推进固体废物源头减量和资源化利用,形成一批可复制可推广的经验模式。落实法律第8条规定,上海、浙江、江苏、安徽签订《长三角区域固体废物和危险废物联防联治合作协议》,推动跨区域联防联治和利用处置设施共享。

部门监管职责得到加强。法律第9条规定了各部门监督管理职责。生态环境部加快制定固体废物污染防治管理制度并监督实施,国家发展改革委组织拟订和实施相关产业政策,工业和信息化部拟订并组织实施资源综合利用相关促进政策,财政部加大中央财政对固体废物污染防治支持力度,2021年已安排337亿元,同比增长13%。住房城乡建设部加强对城镇生活垃圾分类处置指导,推进城镇建筑垃圾和餐厨垃圾处置,农业农村部积极推进农药、化肥合理使用和农作物秸秆、废弃农膜资源化利用,商务部加强对报废机动车回收拆解监督管理,海关总署加强对固体废物入境监管,国家邮政局组织和推动快递包装减量化。各地建立责任清单、出台规范性文件,推动部门依法履行监督职责,压紧压实目标责任。

企业治污主体责任不断压实。落实法律第39条要求依法推行排污许可制度。国务院出台《排污许可管理条例》,规范企事业单位和其他生产经营者排污行为。海南省实施《海南省排污许可管理条例》,实现“一证式”管理。国务院有关部门落实法律第66条要求,完善政策措施,督促企业落实生产者责任延伸制度,加强对废弃电器电子产品多渠道回收和集中处理,累计引导近6亿台废弃电器电子产品进入规范渠道处理。相关企业加强固体废物从产生到利用处置全链条管理,污染防治责任不断强化。

(二)配套法规标准制度逐步完善

国务院有关部门认真研究出台相关配套法规文件,出台了关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见、农村生活垃圾收运和处理技术标准。印发了加强危险废物鉴别工作的通知,修订发布了国家危险废物名录、危险废物焚烧污染控制标准、医疗废物处理处置污染控制标准、一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准。制定了关于进一步加强塑料污染治理的意见、邮件快件包装管理办法、邮政快件绿色包装规范。发布了生态环境损害赔偿制度资金管理办法、报废机动车回收管理办法实施细则等。各地结合实际加快制定地方性法规,上海市率先由市人民代表大会表决通过了生活垃圾管理条例,福建、甘肃等11个省份发布了生活垃圾管理地方性法规,山西、湖南、河南等11个省份发布了固体废物污染防治地方性法规,北京、吉林、宁夏、新疆4个省份发布了危险废物污染环境防治条例,辽宁、山东等省份制定了医疗废物管理地方性法规。

(三)重点领域固体废物污染防治成效显著

生活垃圾分类处理进展明显。落实法律第四章要求,全国地级及以上城市生活垃圾分类工作全面启动,各省(区、市)均已制定垃圾分类实施方案,垃圾分类习惯加快养成。到2020年底,46个试点城市垃圾分类居民小区覆盖率达到94.6%,回收利用率平均达到36.2%。2020年中央预算内投资73.7亿元支持地方城镇垃圾处理设施建设。2020年全国城市生活垃圾清运量2.35亿吨,无害化处理率达99.7%;农村生活垃圾收运处理的行政村比例达90%以上,2.4万个非正规垃圾堆放点得到整治。上海市加快全过程分类体系建设,建成一批处于全国领先水平的垃圾分类收运处置设施;运用信息化、数字化技术强化全过程监管,建成固废管理信息系统和“一网通办”平台,实现“全覆盖、全封闭、全程智能化”管理模式;绿色生活方式成为城市新风尚,垃圾分类逐渐成为市民自觉行动和日常习惯,居民和单位分类达标率均达到95%,形成了生活垃圾分类处理“上海模式”。在全国垃圾分类试点城市考核排名中,上海市始终保持第一。浙江、海南基本实现原生生活垃圾零填埋。湖北襄阳市区餐厨废弃物处理率达85%。湖南长沙建成固废管理信息化平台,对生活垃圾处理实现智慧化管理。

危险废物监管和处置能力不断加强。2020年中央预算内投资45亿元支持479个医疗废物收集、运输和集中处置设施建设,加快补齐设施短板弱项。到2020年底,全国危险废物集中利用处置能力超过1.4亿吨/年。各地和有关部门全力做好新冠肺炎疫情医疗废物处置工作,实现全国所有医疗机构及处置设施环境监管和服务全覆盖。疫情期间,湖北省面临医疗废物激增压力,国务院有关部门和湖北省共同努力,及时完善医疗废物应急处置机制,加快补齐医疗废物收集处置设施短板,迅速扭转医疗废物处置能力严重不足的局面,组织各方面力量转运医疗废物,有效保障湖北省医疗废物处置总体平稳有序,守住了阻断病毒传播链条的最后一道关口,实现了医疗废物处置“零库存”、安全“零事故”、人员“零感染”。四川、重庆、云南、贵州四省(市)建立危险废物跨区域转移“白名单”制度,广东、广西、江西、福建、湖南建立危险废物跨省非法转移联防联控机制,在危险废物监管、防范和打击跨省非法转移倾倒方面开展常态化合作。

工业固体废物污染防治不断加强。持续优化工业结构,推动钢铁、有色等重点行业大幅减少固体废物产生量。实施绿色制造工程,加快构建绿色制造体系。国务院相关部门组织实施“固废资源化”重点专项,在矿产资源、大宗工业固废、城市废物等综合利用方面取得技术突破。组织创建50家大宗固体废物综合利用基地和60家工业资源综合利用基地,推动产业规模化、集聚化发展。积极推进长江经济带尾矿库污染防治,1075座重点尾矿库治理基本完成。加强对矿山生态修复政策支持,内蒙古呼和浩特市对大青山前坡哈拉沁区块进行生态恢复保护,形成综合性公园。

建筑垃圾和农业固体废物污染防治工作加快推动。全国城市建筑垃圾综合利用率超过50%。河南省辖市建筑垃圾资源化利用率达70%。2020年中央财政安排99亿元,支持畜禽粪污、农作物秸秆综合利用和地膜回收利用,全国畜禽粪污、秸秆综合利用率分别达到76%和87.6%,农膜回收率达到80%。黑龙江齐齐哈尔市农药包装物回收处置率达到71.23%。陕西延安市加强对反光膜的回收再利用,解决农业白色污染问题,改善农村人居环境。

(四)行政执法和司法保障不断强化

严格执法监管。落实法律第24条规定,2020年底实现固体废物零进口,2021年1月1日起,18个进口口岸全部取消。国务院相关部门连续四年开展“国门利剑”专项行动和打击进口固体废物环境违法行为专项行动,有效切断洋垃圾走私供需利益链。印发《全国危险废物专项整治三年行动实施方案》,全面排查整治危险废物环境风险隐患,2020年发现环境风险隐患问题2.5万个。连续三年对长江经济带固体废物和危险废物非法转移倾倒问题进行全面检查。开展垃圾焚烧发电行业达标排放整治。到2021年8月底,全国624家垃圾焚烧厂1432台焚烧炉的自动监测数据全部联网并向社会公开。新法实施一年来,全国各级生态环境部门立案查处8728起案件,罚款金额约9.6亿元。

依法打击违法犯罪行为。司法机关将固体废物违法行为作为重点领域,加大全链条打击力度,持续高压打击固体废物污染环境犯罪,积极开展固体废物污染环境领域公益诉讼。新法实施一年来,全国各级法院受理涉及固体废物类一审刑事案件336件,固体废物污染防治责任纠纷案件40件,一审行政案件3698件。各级检察机关批准逮捕污染环境罪1840件3425人,起诉2306件5738人,有力震慑环境违法犯罪行为。各地办理涉固体废物的生态环境损害赔偿案件351件,赔偿金额约10亿元,清理固体废物5576万吨。

(五)法律宣传普及广泛开展

各地各部门认真贯彻落实法律第11条关于加强固体废物污染环境防治宣传教育和科学普及要求,采取多种形式加大法律宣传培训力度,促进有关人员学法用法。针对生活垃圾分类、制止餐饮浪费等老百姓普遍关心的身边事,组织开展固废法进社区、进学校等形式多样的宣传活动,增强公众固体废物污染环境防治意识。2020年,46个重点城市开展垃圾分类宣传活动15.1万次、入户宣传5100余万次,志愿者达640万人次,垃圾分类就是新时尚的观念日益深入人心。上海市开展了力度空前、形式多样、持续不断地垃圾分类宣传报道,鼓励不同年龄、不同层面的市民广泛参与。相关部门贯彻落实法律第29条要求,推动489家城市垃圾处理设施、397家危险废物和废弃电器电子产品处理设施单位向公众开放。执法检查期间,有3191.4万人在“学习强国”平台参与“固体废物污染环境防治法”专项答题,各地人大组织30多万人参与法律知识问卷、有奖知识问答,有力推动党员干部和社会公众学习法律知识,提高法治意识。全国人大代表带头贯彻实施法律,带头开展垃圾分类,就近就便开展监督,取得良好效果。地方人大高度重视代表专题调研,相关省级人大常委会有关负责同志带头参加,调研紧扣法律规定,坚持问题导向,发动社会参与,反映群众关注,有力推动了固废法的宣传和实施。上海市人大探索实现“全过程民主”,连续两年将垃圾分类作为市、区两级人大代表下社区的主题,听取市民意见近2万人次,对四级人大代表和居民开展3万余份垃圾分类问卷调查,充分发动各级人大代表参与垃圾分类检查调研和综合测评。北京市人大连续两年创新开展了“万名代表查三边,垃圾分类带头干”和“三个一”活动,全市三级1.3万余名人大代表从身边、周边、路边查起,检查一个点位、发现一个问题、上传一张照片,积极发现问题、形成清单、交办整改,形成了执法检查监督闭环。

二、存在的主要问题

在固废法实施取得积极成效的同时,法律实施不到位的问题还较突出,在推动高质量发展过程中,固体废物污染环境防治还面临着许多深层次的问题和挑战,固体废物污染防治形势依然严峻,距离人民群众对优美生态环境的需求和期盼还有较大差距,需要各方面高度重视,深入分析研究,依法推动解决。

(一)依法治污的责任落实还不够到位

从检查情况看,一些地方干部群众对依法防治固体废物污染环境的重要性、紧迫性和治理的长期性、艰巨性认识不足。有的部门工作人员对法律学习领会不深不透,依法办事能力不强。部分企业人员对法律知晓率不高,只知部门要求,不知法律责任。一些地方政府及有关部门、企业对依法防治固体废物污染重视不足、力度不够。部分地方政府的监管和治理责任落实不到位,目标责任制和考核评价制度不健全,压力传导存在“上热中温下凉”逐级递减的问题。法律第5条确立了污染担责的原则,但部分企业依法防治污染的主体责任落实不到位,受利益驱动,习惯于将固体废物“一包了之、一转了之”,非法转移、利用、处置、倾倒危险废物、生活垃圾等环境违法案件仍时有发生。法律第38条要求实施清洁生产,但企业从源头减少固体废物产生量的责任落实不到位。法律第49条规定的“产生生活垃圾的单位、家庭和个人应当依法履行生活垃圾源头减量和分类投放义务,承担生活垃圾产生者责任”没有落实到位。

(二)法律制度措施有待进一步落实

生活垃圾分类制度落实不平衡。从检查情况看,生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾管理系统尚未完全建立,生活垃圾分类习惯尚未普遍形成。有的地方生活垃圾分类收集和分类运输设施不足,居民小区与垃圾中转站之间的“最后一公里”未完全打通,垃圾混装混运、混合处置现象仍较为普遍。从生活垃圾中分类收集的废电池、废荧光灯管、废药品等有害垃圾,缺少中转贮存和处置设施,尚未形成收集、运输、贮存、处置的完整链条。

过度包装、一次性塑料制品禁限管理规定有待进一步落实。法律第68条要求加强对过度包装的监管,鼓励绿色包装和减量包装。我国电子商务、快递、外卖等行业快速发展,2021年1—8月,全国快递服务企业业务量累计完成673.2亿件,同比增长40.1%,快递包装减量化、绿色化、循环化水平不高,包装物标准不完善,监管力度不够,过度包装屡禁不止,包装废弃物产量迅速增长,社会反映强烈。法律第69条规定国家依法禁止、限制生产、销售和使用不可降解塑料袋等一次性塑料制品,第70条要求减少使用一次性用品。地方反映,替代品成本高,技术不成熟,供应不充分,禁止、限制生产销售和使用一次性塑料制品监管环节多、力度不足,效果不够明显。塑料废弃物回收利用能力有待提升,大量塑料垃圾以填埋方式处置,存在“白色污染”问题。

危险废物收集贮存转移不规范。法律第79、81条对危险废物的收集、贮存、利用作出规定。抽查发现,株洲港铜塘湾港区码头作业区没有规范收集贮存危险废物,危险废物与生活垃圾混杂堆放。法律第90条规定,医疗卫生机构应当依法分类收集医疗废物,交由集中处置单位处置。抽查发现,部分民营医疗机构、偏远地区卫生室等存在医疗废物管理制度不健全、收集不规范、转运不及时的问题。法律第73条对实验室危险废物管理进行了规范。抽查发现,有的大学实验室废物管理制度不完善,收集处置不规范。评估发现,部分省份危险废物跨省转移审批程序不规范。法律第122条就执法过程中查获的无法确定责任人或者无法退运的固体废物处理作出规定,但一些地方移交处理机制还不完善。

全过程监控和信息化追溯制度有待落实。法律第16条、36条、75条和78条规定建立固体废物和危险废物全过程监控和信息化追溯制度。评估发现,全国固体废物管理信息系统不健全,部门间信息数据共享不够,工业固体废物、建筑垃圾、生活垃圾等方面基础性数据不完整不准确。

信息公开制度有待进一步落实。法律第29条规定,设区的市级人民政府生态环境主管部门应当定期发布固体废物相关信息,相关单位应当依法及时公开固体废物污染环境防治信息,主动接受社会监督。评估发现,2020年全国196个大中城市向社会发布固体废物污染环境防治信息,但发布内容不完整,建筑垃圾、农业固体废物等尚未公开,其余设区的市未按法律要求定期发布固体废物污染环境防治信息。地方反映,对企业信息公开的具体内容和公开方式缺乏规定,有的企业不知如何公开环境信息,有的公开内容不完整、不及时。

区域联防联控制度有待深化。法律第8条对建立跨行政区域联防联控机制作出规定。评估发现,固体废物跨区域联防联控工作起步较晚,跨区域共建共享固体废物、危险废物利用处置设施存在一定制度障碍。

(三)固体废物无害化处置能力存在短板弱项

生活垃圾收运处理设施建设存在短板。法律第13条、45条要求提高生活垃圾综合利用和无害化处置水平,最大限度降低固体废物填埋量。城市垃圾焚烧设施建设滞后,不少城市垃圾处理以填埋为主,一些垃圾填埋场建设时间久、设计标准低、论证不充分,有的填埋场超负荷运行、超期服役,有的存在渗漏问题。抽查发现,郑州、醴陵等城市生活垃圾填埋厂超负荷处理生活垃圾。厨余垃圾处理设施能力不足,资源化设施建设滞后,产品出路不畅。大件垃圾拆解中心和分拣中心等配套设施不足。农村生活垃圾收运处置投入不够,全国约5%的村庄未开展生活垃圾收运处置。资料显示,青海、西藏等一些生态敏感区和居民点分散地区,生活垃圾收运处理面临禁扔难、转运难、处理难等问题。危险废物和一般工业固体废物利用处置能力空间布局和地区分布不均衡。废酸、废盐、生活垃圾焚烧飞灰等部分种类的危险废物处置能力不足。一般工业固体废物综合利用率不足55%,锰渣、赤泥、磷石膏等大宗固废综合利用率仅为5%、7%和40%左右。建筑垃圾、农业废弃物、污泥处置仍是薄弱环节。建筑垃圾处置设施不足、分布不均,一些城市没有正规的消纳场所。抽查发现,哈尔滨等城市存在建筑垃圾乱堆乱放问题。农业固体废物量大面广,废弃农膜、农药包装物等回收体系不健全。法律第71条增加了对污泥处置的规定,但一些地方没有按照法律要求同步建设污泥处置设施,对协同处置的第三方企业监管不到位,大量污泥堆放或非法倾倒造成环境污染。抽查发现,西安市污泥处理能力缺口达1240吨/日,占污泥产生量的51.6%,长安区污水处理厂污泥长期擅自堆放。

(四)配套法规标准名录制修订工作相对滞后

部分法规标准仍未出台。法律规定的全过程污染环境防治责任制度、信息化监管制度、环境污染责任保险等缺乏相应的配套措施,地方性法规建设有待加强。评估发现,仍有约20个省(区)和大部分设区的市、自治州没有制定生活垃圾管理办法。

部分法规标准名录亟待修订。《医疗废物管理条例》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》《危险废物经营许可证管理办法》等行政法规,《生活垃圾填埋场污染控制标准》《危险废物贮存污染控制标准》等强制性标准都未及时调整更新。

配套法规标准名录覆盖领域存在空白。固体废物综合利用标准体系缺失,建筑垃圾和厨余垃圾资源化利用产品标准体系不健全,绿色包装标准体系、可降解塑料制品认证方式等标准体系不完善。

(五)执法和司法威慑力不强

法律威慑力不强。法律第26、27条赋予了监管部门现场检查、查封、扣押等法律职责,第八章用23个条款对各类违法行为规定了相应的罚则。从执法情况看,查封扣押、按日计罚、拘留等强有力的措施使用不多,法律震慑作用尚未充分发挥。抽查中,湖南省汨罗振升铝业科技有限公司在检查人员出示环境执法证件并说明来意情况下,仍拒绝开门,故意拖延、阻挠检查。

执法监管能力不足。固体废物种类复杂、涉及面广、专业性强,违法行为隐蔽,执法监管难度大、要求高。评估发现,我国固体废物污染环境防治监管机构不健全,辽宁、浙江等5个省级行政区和82%的地级市生态环境局未设独立的固体处,陕西、宁夏等9个省级行政区和近1/3地级市没有专门固体废物环境管理机构,或已有相关机构职能弱化,县一级普遍没有独立的固体废物监管机构和专职工作人员,基层执法专业能力不强,执法装备水平差,“不会查找问题、不能发现问题”现象明显。

监管合力不够。固体废物污染防治执法监管涉及十余个部门。地方反映,实际工作中存在部门职责边界不清,协同发力不够等问题,容易造成监管空白。在打击危险废物非法倾倒填埋方面,生态环境、交通运输、公安等部门在联合监管上存在盲点,危险废物跨省非法倾倒案件时有发生。部分地方政府将废弃危险化学品等危险废物处置转交生态环境部门单独负责,未建立安全生产与生态环境部门联动机制,难以进行全过程监管,不利于消除安全生产隐患。

司法保障有待加强。地方反映,环保司法与行政执法衔接不够,有的法律条款由于缺少相应的司法解释,难以执行。专业鉴别机构少、收费高、周期长等问题突出,危险废物“鉴别难、鉴别贵”现象普遍存在,有的省份无专业的固体废物属性鉴别机构。评估发现,全国已开展危险废物鉴别的第三方机构不足200家。

(六)法律保障措施有待加强

资金和用地保障不到位。法律第95条对固体废物污染防治经费保障提出明确要求。一些部门和地方反映,固体废物污染防治资金不足问题较为突出。历史遗留大量尾矿、渣场、低值高风险固体废物,利用处置难度大、投资多、周期长、收益小,社会投资意愿不足,呼吁加大固体废物污染防治资金投入力度。法律第92条要求保障固体废物转运、集中处置等设施用地。检查发现,有的地方政府编制国土空间规划和相关专项规划统筹不够,生活垃圾回收利用、建筑垃圾消纳、危险废物集中处置等设施和场所用地困难。

污染者付费机制未有效建立。法律第58条要求建立生活垃圾处理收费制度,相关工作推进缓慢,已有的城市生活垃圾处理收费标准偏低,未能与垃圾分类质量挂钩,农村地区普遍没有实施垃圾收费,地方垃圾处理设施建设和运营管理资金存在缺口。第71条要求污水处理费征收标准和补偿范围应覆盖污泥处理成本和污水处理设施正常运营成本,目前仅少数地方将污泥处理处置费用纳入污水处理费用,但标准不高,费用收缴不到位。

财税政策有待完善。法律第98条对固体废物综合利用税收优惠作出规定。一些地方反映,因难以准确辨别综合利用产品性质,相关企业不能享受到税收政策优惠,相关税收优惠政策实施效果有待进一步提升。再生资源回收企业税负过重,回收行业无法取得进项税抵扣发票等问题多年没有得到解决。法律第99条要求投保环境污染责任保险,但目前仅有个别地区开展试点。

科技支撑保障不足。法律第94条要求推动固体废物污染环境防治技术进步。我国固废综合利用技术水平和产业集中度较低,缺乏有市场竞争力的龙头企业。相关领域尚存在许多技术瓶颈,精准治污、科学治污的科技支撑不足。传统制造业升级改造急需的先进适用技术研发滞后,磷石膏等大宗工业固废综合利用缺少经济可行、高附加值、规模化利用的技术。镁渣、电石渣等固体废物缺乏先进适用的无害化处理和资源化利用技术。此外,5G技术、人工智能、物联网等信息技术应用不足,固体废物管理精准化和智能化水平不高。

执法检查组经过认真研究认为,造成这些问题的主要原因有:对绿色发展理念认识不深入,行动有差距。一些地方对习近平生态文明思想的学习不够深入,认识不够深刻,固体废物污染防治“减量化、资源化、无害化”法定原则落实不够,没有充分认识防治固体废物污染环境,对于缓解资源环境对发展的压力,发挥减污降碳协同效应,推动绿色低碳循环发展的重要意义。在贯彻新发展理念,推动绿色发展方面存在等靠思想,主动思考不够,实践办法不多,节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式没有形成。简单粗放的资源利用模式还没有根本转变。有的地方和部门在工作中没有牢固树立节约集约循环利用的资源观,对全面促进资源节约集约利用,推进资源利用方式转变重视不足,绿色低碳循环发展的经济体系还未形成,“大量消耗、大量消费、大量废弃”的粗放型资源利用模式和固体废物产出模式尚未根本扭转。固体废物量大面广,新老问题叠加,污染防治工作中存在畏难情绪。据统计,我国历年堆存的工业固体废物超600亿吨,占地超200万公顷,每年新增固体废物约100亿吨,其中工业固体废物约33亿吨、建筑垃圾约20亿吨、农业废弃物约40亿吨,一些地方“旧账未还,又欠新账”问题较为突出,固体废物增量和存量仍处于历史高位。大量历史遗留的废渣、尾矿库污染防治措施不足,环境风险隐患较大。随着新能源产业快速发展,未来将产生大量废弃的风机叶片、光伏太阳能电池板、电动汽车蓄电池等固体废物。固体废物污染防治形势复杂严峻,不少地方感到财力有限,技术支撑不足,市场化手段缺乏,运用法律解决问题的办法不多,工作中存在畏难情绪。此外,公众环保意识还有待加强,奢侈浪费和不合理消费依然存在,节约适度、绿色低碳的生活方式和消费模式还没有形成。

三、意见和建议

当前,我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。固体废物污染防治一头连着减污,一头连着降碳,是生态文明建设的重要内容。要依法加强固体废物污染环境防治,坚持精准治污、科学治污、依法治污,巩固污染防治攻坚成果,以更高标准深入打好污染防治攻坚战,努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。

(一)深入学习贯彻习近平生态文明思想,推动绿色低碳循环发展

各地区各部门要持续深入学习贯彻习近平生态文明思想,坚决贯彻落实习近平总书记关于固体废物污染防治的重要指示批示精神和党中央关于深入打好污染防治攻坚战的决策部署,完整、准确、全面贯彻新发展理念,落实碳达峰、碳中和目标任务,保持加强生态文明建设战略定力,推动绿色低碳循环发展。要依法采取有效措施,把减量化、资源化、无害化原则要求真正落到实处,加快淘汰落后产能,全面推行清洁生产和传统制造业绿色化改造,积极推进资源节约集约循环利用,提高工业固体废物综合利用率。要坚持系统治理,统筹推进固体废物与大气、水、海洋和土壤污染防治。要坚持精准治理,及时解决法律实施中存在的新问题,推动解决生活垃圾处理、快递包装等突出问题,不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。要坚持依法治理,运用法律武器、法治方式,破解固体废物污染防治工作中的难点、堵点问题。认真总结试点经验,分步骤推动地级城市开展“无废城市”建设,推动城市固体废物精细化管理和减污降碳协同治理,持续推动固体废物源头减量和资源化利用,最大限度减少填埋量。

(二)加快推进法治建设,完善配套法规标准制度

制定完善配套法规、标准、名录是《立法法》的明确规定和要求,是全面有效实施法律的重要保障。国务院有关部门要加快立法步伐,加快制修订危险废物经营许可管理与转移管理、环境污染强制责任保险等配套法规规章制度,加快出台强制回收产品和包装物名录,及时制修订固体废物鉴别、污染防治技术、综合利用、产品包装和设计制造等标准,形成科学严密、有机衔接的法规制度体系。各省(区、市)和有立法权的市级人大及其常委会要加快制定固体废物污染防治地方性法规,增强法规的针对性和实效性。

(三)严格落实法律责任,强化监督执法

各级政府及相关部门要切实履行法定职责。固废法中涉及国务院及其相关部门的条款共有79条,涉及地方政府及其部门职责的条款有75条,要坚持把生态环境保护“党政同责、一岗双责”要求落实到固体废物污染防治全过程,加强统筹协调和整体推进,压紧压实地方各级政府和有关部门法定职责。要明确各类固体废物从产生到处置全链条各环节的部门监管职责,建立健全部门间协作与信息共享机制,畅通“拐点”,打通“堵点”,形成要素完整、权责明晰、协同增效的联动工作机制。要深入开展固体废物集散地综合整治。注重统筹城市发展与固体废物管理,将固体废物分类收集及无害化处置设施纳入城市基础设施和公共设施范围,统筹推进再生资源回收网点与生活垃圾分类网点布局,加大资金投入,保障设施用地。建立废弃危险化学品等危险废物处置的安全生产与生态环境等部门监管协作和联合执法工作机制。各级人大及其常委会要切实履行法律监督检查职责,依法督促、推动和支持政府及相关部门加强和改进固体废物污染环境防治工作。

要严格落实企业污染防治主体责任。按照污染担责的原则,依法压实企业主体责任,加快推行清洁生产审核,推动企业从源头减少固体废物产生量、降低危害性。电子商务、快递、外卖等企业要严格落实限制过度包装规定,推广使用可循环包装物。企事业单位要严格落实信息公开制度,依法及时公开固体废物产生、利用与处置信息,主动接受社会监督。产废企业要依法依规投保环境污染责任保险。

要加强区域联防联控。加快建立跨行政区域联防联控机制,总结推广长三角地区固体废物和危险废物联防联控机制等经验,积极探索在京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略区域建立跨行政区域联防联控机制,在规划制定、设施建设、固体废物转移、大宗固体废物协同处置利用等方面加强统筹协调和区域合作,有效化解区域间处理处置能力不平衡和结构性短板问题。

要严厉打击违法行为。着力提高执法监管能力,特别是基层执法人员专业素质和执法水平。加强行政执法与刑事司法衔接,建立完善“源头严防、过程严管、后果严惩”的危险废物全过程监管体系。充分运用查封扣押、按日计罚等措施,对典型违法案件严惩重罚、及时曝光,坚决维护法律权威,切实形成有力震慑,坚决防止出现“企业得利、群众受害、政府买单”现象。

(四)坚持问题导向,推动解决固体废物污染防治突出问题

要严格落实生活垃圾污染防治相关制度。要逐条逐项落实法律规定,加快构建以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度。加快推进生活垃圾分类处理设施建设,增强便民措施,推进城市生活垃圾中低值可回收物的分类收集处置。推进建设高标准的“邻利型”垃圾焚烧设施,加强信息公开和科普宣传。加快补齐厨余垃圾和有害垃圾处理设施短板,加强污泥、飞灰处理处置和资源化利用。高度重视青藏高原等生态脆弱区固体废物污染防治。在疫情防控工作中,要高度重视国际航班、船舶、铁路运输等生活垃圾的收运和处理处置,严格防范风险。加强内河船舶与港口所在城市垃圾收运处置系统的有效衔接。

要全面提升危险废物利用处理处置能力。加强省级危险废物集中处置设施统筹规划,实现省内危险废物处置能力与需求总体匹配。加强危险废物区域联防联控,探索建立危险废物跨区域转移处置的生态保护补偿机制。研究建设国家大型危险废物集中处置基地,开展老旧危险废物利用处置设施运行情况评估检查,确保危险废物无害化处理。

要有序减少固体废物存量。着重推进解决历史欠账问题,推进矿山等污染治理、生态修复和历史遗留矿业固体废物综合利用。加强对建筑垃圾堆存、中转和资源化利用场所的规划和建设,鼓励在建筑工程和道路工程中应用建筑垃圾综合利用产品。加快建立完善秸秆、农膜、农药包装废弃物回收利用体系。

要重视新业态快速发展带来的固体废物污染环境防治。加强对电子商务、快递、外卖等行业线上线下协同监管,建立完善包装绿色化、减量化、可循环的激励和约束机制,支持绿色包装产品创新,降低替代成本,有力有序有效治理过度包装和塑料污染。加强全生命绿色周期管理,重视研究风机叶片、光伏太阳能电池板、电动汽车蓄电池等固体废物综合利用与安全处置。

(五)强化保障措施,建立多元共治的长效机制

要落实收费制度。严格落实法律第58条规定,按照产生者付费原则,建立健全生活垃圾处理收费标准,体现垃圾分类计价、计量收费等差别化管理,加大征收力度,促进生活垃圾源头减量。落实法律第71条规定,及时调整污水处理费征收标准,将污泥处理成本涵盖在内。

要加大资金投入和政策支持力度。严格落实和完善资源综合利用产业税收优惠政策,完善再生资源回收行业税收政策。加强财政资金支持,加大固体废物污染防治资金投入力度,提高资金使用效益。强化绿色金融支持,探索利用政府投资基金、环境污染强制责任保险等支持固体废物综合利用企业和产业发展。加强政策支持,培育一批规模化发展、专业化运营的龙头企业,带动多产业的固体废物协同利用。

加强科技创新和成果转化。要进一步强化科技在实现固体废物减量化、资源化、无害化中的支撑和保障作用。坚持问题导向,加强固体废物污染防治共性问题研究。鼓励重点行业开展清洁生产技术研发,大力推行绿色制造、绿色设计。加强对磷石膏、尾矿等大宗固体废物资源化利用和环境污染控制技术研发,提升大宗固体废物综合利用水平。加快探索适合我国厨余垃圾特点的处理技术,加快研究解决垃圾填埋遗留问题,构建生活垃圾从源头到末端的全过程分类技术支撑体系。支持鼓励企业加强技术设备研发,重视科技成果转化落地。充分利用大数据、互联网+等信息技术手段,加快建设全国统一的固体废物管理信息系统,推动实现固体废物全过程监控和信息化追溯。

(六)加快形成全社会共同治理共同保护格局

固体废物量大面广,防治固体废物污染环境需要全社会共同行动。要持续加大固废法宣传普及力度,提高全社会防治固体废物污染、保护生态环境的法治意识,形成全社会尊法学法守法用法的社会氛围。要将生活垃圾分类作为加强基层治理的重要载体,普及分类知识,强化公民对依法履行生活垃圾源头减量和分类投放法定义务的认识,引导全民参与、人人动手开展生活垃圾分类。要不断提高公众环保意识,广泛深入普及固体废物污染防治科学知识,加快养成绿色生活方式和消费模式。要依法做好信息公开,保障公众知情权、参与权和监督权,鼓励群众用法律武器保护生态环境。

生态文明建设任重道远,深入打好污染防治攻坚战触及的矛盾问题层次更深、领域更广、困难更大。让我们紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围,坚持以习近平生态文明思想、习近平法治思想为指引,认真学习贯彻习近平总书记重要讲话和中央人大工作会议精神,坚决贯彻落实党中央决策部署,不断发展全过程人民民主,用法治力量助力生态文明建设,为推进减污降碳协同增效,促进经济社会发展全面绿色转型,推动建设人与自然和谐共生的现代化作出积极贡献。

以上报告,请审议。

编 辑: 夏红真
责 编: 刘静波

相关文章