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遏制平台垄断乱象,立法将如何破局

文/《中国人大》全媒体记者 张维炜

来源: 中国人大网  浏览字号: 2021年04月08日 14:25:29

一场平台经济反垄断大幕已经开启。

从去年12月11日召开的中央政治局会议提出明确要求,到中央经济工作会议将其作为今年重点工作进行部署,再到今年以来,相关部门密集出台多个配套规范,反垄断执法机构频频“亮剑”,接连开出顶格罚单……“反垄断”成为2021年互联网经济绝对的“高频词”。

如何对互联网巨头的垄断行为施以有效规制?如何把握好支持创新发展和维护竞争秩序之间的平衡?如何从立法层面作出积极回应?全国两会之后,对平台反垄断的关注热度仍然持续升温,许多代表和业内专家指出,无论是国内大循环还是国际国内双循环,都离不开统一开放、竞争有序的市场体系,期待包括加快修订反垄断法等在内的多项重要举措能够尽快落地,让更多市场主体共享数字经济发展红利,有效激发全社会创新创造活力,构筑经济社会发展新优势和新动能。

平台寡头垄断趋势日益显现

今年的政府工作报告指出:“国家支持平台企业创新发展、增强国际竞争力,同时要依法规范发展。强化反垄断和防止资本无序扩张,坚决维护公平竞争市场环境。”其中“依法”和“规范”两个关键词,道出了平台企业健康长远发展的根本前提。

近年来,我国数字经济迅猛蓬勃发展,新业态、新模式层出不穷。数据显示,2019年数字经济增加值规模超过35万亿元,数字经济占GDP比重超过36%,我国跃居全球第二大数字经济体。不仅如此,数字经济还满足了人民群众美好生活的需要,尤其是疫情期间,互联网平台“一站式”服务为消费者提供了极大便利。

然而,随着平台经济迅速崛起,不正当竞争、行业垄断隐患也愈发凸显。

去年9月,全国人大常委会开展了反不正当竞争法执法检查,并于年末听取审议了相关报告,该报告就专门点名平台“二选一”数据杀熟等问题,指出互联网平台市场集中度越来越高,有的平台利用优势地位和商家对其的依赖性,采取不正当手段强迫中小商家进行“二选一”,如果商家在多平台销售,平台会对商家进行惩处或下线,导致部分商家压减产能、裁减员工。还有一些外卖平台向商家收取更高比例的佣金,导致商家无法承受经营压力离场,或是降低产品质量,最终损害到消费者利益。

不仅如此,同领域平台层出不穷的并购活动同样值得高度关注。国务院反垄断委员会专家咨询组前成员、深圳大学特聘教授王晓晔提到,近年来数字企业有很多并购活动,比如2016年滴滴和Uber的并购,还有像阿里、腾讯这些年都并购了很多企业,这些企业有的可能没有达到申报标准,有的可能是因为VIE构架(即协议控制),很多完全没有得到反垄断法的监管,应引起执法部门的关注。全国人大代表张兆安也强调,应防范通过并购导致市场过度集中,抬高进入壁垒,抑制创新,建议反垄断执法机构依法加强审查互联网领域的经营者集中。

“平台垄断行为所造成的社会危害性十分巨大。”王晓晔分析称,垄断一方面破坏了国内互联网公平竞争的市场秩序,侵犯了其他平台和平台内经营者的合法权益以及经营自由,阻碍平台上的中小企业发展;另一方面损害了行业生态健康发展,大企业依靠“弱肉强食”实现“赢者通吃”,导致大企业失去了创新的动力,小企业失去了创新的机会。“如果不及时制止,将直接影响我国电子商务乃至整个互联网产业的国际竞争力。”

因此,从国家战略全局加快对互联网平台垄断问题的治理,为中国互联网经济的持续健康发展营造公平环境,成为当务之急。

平台迎来反垄断强监管时代

从去年年底开始,中央层面不断释放出加强平台反垄断监管的强大信号。

12月11日,中共中央政治局召开会议,定调2021年经济工作,其中提到强化反垄断和防止资本无序扩张。

此后不到一周,中央经济工作会议的召开也强调了这一重要工作,并对平台企业依法规范发展作出明确部署,正式开启平台经济新一轮反垄断大幕。

今年以来,平台经济强监管信号持续释放。中共中央办公厅、国务院办公厅年初印发《建设高标准市场体系行动方案》,首次以中央文件明确要求“加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制”。

最近,相关部门围绕平台经济监管密集出台系列配套政策。

2月7日,国务院反垄断委员会制定发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》(以下简称《指南》),通过科学的规制框架强化威慑垄断行为,引导平台合法合规经营。3月15日,市场监管总局制定出台《网络交易监督管理办法》,提出严禁平台强制“二选一”等强制举措,还针对虚构交易、误导性展示评价、虚构流量数据等新型不正当竞争行为进行了明确规制。

在执法层面,相关监管机构频频“亮剑”。仅3月份一个月,市场监管总局就数次出手——3月3日,对橙心优选、多多买菜、美团优选、十荟团、食享会等五家社区团购企业不正当价格行为作出行政处罚,共计650万元;3月12日,依法对互联网领域十起违法实施经营者集中案作出行政处罚决定,涉及腾讯、百度等在内的12家企业分别被处以50万元的顶格罚单。3月中旬,又对提升直播带货平台产品质量开展行政指导。

司法层面,反垄断诉讼也迎来重大突破。在《指南》正式印发的同一天,北京知识产权法院正式受理抖音诉腾讯垄断纠纷案,该案也成为《指南》征求意见稿公布以来,国内首例发生在互联网平台之间的反垄断诉讼。

多地也迅速行动,加强反垄断执法。近期,23个省(区、市)市场监管部门参与反垄断座谈会;北京成立市场监管综合执法总队,广东成立粤港澳大湾区竞争政策委员会,浙江推出平台经济数字化监管系统。

业内普遍认为,不断加码的政策举措和执法行动,彰显中央推进平台经济领域反垄断的决心和力度,一个平台经济的强监管时代已经到来。“积极回应社会强烈关切,不断加大反垄断和反不正当竞争执法力度,鲜明释放了无论线上线下都不能成为反垄断、反不正当竞争法外之地的强烈信号。”全国人大代表张工在大会期间接受采访时说。

全国人大代表吴列进认为,中央各部门密集部署规范平台经济行为,表明对于互联网平台垄断行为高度关注和重视,也说明,不论是从目前我国平台经济发展和监管现状来看,还是从全球大的监管环境与趋势来看,加强平台经济领域的反垄断监管势在必行。

围绕反垄断法完善制度体系

值得关注的是,坚决落实党中央关于强化反垄断和防止资本无序扩张的决策部署,素有经济小宪法之称的反垄断法已经驶入修法“加速道”。

今年的全国人大常委会工作报告显示,根据立法工作计划,围绕建设现代化经济体系、促进科技创新,将修改反垄断法、公司法、企业破产法等,表明施行十多年的反垄断法即将迎来首次修改。

网络平台反垄断无疑将是此次修法的重要内容之一。去年1月2日国家市场监管总局就反垄断法修订草案公开征求意见,其重点是首次增加了互联网领域反垄断条款。

“我国互联网经济走在了全球前列,但对其中涉嫌垄断行为的监管却未能跟上,亟需升级更新相关法律制度。”在业内看来,加强对平台经济反垄断规制,及时增补数字竞争规则,将会对数字市场的公平竞争秩序和良好创新环境起到有效保护的作用,鼓励与促进科技创新。但是如何全盘周全考量,制定出科学合理的法律规则,考验着立法智慧。

今年大会期间,全国人大代表杨松提交了关于修改反垄断法的议案。她认为,法律应当增加规定明确,“数字经济领域经营者不得利用技术手段、平台规则、数据和算法等方式实施垄断行为。”同时在总则部分明确禁止协同行为,为后面的规制算法共谋、数据滥用、平台二选一、大数据杀熟等行为起到统领作用。

为规制互联网巨头的垄断行为,全国人大代表朱列玉提出,应以加大违法成本为导向,完善反垄断法的法律责任制度,严惩互联网巨头垄断行为。他解释称,从目前处罚的实践来看,我国反垄断体系以行政执法为主要方式,同时,依据现行法律,行政机关履行反垄断职责只能从行政执法的角度,不能作为原告提起反垄断诉讼。由于垄断企业往往是“明星”企业,对一个地区社会经济发展有强大促进作用,基于利益考量,一些地方的行政机关可能难以在处理垄断案件时保持公平、公正。考虑到反垄断中的公共利益,朱列玉建议法律授权检察机关对利用市场垄断地位侵害消费者权益的行为提起公益诉讼,从而更好地保障消费者权益。

“原告维权成本高、诉讼周期较长,胜诉率低是反垄断民事诉讼普遍面临的问题。”王晓晔表示,从反垄断法实施至今,我国反垄断民事诉讼案件数量不断攀升,但与其他类型的案件相比,数量仍然非常稀少,原告越来越缺乏起诉滥用市场支配地位的经营者垄断的动力。她建议反垄断法修改时借鉴国外一些国家的做法,引入集团诉讼或者公益诉讼,增强公民发起和参与反垄断民事诉讼的积极性,维护广大消费者的合法权益和社会公共利益。

“互联网平台监管一定要有法可依。”全国人大代表高钰认为,这就要求在法律的立改方面多投入,形成立法“组合拳”,比如,对现有知识产权制度、数据安全、个人信息保护等方面完善法律法规,划分数字化资源的政府监管、公共管理、企业管理和个人管理的边界;定义个人数据、企业数据、公共数据和国家数据的归属权益等。同时,高钰表示,互联网平台监管一定要更积极主动,根据新生事物不断创新监管。“通过这些举措的有效实施,以期实现一个充分竞争的互联网产业发展环境。”

编 辑: 宫宜希
责 编: 余 晨

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