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韩国的公共卫生法律制度与应急管理体制

文/于冰

来源: 《中国人大》杂志2020年第21期  浏览字号: 2020年11月16日 08:58:52

韩国公共卫生法律制度与应急处置管理体制较为健全,为其控制国内的新冠肺炎疫情发挥了重要作用。

韩国公共卫生法律制度

(一)整体情况

韩国公共卫生法律体系健全,结构清晰,目前共有相关法律约110部,分为基础性法律和专门法律。韩公共卫生立法强调对健康权的强制保障和对弱势群体的关爱,并体现终生保健和疾病预防、防先于治的思路,同时注重结合实际不断修订和完善。韩以2015年中东呼吸综合征(MERS)的暴发为契机,大幅修订完善了传染性疾病应急法律。此次新冠肺炎疫情暴发后,韩结合疫情快速传播、防疫物资不足等新情况火速修订相关法律,使公共卫生立法切实在抗击疫情中发挥了重要保障作用。

(二)基础性法律

韩公共卫生基础性法律共5部,分别为《健康检查基本法》《卫生医疗基本法》《社会保障基本法》《低出生及高龄社会基本法》《食品安全基本法》。上述五部基础性法律涵盖群体和个人健康各个领域,基本建立起韩卫生立法宏观架构,明确了韩卫生健康事业发展方向。

(三)专门法律

韩公共卫生专门法律众多,涉及多个主体和问题,十分细致,可分为五大类。

一是医疗服务管理法律。其中关于医疗行为的法律有《传染病预防管理法》《医疗法》《急救医疗法》《农渔村医疗特别措施法》《医疗薪酬法》《医疗事故救济及纠纷调解法》《增进精神健康及精神疾病患者祈祷法》《老年痴呆管理法》《稀有病管理法》《血液管理法》《癌症管理法》《脏器移植法》《病原体资源收集管理使用促进法》《畜产品卫生管理法》《国际卫生保健法》《患者安全法》《牺牲医生礼遇及支援法》《预防自杀创造尊重生命文化法》《生命伦理安全法》《家庭护理、舒缓治疗和临终关怀患者延长生命医疗决定法》《尸体解剖法》等。关于医疗主体的法律有《设立和运营国立中央医疗院特别法》《设立和运营地方医疗院法》《韩国国家红十字会组织机构法》《卫生环境研究院法》《指定和支持高科技医疗中心特别法》《保健专家认证法》《医疗技师法》等。

二是健康保险相关法律,包括《国民健康保险法》《医疗救助法》《老人定期疗养保险法》等。

三是药事管理法律,包括《药师法》《培育支持制药产业特别法》《药事事务法》《韩医药扶植法》等。

四是公共卫生和健康促进相关法律,包括《检疫法》《公共保健医疗法》《公众卫生管理法》《地区保健法》《母婴保健法》《化妆品法》《食品卫生法》《进口食品安全管理特别法》《农水产品品质管理法》《国民健康促进法》《畜产品卫生管理法》《国民营养管理法》等。

五是社会福利法律,包括《国民养老年金法》《社会福利服务法》《反歧视和残疾人救济法》《社会福祉事业法》《残疾人健康权和就医保障法》《老人福祉法》《增进农渔村卫生福祉特别法》等。

韩国公共卫生应急处置管理体制

韩包括公共卫生领域在内的国家应急管理体系以《灾难安全管理基本法》为基础,设置相关机构负责规划、指挥、统筹、实施等。基于较成熟的应急管理体系,韩应对新冠肺炎疫情很有章法,较快实现了有效管控。

(一)应急管理机构的设置

韩应急管理机构按分工分为五大部门。

一是归口主管部门。一般性应急政策和处置由行政安全部负责,专业领域应急政策和处置由主管部门负责,如公共卫生领域应急政策由保健福祉部牵头规划和制定。

二是审议统筹机构,即中央及地方安全管理委员会。负责审议审核政府主管机构制定的应急政策。

三是一线指挥机构,即中央和地方灾难安全对策本部,发生重大应急事件时成立,为最高应急指挥机构。通常是行政安全部长官或事发领域主管部长牵头,重大全局性事件由总理牵头。此次新冠肺炎疫情中央灾难安全对策本部由总理牵头,地方由地方最高首长牵头。

四是实施机构,即中央和地方事故处置本部,此次中央事故处置本部由保健福祉部长官牵头。未成立灾难安全对策本部时,该机构负责全线指挥和落实;如成立了灾难安全对策本部,则该机构只负责具体落实。

五是紧急救助机构,即中央和地方紧急救援管理团。设在消防厅,负责紧急救援和恢复重建。

(二)韩应急管理体系应对新冠肺炎疫情实战流程

1月8日,韩出现首例疑似病例,保健福祉部下属疾病管理本部上调传染病预警至“关注”级别,成立对策小组。

1月20日,韩出现首例确诊病例,疾病管理本部上调传染病预警至“注意”级别,疾病管理本部长牵头成立中央防疫对策本部,29日起每日举行记者会介绍情况。

1月27日,韩确诊病例增至4例,保健福祉部上调预警至“警惕”级别,保健福祉部长官牵头成立中央事故处置本部。

2月23日,韩各省级行政区均出现病例,韩中央政府上调预警至“严重”级别。成立中央灾难安全对策本部并由总理任本部长,保健福祉部长官任第一副本部长并兼中央事故处置本部长,负责卫生防疫;行政安全部长官任第二副本部长兼对策支援本部长,负责协调。

2月23日韩进入举国抗疫状态,上述应急管理机构进一步调整明确具体分工:行政安全部负责隔离疑似病例,制定救济措施,发布志愿服务指南,与科学技术信息通信部和疾病管理本部联合开展检测试剂和药品科研攻关,与大韩红十字会联合开展心理救助。中央灾难安全对策本部牵头各中央机关和地方政府制定疫情应对措施,检查落实情况,管控全国口罩、防护服等医疗物资供应分配,每日举行记者会介绍疫情和防疫政策。中央事故处置本部和中央防疫对策本部负责具体落实,如设立和管理全国检测点等。中央防疫对策本部每日举行记者会,分析疫情结构、地区分布、移动路线等具体参数。消防厅调度全国救护车辆和人员,运送患者和医务人员。

(三)韩式公共卫生应急管理体系的长处

韩式公共卫生应急管理体系的长处,一是有明确的法律保障、详细的法律依据和处置程序,按部就班,举措规范。二是集中部署,统一指挥。建立跨政府综合应对体系,按事急从权原则,缩短反应时间,提高应对效率。三是强调灵活性和专业性,重视主管高官专业性,赋予其进行动态调整的权力。

韩国关于突发和原因不明传染病报告、监测、处置的法律规定

(一)分级管理

韩《传染病预防管理法》规定,根据致死率、传播力及本国感染情况等,将传染病分级管理。埃博拉、非典(SARS)、中东呼吸综合征(MERS)等17种疾病为一级传染病;结核、水痘、霍乱、百日咳等21种疾病为二级传染病;疟疾、丙肝、脑炎、艾滋病等26种疾病为三级传染病;梅毒、蛔虫、手足口病等为四级传染病。同时,突然从国外传入、保健福祉部判断将引起大流行、有必要进行管理的传染病一律列为一级传染病进行管理。

(二)明确报告监测义务

韩《传染病预防管理法》规定,任何医生发现三级以上传染病感染者、致死者、接种后异常反应者,或在实验室检测中发现相关病毒,应立即报告所在机构负责人,并对病人和家属进行必要防疫指导。对一级传染病,机构负责人需立即向保健福祉部长官报告,同时向当地保健所申报。二至三级传染病于24小时内履行上述程序。四级传染病于一周内上报。学校、机关、公司、演出场所、教会、航空公司、高铁、船舶、餐馆等一切人员聚集场所发现疑似一至三级传染病患者或死者,应立即向所在地保健所申报。

保健福祉部下属疾病管理本部如认为发生不明传染病或疑似不明传染病,应立即进行流行病学调查,并在必要范围内将结果提供给相关医疗机构。如系事关国民健康的重要信息,应及时告知相关机关、团体和公民。

(三)不断强化政府依法强制处置权

韩2015年和2020年两次修订《传染病预防管理法》《防疫法》等法律,着力强化政府对突发传染病的强制处置权。根据新修订法律,政府除研判形势、制定应对方针政策、确立应急指挥框架、研制疫苗和特效药、规划防疫人力培养等既有职责外,还新增了强制动员医疗机构和医疗人员、决定防疫物资的生产分配及禁止出口等权力,并有权要求法务部禁止来自疫区或高风险地区的外国人入境。不服从政府防疫要求的国民将受到罚款、判刑等法律处罚。

韩国公共卫生应急处置中的央地关系

韩实行地方自治团体制度,各地行政首长和立法机构均由当地普选产生,而非中央任命,地方财政及各方面发展均相对独立。另一方面,首尔稳占韩政治经济文化中心地位,人才集中,且主要政党均推本党人员在地方竞选,加之韩历史上长期经历中央集权,中央政府仍有较大权威。

《传染病预防管理法》等法律对韩中央和地方政府在公共卫生应急处置中的职责作了统一原则规定,即制定政策、保障实施、保护公民健康、保障公民权利、培养专业人才、研发疫苗和药物等,但未就中央和地方分工作专门规定。

在此次韩抗疫实际操作中,中央政府主要研判全国形势并制定政策,负责疫情涉外工作等。各地依据中央政府政策行政,并结合本地区情况动态调整防疫政策。比如,各地根据中央政府“保持社交距离”“生活防疫”等不同阶段,确定本地区防疫政策;各地根据中央政府加强流行病学人才培养的政策方向,积极增加本地区流行病学人才编制;各地还配合中央政府具体抗疫工作,如联合开展流行病学调查等。中央政府有义务及时同地方政府分享最新信息。对遭受疫情重创的地方,中央政府可将其指定为灾区,并经国会批准向其提供财政特别拨款支持。疫情吃紧阶段,各地也曾应中央政府协调,为重灾区大邱等地的居民提供医疗设施等。

编 辑: 田宇
责 编: 张维炜

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