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两次受挫中前进的德国环境法典编纂

沈百鑫

来源: 《中国人大》杂志2018年5期  浏览字号: 2020年10月12日 09:02:41

德国现代环境法的发展主要以各种环境问题为导向而发展起来,因此形成多个不成系统的单独部门法领域,整体缺乏有效协调。部门环境法规基于各自环境科学领域的特征和传统法不同的监管机制,甚至为以示其间不同而基于不同策略和利用不同的立法技术、不统一的法律概念定义以及不同严格程度,以致法律执行的效率欠缺,相似的监管制度不能得到有效协同整合。同时,环境法一般由法律、法规、行政规章、欧盟条例和指令以及相应案例法共同组成,类似的实体规范处于不同规范层级,形成一种蔓延成长的碎片化集合体。

针对这些问题,德国意图通过对环境法典进行编纂,解决环境法的系统性问题,以更有效地保护环境。德国已进行了两次环境法典编纂的努力,至今未能实现由立法者颁布环境法典,没能产生早期的德国《民法典》《刑法典》和后期的《建筑法典》或《社会法典》那样伟大的法典。主要原因是德国环境法的实践与理论界对环境法法典化依然存在不同意见,根本原因仍然是环境法中涉及许多职能部门间及与行业的利益冲突,未能最终达成共识。但伴随着近三十年几乎连续的环境法法典化讨论与研究,以及在这两次立法过程中产生的多版多部法律建议草案,众多问题得以深入讨论,整个环境法体系协调性得到重视,以“受挫”推动着环境法理论与实践的进步。

以下对德国环境法典编纂的动因进行分析,追踪和梳理其编纂及受挫的历程。

环境法法典化的主要动因:缺乏系统的环境法

1969年,随着德国联邦政府换届,现代环保政策与法律成为当时新一届执政的一个重要领域。1970年至1976年间,联邦层面共颁布了54部环境法规,并修订大量相关法规。从表面上看,现代环境法是以一个独立的新兴法律领域出现并发展,但实质上其仍根源于不同的传统部门法领域。如作为空气保洁和噪音防治的污染防治法,可以追溯到深受自由思想影响的传统经营管理法,即私有企业享受经营自由,仅在必要范围内才受来自国家的监管;作为环境法元老的另一个部门法—水法,很早就受到源自国家公权力的监管所主导,由国家经营管理水务和河道,因此也重视水体保洁的要求;而在原子能监管上,从一开始就通过获得国家大力支持的私有机构进行,由此形成国家与私人间紧密合作的印记;此外,自然保护法在传统上是以规定自然保护区和保护特定种类的动植物为特征的。从这幅带着历史根源的法律图景就可以看出环境法的内部多样性,各部门环境法在其领域都有着自己的渊源和传统及基于此而发展创新的不同规则。

基于部门环境法规定之间存在的矛盾与不协调性,环境保护的整体利益必然受到影响。环境法的这种现状可形象地比喻为中世纪后期德意志的神圣罗马帝国时期。在那时,帝国主要仍由各地方贵族控制着,强调他们的自我特征和领地以及势力均衡:污染防治法谋求环境法中的优势地位,但受到“水势力”的抵抗;而自然保护法虽然不作为地方割据势力,但却是有着悠久血统的传统势力;另外,还有危险物品法的中间特权阶层和化学领域的专业阶层;等等。环境法中的重要的整体性利益只能勉强得以维持。此外,还有其他因素,比如其他政府部门与环境法中的某个环境领域结合,共同压制着另一些环境因素。分裂的环境法导致了许多问题:首先是环境法的适用变得相当复杂;其次是经常出现对法律的错误理解,导致了大量的法律争议;此外,在实践中因为复杂且相互矛盾的环境法的规则,很难全面掌握,从而导致环境法得不到应有的重视。

为应对这种不足,世界范围内多个国家对环境法典编纂的可能性进行了讨论,并在一部分国家实现。在德国,为众多而零散的环境法制定一部统一法典的想法,早在1976年政府的环境报告中就指出,“应对于是否以及如何在一部法典进行系统化并加以简化等问题予以考虑和评估”,就“环境法的体系化”和“环境法的内在协调性”进行研究。系统化的环境法体系将为更有效的环境保护提供更为全面的基础。


德国柏林国会大厦。图/视觉中国

第一次环境法典编纂

教授草案(1988—1994年):

1988年,为推动环境法典编纂,受联邦环境局委托,几位著名的法学教授组成一个课题组,以研究项目形式,负责起草一部附带每一条解释说明的完整的环境法典稿。由此,起草工作主要是从学术与理论研究层面进行的,从科研使命这个角度展开的。它首先就环境法典的总则部分,对德国环境法的普遍性原则、基本制度和程序予以讨论并达成共识,努力克服现行法规中大量的不协调因素,提高其条理性、可操作性及贯彻力。教授草案的总则部分于1990年完成。草案中包含了横跨所有环境领域的普遍性原则、一般性规范和程序规定,比如对于设施许可、环境信息、环境责任、公众参与和标准化等问题。

在此基础上,相继的环境法典分论部分研究项目进一步展开。1994年,环境法典分论部分的法规草案编纂完成。它囊括了自然保护和景观维护、水体保护和水管理、土壤保护、污染防治、核能和辐射防治、危险物质以及固废管理和处理。

这部法典草案的两个部分共包含598个条文,涵盖了当时大部分的环境法律法规。在内容的处理上,总体侧重在对现行有效法规予以综合,相当谨慎地进行完善、创新和协调。

起草过程中,教授委员会每个成员负责完成特定法规。为实现统一性与系统性,在草案初步完成后,通过小组会议方式进行多次讨论。虽然参与者都是环境法专家,但都认为这项工作还是相当富有启发性的,环境法中各部门间的不同,比他们原先所认为的要更大。

专家委员会草案(1992—1997年):

1992年,在教授团队起草环境法典分论草案的同时,联邦环境部委托一个专家委员会起草环境法典草案。教授委员会成员基于对环境法从学术研究性的事务及与此类似的理论研究职业上的经验而被召集在一起,更多是从科研使命提出他们对学科专业知识的理解。而环境保护部召集的这个专家委员会,还新召集了在环境法不同工作领域掌握了丰富实践经验的其他成员,带来不同的理解、观点以及对问题解决的思路。委员会中除大学教授外,还有大企业集团代表、律师、地方行政官员、研究员以及法官,他们主要从事环境法、建筑和规划法律领域的研究。这个专家委员会于1997年7月公布了一部宏大的环境法典草案,简称为“委员会草案”。

内容上,委员会草案比教授草案更具有雄心。他们同时起草整个总体草案(包括总论和分论),不通过两个阶段完成,对总论和分论部分的法规更大程度予以衔接和协调。此外,他们在教授委员会的前期工作上继续完善,更大程度地突出普遍性的原则和规定,且在总则里贯彻细化。教授草案在设施的环境影响综合许可方面还是相当谨慎的,未能对设施的许可达成统一,把这个问题留给分论中单独有区别地加以规定。而委员会草案则创设了对设施的统一许可制度,且在总论部分统一进行规定,从而减轻分则部分的压力,特别是在污染防治法领域,关于项目许可审批方面的法规数量可以借助总则规定而大量精简。

比较委员会草案和教授草案,应当说委员会草案更进一步,超越众多现行有效规定,发展出新的解决方案。而且,它也对所研究主题的范围进行了扩展,例如包含了交通设施和管道设施的内容。同时,也进一步吸收欧盟有关环境方面的法律法规。相应地,委员会草案的规模更庞大:从教授草案的大约600个法条扩展到775个条文。这个草案总则编包括八章,分别对于普遍性规定、规划、项目、生产、干涉性措施和监控、企业环境保护、环境信息和跨界环境保护进行了规定。在“特别法部分”包括九章,针对不同领域的环境保护对象以及特别的危险源,分别包括:生态保护和景观维护、土地保护、水体保护、空气污染防治和能源保障、核能和辐射防治、交通设施和管线设施、基因科技和其它生物技术、危险化学品管理及固体废物管理。

政府立法草案(1999年):

在前两个草案的基础上,环境法典的制定工作由联邦环境部接手。同时,决定此立法项目通过开放式、分阶段来实现,在首个阶段中涉及的是制定总论的重点领域和分论中的某些领域,一些部门环境法领域首先被排除。它强调总论也应当对将来进一步扩展的内容同样适用,即制定的规则应当对整个环境法作出规范且对于将来可能被环境法典吸纳的规定也应当适用。

1999年4月,联邦环境部完成提议草案。起草完成的环境法典研讨草案稿第一书主要是对于工业设施的许可和监管性规定。同时还有一个引导法草案的提议以处理一些过渡性问题。另外,这个立法议案的此种设计也受着另一个因素的影响,即起草德国环境法典的同时,还应将一系列欧盟环境法方面条例转化为国内法,特别是1996年的《关于综合避免和减少环境污染指令》(2010年修订为《工业排放指令》)。

提议草案在向联邦各部委征求意见中受挫。首先是联邦内政部,联邦交通部和联邦司法部提出了重要意见,认为联邦没有足够的权限。在《基本法》中就没有统一的“环境保护”立法权限规定,就环境保护的各领域,联邦层面仅在某些领域有着程度不同的全面权限。而在水法和自然保护法领域,联邦仅有框架性权限,具体细化的实施都要通过州法予以规定。

对于草案被拒绝的真实原因,也有其他观点。因为尽管联邦已经超越了它的立法权限,但各州本身都没有明确提出对立法权限的怀疑意见来反对提案。抵制力量主要来自联邦的其他部门,担心环境法典在他们的权限领域里造成影响。如联邦交通部认为,进一步强化环境保护将长期影响到他们在交通道路扩建上的任务,而联邦内政部认为在环境法典里,尤其是在总则里,规定了在他们看来应当属于由他们负责一些行政程序法领域的问题。但如果从部门角度来进行抵制,这些理由都不比立法权限方面的理由更合适。

此外,环境保护部门内部对环境法法典化存在不同意见。他们还不能真正地接受,在新的环境法典里一些传统的基础性法律条款可能会被“抛弃”的现实。这同样也体现在州层面上,各州的环保专业部门也有同样的疑虑。同时还要考虑德国的一个特殊机构,它在法律上往往没有予以明确规定,但在实际操作中非常重要,这就是联邦和州之间的“专业工作共同委员会”,比如对空气净化和水体保护。这种由联邦与州各自对应领域官员组成的委员会,其工作任务领域,与在环境法规定领域一样,也按照各自的不同专业区域划分。他们的职权范围反映在环境专业上,也就是环境法的部门领域。环境法典这种全面综合的规定,必定会给这种条块状的工作造成影响。

同时,还面临其他的一些困难,如环境法典起草也曾经受到各种行业或经济联合会的大规模抵制,尤其是反对新的项目许可制度。20世纪90年代末经济下行时,这些困难和疑虑也引起了联邦总理府的重视。此外,1998年新上任的环境部长还有其他工作内容作为更重要的任务列入,如原子能的逐渐退出。因此,环境部长当时作出决定,对于环境法典的提案不再进一步跟进,并指出只有在修宪基础上,联邦才可能实现在环境领域全面的立法权限。

第二次环境法典编纂(2006—2009年)

基于第一次环境法典编纂受挫的教训,环境法法典化的前提条件是修改《基本法》中的州和联邦在环境保护事务上的权限划分。在2006年联邦制改革前,自然保护与自然景观维护、土地分配、区域规划和水管理这些涉及环境保护的事务,联邦只有框架性立法权限,修宪后,联邦在空间规划、水事和自然保护领域的权限得到扩展,形成与州之间的竞争性完整立法权限。

2006年5月,由联邦和州的环保部长会议决定设立一个联邦与州共同的环境法典起草工作小组,于7月由联邦环保部就环境法典向内阁提交一份基本要点文件。2007年11月中旬,在联邦和州的环保部长会议中,绝大部分赞同一部以综合项目许可为实质性综合的环境法典。基于20世纪末的大量材料和深入研究,这次的环境法典草案起草工作速度很快,2007年11月底公布一份环境法典草案的讨论稿,开始向各部门征求意见,并于2008年5月将草案稿正式送到各州和协会。同时在涉及各政府部门的内阁范围内和联邦与州际环保部长联席会议上,对于以综合项目许可的实质性综合都达成统一。随后对包括联邦经济部和联邦食品与农业部所提交的300多份修改意见进行梳理,并于2008年11月与这两个部门达成一致意见。2008年12月初,联邦环境部长与联盟党(基民盟和基社盟)议会党团主席和基社盟代表进行会谈,在此会谈中,联盟党议会党团提出了一份列有28个争议的清单。最终由于巴伐利亚州的反对,法典草案计划受到抵制。2009年2月1日,环境法典编纂再次受挫。

在2008年的草案中,除第一书作为总则性规定并完成了部分核心的部门环境法外,整个法典还是开放式的,可不断将新的部门环境法加入法典中。在当时看来,不能在德国第十六届议会期内完成环境法典的所有工作,所以先完成最急迫的也是环境法典中最核心的部分,提出环境法典草案稿的前五书:在第一书《总则》中包括:共同目标、环境法的基本原则、其他的跨越专业部门法的内容,比如政策性环境适应性评估、公法上的环境责任、环境案件的司法途径、项目相关的环境法,并将综合性环境许可归入项目相关的环境法部分中;在环境法典第二书《水事管理》和第三书《自然保护》中,主要致力于将第一书的内容在专业部门法上进一步具体化,其次是落实宪法改革所赋予的竞争性的完整立法权,实现在这两个领域的联邦统一规范;第四书是《辐射和非电子辐射的防治》,主要任务是制订当时还没有规定的保护公众避免非电子辐射的一般性法律框架;第五书是《排放交易》,主要将现行能源法中的内容并入整个法典化的体系中,改动较小。此外,还制定了环境法典的《引导法(草案)》,将原来在各法体系下的最重要的条例编入法典体系下。

尽管做了大量的工作,德国环境法法典化的第二次立法尝试依旧未能在各个层面上达成统一,究其原因,主要是来自州层面上的阻力。尽管相关的环境保护领域权限在宪法上得到进一步统一,但在法典化工作核心部分的综合性环境理念上依旧未能达成一致,特别是来自采取相对独立的行政许可手段的传统水事管理方面的阻力。

尽管在政治层面以2005年的《联合执政协议》和从宪法角度于2006年进行了联邦制改革,扫除了第一次法典立法受挫的障碍,但由于对总论部分理念性问题存在争议,特别是针对一体化(综合性)环境许可制度方面,2009年德国环境法法典化进程再次遭受挫折。作为补救性措施,联邦把已经完成的几个独立草案进行修订,并结合实现2006年《基本法》修订的关于联邦在环境领域新扩展的立法权限,通过了新的《联邦水法》《在环境法中的法规清理法》《联邦自然保护法》《非电子辐射防治法》等法案。但在《环境法典(草案)》中作为环境法典核心部分的综合性环境保护理念,在已颁布实施的法律中只能得到有限体现。

四版环境法典草案的比较

四版法典草案虽然都致力于实质性的法典编纂,但因为基于不同的理论和现实,立足点也有所不同。在一定程度上,环保部的两个立法研讨草案稿,相对更为接近。但同时,教授草案在当时是相当先进的,经过了十余年之后,最新草案稿最大程度地吸收了教授草案稿的先进性,但在理论层面上仍然还有一定的距离,因此在实践可行性上就是另外一回事了。

(本文作者为宁波大学东海研究院研究员)

编 辑: 田宇
责 编: 张维炜

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