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对检查水污染防治法实施情况报告
的意见和建议

浏览字号: 来源: 中国人大网  2019年09月24日 08:19:43

8月24日下午,十三届全国人大常委会第十二次会议审议全国人大常委会委员长栗战书作的全国人大常委会执法检查组关于检查水污染防治法实施情况的报告,共有67人次发言。25日上午,王晨副委员长主持十三届全国人大常委会第十二次会议联组会议,结合审议该报告进行专题询问,共有9人次发言询问,栗战书委员长讲话,王勇国务委员参加专题询问。现根据会议发言和询问情况,将常委会组成人员和列席人员的主要意见整理如下。

出席人员普遍认为,党的十八大以来,在习近平同志为核心的党中央坚强领导下,各地区各部门按照党中央关于打好污染防治攻坚战的决策部署,认真落实水污染防治法规定的责任,依法推进水污染防治取得积极成效,水环境质量明显改善。全国人大常委会把检查水污染防治法实施情况作为今年监督工作的重点,栗战书委员长担任执法检查组组长,突出问题导向,聚集重点领域,严格对照法律条文和法定责任开展“全覆盖”检查,引入第三方对法律实施情况开展评估,并将执法检查与立法调研结合起来。大家高度评价执法检查组的工作,充分肯定执法检查报告,希望国务院及其有关部门认真研究处理,切实加强和改进法律实施各项工作。大家强调,要深入学习贯彻习近平生态文明思想,加大普法宣传力度,严格按照法律规定开展工作、落实责任,强化工业、城镇、农业农村、船舶、饮用水水源等重点领域治理,用法律武器、法治力量打好碧水保卫战。审议中,大家还提出了一些具体意见和建议。

一、认真落实水污染防治法定职责

部分出席人员认为,各级政府及有关部门要严格对照水污染防治法,认真梳理各自法定职责,严格执行法律规定。有的出席人员提出,法律对政府及其有关部门制定水污染防治领域技术标准、规程规范作出明确规定,如制定、修订水环境质量标准、水污染物排放标准、重点水污染物排放实施总量控制制度、排污许可具体办法等等,对于确保法律全面有效实施具有重要作用。建议国务院及其有关部门认真对照法律规定,梳理相关法规规章、管理制度、技术标准等,该制定的制定,该修改的修改,抓紧完善制度标准体系,并向全国人大常委会作出反馈。有的出席人员提出,排污许可证申请和核发技术规范的编制工作相对滞后,部分行业技术规范尚未出台,在已核发排污许可证的行业中,点多面广的非重点排污单位没有纳入排污许可管理范围。建议加快核发工作力度。有些出席人员提出,随机抽查发现水污染防治法普及宣传还不到位:(1)不少政府部门工作人员、企业负责人对法律的具体内容特别是自身所负的法定职责、义务不了解、不清楚;(2)基层监管部门和人员缺乏系统性、针对性的法律知识培训,对部分条款的理解存在差异,执法中面临困难,也导致执法力度不够。应按照“谁执法谁普法”的原则,持续加大水污染防治法等法律法规的宣传普及,抓住领导干部和企业负责人这个关键,增强其依法治污意识和能力;法律法规制定部门应加强对基层监管部门的培训,解读规定条文,交流指导执法工作。加强面向公众的普法宣传力度,教育群众增强法治意识、环保意识和节约意识,自觉践行绿色低碳生活,依法加强防治水污染的社会监督。

二、切实保障城乡居民饮用水安全

有些出席人员提出,保障饮用水安全是重要的民生工程,是水污染防治工作的头等大事。目前城乡发展对集中供水的需求快速增长,但水源地建设和保护相对薄弱,长江沿岸化工企业较多,一些地方应对跨季、跨年度干旱的能力不足,都给饮水安全带来不容忽视的风险隐患。应把备用水源地建设作为战略性基础设施工程,抓紧谋划和推进。有的出席人员建议因地制宜推进集中式饮用水源地规范化建设。一些地区缺乏地表河流,只能以地下水作为集中式饮用水源地,铁、氟化物含量等超标,有些高氟地区难以找到符合标准的饮用水水源地。建议加大扶持力度,推动这些地区对饮用水原水进行净化处理,支持其从相邻地区跨境取水。因自然原因确实难以达标的饮用水水源,应合理调整保护工作考核指标。有的出席人员提出,法律规定的供水和用户水龙头出水水质监测和信息公开制度落实不力,有些地方是对法律规定认识不到位。应切实加强对城市集中式供水和农村大型集中供水的监督检查,确保末梢水水质达标,严格执行信息公开制度,让人民群众知情、放心。

三、做好重点污染防治工作

部分出席人员认为,应着力加强城乡水污染防治工作。城镇水污染治理存在的突出问题主要有:(1)污水管网布局不合理,设施陈旧,破损渗漏严重,大中城市老城区、县城、建制镇污水收集率偏低,大量生活污水直接排放导致水体黑臭;(2)大部分城市管网雨污不分,实现雨污分离不仅需要大量投资,还需要大面积开挖,难度很大;(3)污水处理设施超负荷运行,处理成本偏高,一些地方污水处理厂将处理过程中产生的污泥简单做填埋处理,有二次污染隐患。建议对城市管网建设问题做进行深入系统研究和试点示范,形成符合国情、可靠实用的技术路径予以推广;加大对污水处理领域的科研攻关,降低处理成本,推进污泥治理。有的出席人员提出,地级以上城市黑臭水体整治取得积极成效,但县域、乡镇的黑臭水体问题较为突出。建议国务院有关部门认真总结经验,加强研究部署,加快推动全国范围内的县域黑臭水体整治工作。

部分出席人员提出,农村水污染防治的重点在于农业生产面源污染治理。(1)化肥、农药使用总量基本实现零增长,但使用强度仍高于世界平均水平,也高于国际安全标准上限。应在减量化上下功夫,采取总量控制和强度控制相结合的办法,分阶段、分产品、分地区,梯次推进化肥、农药投入品的减量化;加快推广测土配方技术,指导农民科学施用化肥,提高利用率。加快淘汰高毒高残留农药,现有高毒农药的生产许可证到期后应严格审核,如无特殊情况不再续发,为生物农药应用提供空间。(2)推进秸秆、畜禽粪便资源化利用,使农业废弃物成为肥料、饲料,实现绿色、循环的农业生产方式。有的出席人员提出,应采取得力措施,推进减农药、减化肥、减除草剂,提升农产品质量。负责农产品生产、质检、收储、销售各环节相关部门应加强协调,按照优质优价原则,分等级收购、储藏、销售,确保“三减”取得长久实效。

有的出席人员提出,治理工业污染应当重视发挥市场机制作用,在工业园区和工业企业聚集区引入专业污水治理企业,由排污企业付费处理所产生工业污水、废水,实现集中专业化处理,也有利于落实谁污染谁治理的原则。

部分出席人员指出,当前地下水污染形势严峻,北方地下水超采问题突出,严重影响生态安全和经济社会发展。机构改革明确由生态环境部门统一负责监督地下水污染,但引发地下水污染、超采因素较多,涉及多个部门职责。建议建立地下水管理综合协调监督机制和综合防治体系,像治理地表水一样来治理地下水污染。

有的出席人员提出,近年来国际上普遍关注塑料微粒污染问题,水环境中的塑料微粒来源不一,可以通过食物链进入人体并积聚,国内科研机构发现内陆淡水环境普遍存在塑料颗粒污染。建议加强对塑料微粒的管理和污染治理,保障淡水生态系统健康和淡水资源的可持续利用。

四、健全水环境治理工作机制

有些出席人员提出,跨流域水环境保护和污染防治机制有待健全:(1)部分流域的跨省生态补偿机制尚未建立;(2)日常联防联控机制有待加强,一些流域水污染治理仍处于“各管一段”的碎片化状态,防治工程呈点状、线状分散布局,未形成治理合力;(3)法律规定跨行政区域的水污染纠纷解决机制未有效发挥作用,缺乏明确具体的操作指导,难以发挥化解纠纷作用。建议生态环境部牵头,总结和推广全国首个跨省流域生态保护补偿机制“新安江模式”的成功经验,进一步完善跨区域水污染纠纷协调机制,进一步明确跨区污染治理的工作机制和工作责任,推动跨区域相关地方建立有效巡查机制和共管机制,实现水源使用、水质监管与水污染治理相统一。

有些出席人员指出,水污染防治法设立的河长制在贯彻实施中需要进一步完善。(1)河长制本意是统筹各部门解决河湖管理问题,但实际操作中经常变成了水利部门一个部门的工作,其他相关部门的参与度不高,任务难以分解落实到位;(2)河长制考核缺少相应的细则与办法,纪检监察、组织等部门难以进行奖励激励或追责问责;(3)有些地方特别是基层河长履职不到位,部分地方河长巡河职责不全,未能及时将“三排”问题整治和河道“清四乱”、河道清漂等工作纳入履职范围,河长发现问题少,解决问题少,走马观花现象突出;有的县级河长不知河流基本信息、水质恶化原因和需要解决的急迫问题,俗称“三不知”河长;有的只听报告不搞实地调查,对乡镇级河长提出的具体问题不做表态,不拿出解决问题的具体措施。建议:进一步加强对河长制落实情况的监督检查,逐层逐级细化省、市、县、乡各级河长职责,完善监督激励机制,推动河长制落到实处。

有些出席人员提出,不少西部地区水资源匮乏、水环境承载能力弱,加之地方财力不足,环境保护历史欠账多,水生态保护任务艰巨。建议对西部地区实施差别化的水环境质量和污染排放总量考核,在流域上游水环境生态补偿、治理项目资金和技术方面加大支持力度。目前对农村生活垃圾实行村收集、乡转运、县处理的模式,费用高,且缺乏支撑长期稳定运行的资金来源。建议在出台生态环保领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案中,将农村生活垃圾处理设施的运行经费纳入中央财政均衡转移支付予以保障。

有的出席人员提出,不少地方的治污工程由政府借钱上马,事先未进行科学的工程和资金需求测算。应改进治污资金投入机制,强化工程设计规划,精细测算投资需求,在此基础上多渠道筹集资金,充分发挥市场化机制作用。

有的出席人员提出,长期以来,地方政府在生态环保修复上一直扮演着“兜底”的角色,投入压力大,法律对生态环境损害者的修复支出责任没有作出明确规定,一定程度上造成企业污染、群众受害、政府买单的困局。建议根据生态环境损害赔偿制度改革的进展和需要,研究生态环境损害赔偿及其诉讼程序的立法修法工作,进一步明晰政府、企业、社会在生态环保修复支出责任上的法定义务,为索求生态环境损害赔偿提供法律支撑。

有的出席人员提出,部分地区环保问责变成了问责环保,有的问责急于亮明态度、给个交代,方式简单粗暴,打击了干部干事担当的积极性。建议进一步完善环保问责机制,既要严肃问责,又要做到精准问责、慎重问责。

有的出席人员提出,部分地区人民法院成立专门的环境资源审判庭,实行环境资源领域刑事、民事、行政诉讼“三合一”集中审理。建议在基层法院逐步推行这一模式,将建设专业环境司法审判队伍和选任环保专业型人民陪审员结合起来,切实提升环境资源司法保护能力。

五、提高水污染防治工作科技化水平

部分出席人员提出,科学治污,首先要确定各地水环境质量情况、污染状况和成因、以及各项监测治理的标准。(1)自然方面,我国各地自然环境差异较大,北方一些河流是季节性河流,自净能力不足,目前的考核断面监测不够科学。(2)环境容量方面,对各地环境容量的基础研究薄弱,特别是根据自然环境变化和人类活动影响动态分析确定环境容量、从生态系统角度研究各类排放物影响等工作不足。(3)质量标准方面,地表水环境质量标准主要考核污染物物理化学指标,没有将生物、生态指标纳入考虑,难以真实反映水生态环境质量状况;河—湖、河—海相关标准不衔接。建议充分考虑南北方实际情况,因地制宜分类细化河流断面考核标准,科学确定考核断面位置,合理设定水质考核目标,对流域区进行精细化管理。进一步优化地表水环境质量标准,将生物、生态指标纳入评价范围,对于因地理、地质因素造成的污染物高背景值情况,允许地方根据实际情况适当调整评价基准值。有些出席人员提出,现代信息技术能有效提高污染防治能力,有些企业用“互联网+”技术,对水体污染精确监测,实施精准治理,既取得良好治理效果,也明显降低治理成本。物联网技术能够使各类监测设备联网,实现对排水口和大小水源分支的实时监测,同时防止企业关闭监测设备进行偷排的行为。应当加快提高污染监测、治理的信息化、智能化水平。有的出席人员指出,对不同类型污水处理技术缺少实用性、经济性的对比研究,一些地方在建设污水处理设施上存在贪好求贵的现象。建议对各类污染治理技术进行深入评估,建立适应不同地方治污需求和财力状况的技术推广机制。

有的列席人员还提出,习近平总书记提出把修复长江生态摆在压倒性位置,落实好这一重要指示要求,需要从大生态系统的角度考虑长江保护工作。

有的出席人员指出,生态用水在流域治理中发挥着重要作用,有的地方为了应对检查搞应景式的生态调水,不仅造成水资源浪费,也可能导致局部的水环境恶化。建议强化生态用水管理,实现科学调度使用。

在联组会议上,常委会组成人员和全国人大代表就落实政府责任、保障饮用水安全、强化执法监管、加强工业废水治理、加快农村污水处理设施建设和畜禽养殖污染防治、依法监管船舶污染物排放、完善涉水生态保护补偿机制、推广先进适用治污技术、落实河长法律责任、补齐城镇污水管网短板、落实排污许可制度等问题进行了专题询问。国务委员王勇到会听取意见、回答询问,发展改革委、生态环境部、科技部、工业和信息化部、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、农业农村部、卫生健康委等部门的12位负责同志也到会应询。

责任编辑: 刘冬

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