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亲历者讲述40年立法故事

立法与改革开放(四则)

十届全国人大法律委员会主任委员 杨景宇

浏览字号: 来源: 中国人大网   2019年01月18日 10:16:47

    立法是依法治国的前提。改革开放40年,立法工作取得重大成就。截止2018年11月,我国有了一部新时期新宪法(包括五个宪法修正案),现行有效的法律269部、行政法规755部、地方性法规1.2万多部,中国特色社会主义法律体系已经形成并在不断完善。

    回顾40年的立法进程,总结基本经验,一个重大问题、也是一个难题,就是如何正确处理立法与改革的关系。这个问题涉及坚持党的领导与尊重人民主体地位、理论与实践、中央与地方、顶层设计与探索实验、需要与可能诸多方面。

    故事一:三个多月制定七部法律

    党的十一届三中全会提出,为了保障人民民主,必须加强社会主义法制。从现在起,应当把立法工作摆到全国人大及其常委会的重要议程上来。按照全会要求,五届全国人大常委会第六次会议(1979年2月17日至23日),同意中共中央意见,采取了一项重大的组织措施,就是决定设立法制委员会(由80人组成,彭真为主任,是一个具有代表性和权威性的立法工作机构,规模之大、规格之高前所未有),协助常委会加强法制工作。

    法委成立后,干什么?怎么干?

    怎么干?最初遇到两个问题:一个问题,它是虚的(安排性的)还是实的(真抓实干)?彭真找了华国锋、邓小平、叶剑英请示如何工作。华说:是实的嘛!邓说:当然是实的,你要找什么人就找什么人,要找哪个部门就找哪个部门。叶说:法制工作就委托你来管,你认为该怎么办就怎么办。再一个问题,法委先务虚再务实,还是加快立法步伐?在一次法委全体会议上,有的委员建议法委先要务虚,先把大是大非(当时实际上牵涉到如何总结“文革”教训,如何评价毛泽东和毛泽东思想)搞清楚,才好务实。有的委员实际上不赞成这种意见,反问:法委是不是清谈的“茶馆”?彭真明确提出,现在人心思法,立法任务紧迫,我们还是赶快把工作抓起来,虚实结合,寓理于实,在制定法律过程中总结经验教训。在明确这两个问题的同时,法委一成立,彭真当即委托王汉斌抓紧调干部,组织“苦力”工作班子。3月初,刚有了几个人(王汉斌、项淳一、顾昂然、高西江等),已是77岁高龄的彭真就身先士卒,夜以继日地干起来。

    干什么?开始考虑要搞的法律比较多。彭真主持研究,并同华国锋、叶剑英商议,确定还是先抓条件比较成熟的、急需的七部法律,其中:

    (一)国家机构的基本法律有四部即:选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法。这四部法律都是以1954年人民代表大会制度正式建立时制定的原有法律为基础,总结20多年来正反两方面的经验,根据党的十一届三中全会精神,着眼恢复受到“文革”严重破坏的人民代表大会制度并适应新形势、新要求对其加以完善,而重新修订的,主要内容(可以说是亮点):

    1.完善选举制度,主要是两项:一是人大代表直接选举由乡级扩大到县级;二是实行差额选举。

    2.为加强地方国家权力机关的作用,规定县级以上地方各级人大设常委会。

    3.改革立法体制,规定省级人大及其常委会可以制定地方性法规。

    (二)刑法和刑事诉讼法。这是两部法典化的基本法律,起草工作原来就有一定的基础。刑法草案1957年就有了第22稿,并曾提交一届全国人大第四次会议征求意见并授权全国人大常委会审议修改;1963年又有了第33稿,曾经中央书记处、政治局常委和毛主席原则审阅过。这次提出的刑法草案就是以第33稿为基础,总结实践经验、特别是“文革”的教训,根据新情况、新问题而拟订的。与刑法相配套的刑事诉讼法草案也是在“文革”前多次修改稿的基础上拟订的。刚才,胡康生同志已经专就这两部法律做了全面介绍。这里,我想仅点一下当初自己印象深刻的几个曾有争议的重要问题:

    1.刑法要不要以马列主义、毛泽东思想为指针?

    2.用无产阶级专政的概念,还是讲人民民主专政?

    3.严禁刑讯逼供,严禁聚众“打、砸、抢”,“严禁非法拘禁”,这些不是法言法语?要不要在刑法中作规定?

    4.“诬告反坐”是封建报复?(最后用语改为:“凡诬告陷害他人的,参照他所诬陷的罪行的性质、情节、后果和量刑标准给以刑事处分。”)

    5.“以事实为根据,以法律为准绳”的审判原则。

    对于这些问题,彭真在五届全国人大第二次会议上所作的《关于七个法律草案的说明》中作了明确回答。

    (三)中外合资经营企业法。这是第一部对外开放的法律,旨在引进外国资金、先进技术和先进管理经验。起草这部法律,当时我国是没有实践经验的。怎么办?一是打破传统观念束缚,整理了一份《列宁关于用租让制利用外资的一些论述》。二是借鉴国外成功经验,整理了《一些国家和地区办合资企业的规定》、《关于合资企业的一些情况》等十几份资料。三是规定得原则一些,不宜过细,只有15条(为了解决这部法律实施的若干具体问题,彭真主持、组织有关部门调查研究,由国务院外国投资管理委员会党组提出《关于中外合资经营企业法几个问题的通知》,由李先念、彭真报告中央,中共中央以1980年14号文件转发。1983年9月20日国务院发布的《中外合资经营企业法实施条例》就是以这个《通知》为基础制定的)。这部法律可以说具有破冰的重大意义:

    1.引进市场法则,规定合资双方的权利和义务由协议、合同、章程规定。

    2.开启现代化企业制度,规定合资企业的形式是有限责任公司,设立董事会决定重大问题。

    3.引进知识产权概念,规定合资双方可以“工业产权”作为投资。

    4.为设立外商独资企业开了大门,规定外商投资比例不封顶,只是不得低于25%。

    1979年7月1日五届全国人大第二次会议通过七部法律,可以说迈出了新时期社会主义法制具有奠基意义的关键一步。邓小平高度评价说,由此“全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事啊!”

    故事二:现行宪法的前世今生

    今年12月4日,在第五个国家宪法日到来之际,习近平总书记作出重要指示强调:“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。我国现行宪法是在党的领导下,在深刻总结我国社会主义革命、建设、改革实践经验基础上制定和不断完善的,实现了党的主张和人民意志的高度统一,具有强大生命力,为改革开放和社会主义现代化建设提供了根本保障。”

    (一)制定现行宪法的前奏

    新中国成立后,除“共同纲领”这部临时性宪法外,先后有四部正式宪法即:1954年宪法、1975年宪法(“文革”宪法)、1978年宪法、1982年宪法(现行宪法)。

    前面讲了,党的十一届三中全会后,加快立法,三个多月制定了七部法律。其中,四部国家机构的基本法律、特别是地方组织法,直接牵涉到当时有效的1978年宪法的有关规定。那部宪法虽是“文革”结束后制定的,但当时党中央还来不及领导全党全国人民对“文革”的错误进行全面清理,《关于建国以来党的若干历史问题的决议》也还没有作出,它就不可能摆脱“文革”的影响,是有严重缺陷的,比如:在“序言”中仍然肯定了 1975年宪法规定的“无产阶级专政下继续革命”的错误理论和在这个错误理论指导下的“文化大革命”的错误实践;在“国家机构”一章中仍然保留了地方各级统揽大权的“革命委员会”体制。因此,在重新修订地方组织法时,根据各地方、各方面普遍要求取消“革命委员会”、恢复人民委员会以及地方人大设常委会的意见,彭真向中央写了一个请示报告,提出三个方案:一是用立法形式把革命委员会体制固定下来。这样做,不赞成的人可能很多。二是取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做,在名义上虽然取消了革命委员会,但对扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三是县级以上地方各级人大设常委会,并恢复人民委员会。这个方案可能比较好些。三个方案究竟采取哪个?请中央决定。如果中央决定采用二、三方案,都牵涉到修改1978年宪法有关条文问题。对这三个方案,彭真的倾向意见是明显的。邓小平批示:我赞成第三方案,相应地这次人大只修改宪法这一条,其他不动。胡耀邦批示:地方组织法和选举法请按邓副主席批示原则修改。根据中央批准的第三方案,五届全国人大第二次会议通过七部法律的同时,还通过了《关于修正宪法若干规定的决议》,主要内容:一是县级以上地方各级人大设常委会;二是将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府;三是人大代表直接选举由乡级扩大到县级。这就为重新修订四部国家机构的基本法律提供了宪法依据。1980年五届全国人大第三次会议再次作出决议,删去1978年宪法第四十五条中关于公民“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”。这两次修改1978年宪法部分内容,可以说是制定现行宪法的前奏。

    (二)现行宪法从起草到通过

    1980年9月五届全国人大第三次会议同意中共中央建议,决定(比较系统地)修改1978年宪法,成立宪法修改委员会(由叶剑英任主任委员,宋庆龄、彭真任副主任委员,103名委员中包括了中共中央政治局、书记处的全体同志,全国人大常委会副委员长、国务院副总理、全国政协副主席和各民主党派负责人、无党派的代表人士等,是一个代表性很强、权威性很高的机构),主持修改宪法。

    1980年9月15日,叶剑英主持召开宪法修改委员会第一次会议,决定设立秘书处,作为工作班子,负责宪法修改的具体工作,由胡乔木任秘书长,副秘书长有吴冷西、胡绳、王汉斌、甘祠森、张友渔、叶笃义、邢亦民(实际上一直坐班牵头的是胡绳和王汉斌)。从此时起到1981年7月宪法修改的具体工作是由胡乔木主持的,之后由彭真直接主持。

    从1980年9月宪法修改委员会正式成立到1982年12月4日五届全国人大第五次会议通过现行宪法,历时两年零三个月,大体上分为三个阶段:第一阶段是提出宪法修改草案(1980年9月至1982年4月);第二阶段是全民讨论(1982年5月至8月);第三阶段是全国人大会议审议通过(1982年11月26日至12月4日)。这部宪法从起草到通过,可以说有两个显著特点:

    第一个特点:它是高度民主基础上高度集中的产物。

    当年,秘书处上手并没有关起门来起草宪法草案条文,而是做了三件事:一是学习文件、领会新时期党的路线方针政策;二是广泛征求意见、认真调查研究,胡乔木主持工作期间就开了13次座谈会,彭真接手之后又花了3个多月的时间多次开座谈会、进行调查研究;三是收集、研究35个国家的宪法,还有国民党的中华民国宪法,用以参考、借鉴。

    彭真在主持宪法修改的具体工作中强调:“民主集中制在一定意义上也可以说是多谋善断。多谋,就是要真正发扬民主,听取各种意见,不论是赞成的还是反对的意见,包括很难听的话,都要听,就是集众思、广众益;善断,就是在民主的基础上正确地集中,有时集中得不对,有错就改。坚持真理,随时修正错误。”又说:“搞宪法修改不容易。要了解我国的实际情况,听取各方面的意见,特别要注意收集各种不同意见,不能回避矛盾。这样才能做到全面、客观。”即使秘书处在广泛听取意见、认真调查研究的基础上向宪法修改委员会提出草案讨论稿时,彭真仍然强调:“大家对这个稿子,可以增,可以减,可以小改,也可以大改,也可以推翻。”

    当时的形势是:随着粉碎“四人帮”,结束“文革”,实现战略转折,实行改革开放,党心民心大振,思想十分活跃,普遍高度关注这次修改宪法。大家共同关心的重大问题就是如何制定一部好宪法,防止“文革”灾难重演。在这种形势下,在充分发扬民主、广泛听取意见过程中,各地方、各方面提出了很多好的意见,但也有重要的不同意见,比如:要不要把四项基本原则写进宪法?作为国家根本政治制度,是坚持人民代表大会制度,还是搞西方那种“三权分立”?人民代表大会是实行一院制,还是实行两院制?在民族问题上,是坚持民族区域自治制度,还是搞加盟共和国或者变相的加盟共和国的制度,还是搞联邦制甚至邦联制?如此等等。

    为了统一认识,在重大问题上形成共识,彭真提出四点指导意见:

    第一,一定要理直气壮、旗帜鲜明地坚持四项基本原则。小平同志说,“一定要把四项基本原则写进宪法。”起草宪法,就好像盖房子。四项基本原则就是盖宪法这座大房子的四根柱子。没有这四根柱子,房子就盖不起来;盖起来了,也会垮掉。

    第二,一定要从中国的实际出发。实际是起草宪法的根据。实际包括两个方面,一是现实的实际,二是历史的实际。现实的实际是根本的,历史的实际主要是经验教训。研究、借鉴外国的经验,要洋为中用,取其精华,去其糟粕,吸收符合我国实际情况、适合我国需要的有用、有益的东西。

    第三,宪法要有稳定性。在纲不在目,在要不在繁,只管战略、不管战役,只能写现在能够定下来的、最根本的、最需要的东西。要尽可能地把全国各方面的意见集中起来,使新宪法能够起到统一全国人民的思想、进一步巩固和发展安定团结的政治局面、保证社会主义现代化建设健康顺利进行的作用。

    第四,以 1954年宪法为基础。长时期的实践证明,1954年宪法是一部比较好的宪法。当然,那时以来,情况已经发生了很大变化。这就要求我们在 1954年宪法的基础上总结我国社会主义发展的丰富经验,继承和发展 1954年宪法的基本原则,既考虑当前的现实,又考虑发展的前景,以适应新时期社会主义现代化建设的需要。邓小平同志赞成这个意见,指出:新宪法要给人以面貌一新的感觉。

    这四条得到大家的赞同,统一了大家的认识,从而使充分发扬民主始终坚持着正确的政治方向,使一稿又一稿的草案边修改边完善。这里,我列几个数字:宪法修改委员会第二次会议开了九天,对秘书处提出的草案讨论稿逐章逐节逐条讨论,做了较大修改(讨论稿共140条,修改了83条;“序言”共11段,修改了10段,增写了1段)。宪法修改委员会第三次会议又开了九天,再次对经修改的草案逐章逐节逐条讨论修改,提出了修改草案,提供全民讨论。秘书处根据全民讨论提出的意见,对修改草案补充、修改了近百处。宪法修改委员会第四次会议开了五天,对秘书处修改的修改草案逐条讨论通过,决定提请五届全国人大五次会议审议。人大会议经过审议,对草案最后做出修改,共涉及19条,加上了对“序言”的修改,共30处。12月4日,大会采取无记名投票方式,通过了新宪法。当时,参加投票的代表3040名,投票结果,赞成的3037票,弃权的3票,不到千分之一。

    第二个特点:它是中国共产党的正确主张和十亿人民共同意志的统一。

    现行宪法从起草、修改到通过,始终是在党中央领导下进行的,表现在:一是,向全国人大提出对1978年宪法作比较系统修改的,是中共中央。二是,中央政治局和书记处的全体同志都参加了宪法修改委员会。三是,党的十一届三中全会、六中全会和十二大精神得到全国人民拥护,为修改1978年宪法提供了指导原则和重要依据。四是,党中央自始至终对宪法修改工作给予高度重视,中央政治局和书记处专门讨论过八次,修改草案每一稿都是中央原则同意的。中央原则同意了,是不是就不能再改?事实证明,不是。在整个过程中,党中央在加强领导的同时,又始终尊重人民的主体地位。在全国人大会议通过以前,广泛征求意见,充分发扬民主,结果不但没有否定党的意见,而恰恰是补充和完善了党的意见。

    总之,新时期制定的新宪法是中国共产党领导全国人民经过充分发扬民主、反复协商形成共识、凝聚集体智慧的结晶。习近平总书记强调:“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”因此,这部宪法也就成为、也才能够成为新时期党领导人民治国安邦的总章程。

    (三)宪法与改革

    鉴于改革开放是新时期最鲜明的特点,又是党在新的历史条件下带领人民进行的新的伟大革命,这里着重讲一下宪法与改革的问题。

    习近平总书记指出:“在一个国家的各种制度中,政治制度处于关键环节。以什么样的思路来谋划和推进中国社会主义民主政治建设,在国家政治生活中具有管根本、管全局、管长远的作用。”

    人民代表大会制度是我国的根本政治制度。现行宪法的一大亮点,就是总结新中国成立以来政权建设的基本经验、特别是“文革”的沉痛教训,按照党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》提出的“必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设,使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关,在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”的要求,对完善人民当家作主的国家政权制度作出了许多重要的新规定,可以说是迈出了政治体制的重要一步,主要是:

    1. 加强最高国家权力机关的作用,扩大全国大人常委会的职权(主要是与全国人大共同行使国家立法权、共同监督宪法的实施,并负责解释宪法),加强全国人大的组织(主要是设立专门委员会)。

    2. 恢复设立国家主席和副主席。

    3. 国家设立中央军事委员会,领导全国武装力量。中央军委实行主席负责制。

    4. 国务院实行总理负责制,各部、各委员会实行部长、主任负责制。

    5. 在中央统一领导下,加强地方政权建设,县级以上地方各级人大设常委会,省级人大及其常委会有权制定地方性法规,地方政府实行首长负责制。

    6. 各级政府设立审计机关,加强对财政、财务活动的监督。

    7. 改变农村人民公社的政社合一体制,实行政社分开。

    8. 实行基层群众自治制度。

    至于经济体制,由于当时正在进行改革,尽管取得了很大的成绩,但因时间较短,实践经验不足,还在“摸着石头过河”,新宪法对经济体制改革只是确定了原则,为进一步全面深化改革留下了空间。

    (四)宪法的稳定和修改

    毛泽东说:两重性,任何事物都有,而且永远有,当然总是以不同的具体形式表现出来,性质也各不相同。稳定和变革就是对立的统一,这也是两重性。

    宪法也是一样,具有稳定与变革的两重性,这种两重性是在建设中国特色社会主义的实践中统一起来的,在保持稳定中与时俱进,在与时俱进中保持稳定。

    现行宪法实施以来,随着改革不断深化、开放不断扩大和中国特色社会主义不断发展,适应经济社会发展的客观要求,1988年4月12日七届全国人大第一次会议、1993年3月29日八届全国人大第一次会议、1999年3月15日九届全国人大第二次会议、2004年3月14日十届全国人大第二次会议、2018年3月11日十三届全国人大第一次会议先后五次以宪法修正案的形式对宪法部分内容作了修改、补充。

    我经历的只是前四次修改宪法部分内容。第一个宪法修正案共两条:一是肯定了私营经济的宪法地位;二是规定了土地使用权可以依法转让。第二个宪法修正案共九条,主要内容:一是明确了我国正处于社会主义初级阶段的基本国情;二是在规定坚持四项基本原则的基础上,增加规定坚持改革开放,从而使基本路线在宪法中表述得更加完整;三是确定了国家实行社会主义市场经济。第三个宪法修正案共六条,主要内容:一是确立了邓小平理论在国家政治生活和社会生活中的指导地位,实现了国家指导思想的与时俱进;二是确定了我国社会主义初级阶段的基本经济制度(公有制为主体、多种所有制经济共同发展)和分配制度(按劳分配为主体、多种分配方式并存),肯定了农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,明确了非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分;三是确立了依法治国、建设社会主义法治国家的治国基本方略。第四个宪法修正案共十四条,主要内容:一是把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道写入宪法,确立了它在国家政治生活和社会生活中的指导地位,实现了国家指导思想的又一次与时俱进;二是增加规定“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”,体现了全面、协调、可持续发展的科学发展观;三是在关于统一战线的表述中增加“社会主义事业的建设者”,体现了新时期统一战线的重要发展;四是完善了土地征用制度,规定“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;五是进一步明确了国家对发展非公有制经济的方针,规定“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展,并对非公有制经济依法实行监督和管理”;六是完善了私有财产保护制度,规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”,“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”;七是增加规定“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”;八是增加规定“国家尊重和保障人权”;九是完善了包括“戒严”又不限于“戒严”的紧急状态制度。

    前四个宪法修正案共三十一条,加上第五个宪法修正案,共五十二条,虽然只是对宪法部分内容的修改、补充,但又都是关系经济社会发展和国家长治久安的重大问题,客观上反映了我国社会主义制度的自我完善和发展,主观上反映了全党全国人民对什么是社会主义、怎样建设中国特色社会主义这个根本问题认识的深化,从而使宪法更加完善,成为体现时代特征、符合国情、与时俱进的宪法,对于保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行,发展社会主义民主政治,推进依法治国、建设社会主义法治国家进程,发挥了并将继续发挥重大作用。

    随着实践发展,在对宪法部分内容适时进行适当修改的同时,我们党和国家又始终高度重视维护现行宪法的稳定。宪法的稳定是国家稳定的法律基础。所谓稳定,就是宪法在我们国家举什么旗、走什么路这个根本问题上确立的根本制度和重大原则不能改变,正如习近平总书记指出的:“国家的根本制度和根本任务,国家的领导核心和指导思想,工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体,人民代表大会制度的政体,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度,爱国统一战线,社会主义法制原则,民主集中制原则,尊重和保障人权原则,等等,这些宪法确立的制度和原则,我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。”如果否定这些制度和原则,国家就要变质,天下就要大乱,人民就要遭殃。

    为了保证宪法在变革中保持稳定,修改宪法遵循什么原则?采取什么方式?1987年党的十三大以后对现行宪法作第一次修改时,就确定了两条原则:一是,改革要遵守法律,法律要为改革服务;二是,修改宪法,只限于不修改就会妨碍改革的条款,可改可不改的不改,有些问题采取宪法解释的办法去解决。第四次修改宪法时,进一步完善了修改宪法的原则,就是:不是大改,而是部分修改,对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改,主要是把我们党总结实践经验所确定的重大理论观点和重大方针政策写入宪法。可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改。至于修改宪法的方式,在当年制定现行宪法时就慎重研究过,确定采取宪法修正案的方式,这是借鉴美国修改宪法的办法(美国宪法制定于1787年,200多年来宪法原文一字未动,在此期间多次修改、补充宪法,一直采取修正案的方式),认为它比法国、苏联和我国过去采取的修改宪法办法(过一定时期,对宪法作全面修改,实际上是重新制定)要好。按照上述原则、采取上述方式修改宪法,有利于宪法的稳定,有利于国家的稳定。

    故事三:行政诉讼法出台的前前后后

    行政诉讼法是继刑事诉讼法(1979年)、民事诉讼法(试行)(1982年)之后,1989年由七届全国人大第二次会议通过的一部基本法律,人称“民告官”制度。

    在我国两千多年封建专制制度下,没有、也不可能有“民告官”,“刑不上大夫”是一条铁律。所谓“王子犯法与庶民同罪”不过是做做样子罢了,即使如此,皇帝老子是绝对不受法律追究的。

    新中国是人民当家作主,“法律面前人人平等”成为一条基本法治原则。但是,受我国历史上封建专制主义的影响,真正建立并实施“民告官”的制度,并不容易,不能不有一个过程。

    (一)启动

    先是民事诉讼法(试行)(1982年3月8日)第三条第二款规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”

    接着现行宪法规定:一切国家机关都必须以宪法为根本的活动准则,都必须遵守宪法和法律;一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。并且明确规定:公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。(由此确定了行政诉讼法和相应的国家赔偿法的宪法原则。)

    (二)催生

    制定海上交通安全法过程中的一场争论。

    1983年3月2日,海上交通安全法草案由国务院提请五届全国人大常委会第二十六次会议审议,交通部副部长钱永昌对草案作说明。草案中有一条规定:当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书的行政处罚不服的,可以向上一级主管机关申请复议。这一条没有规定当事人可以向法院起诉。在审议过程中,不少常委委员对草案的这一条规定提出意见,建议修改为当事人不服行政处罚的,可以向法院起诉。

    3月4日,杨尚昆主持召开座谈会,就这个问题听取意见。参加座谈会的几位常委委员和法律专家一致的意见是,应当规定当事人有权向法院起诉,草案否定当事人向法院起诉的权利,不符合许多国家的通行做法。交通部坚持草案规定,认为实施行政处罚的是中华人民共和国港监,它是代表国家行使职权的,不应成为被告。

    次日上午,彭真召开会议,再次专就这个问题进行商议。习仲勋、彭冲、杨尚昆、廖承志和交通部部长、副部长参加会议。在这样一个有五位副委员长(其中四位又是中央政治局委员)参加的高层会议上,交通部仍然坚持草案规定。交通部部长说,港监履行职务,头上戴的是国徽,把它告上法庭,就是把中华人民共和国告上法庭,这怎么行?!这时,彭真很严肃地让顾昂然念前面讲的宪法有关规定。彭真说:海员、特别是当上大副、船长,要熬多年才能取得执业证书,你处罚错了,吊销他的执业证书,等于砸了人家的饭碗,还不许人家告到法院,讨个公道?交通部仍然不服。交通部副部长说,他在海上跑了多年,当过大副、船长,美国、日本对这种行政处罚都是不能告到法院的。这次会议还是没有达成共识。走出会场时,习仲勋感叹说:“都念宪法了,还不服,这事儿真难啊!”

    会后,王汉斌立即布置法工委研究室查美国、日本的有关法律规定。法工委加夜班写了两份材料,证明那位副部长讲的不对。日本有一部海难审判法,美国有一个“海商法案例第283例《1974年美国联邦法院判决大卫·苏利亚诺控告美国海岸警卫队队长案》,都很明确:无论美国,还是日本,当事人对海事当局作出的行政处罚不服的,都是有权向法院起诉的。

    为了解决问题,王汉斌给国务院副总理万里写了报告,汇报常委会审议海上交通安全法草案的情况,并附上有关资料。这份报告先报习仲勋,他批了一个“好”字,然后批给万里。万里专门让国务院研究室主任马洪来了解情况。他回去向万里汇报后,万里就把报告批给了交通部,让他们不要再争了。

    这场争议还引出了一项全国人大常委会审议法律案程序的变革——由“一审制”改为“二审制”,实质是全国人大及其常委会行使国家权力的一项制度创新。3月5日,委员长会议经讨论,并向常委会全体会议报告,决定今后全国人大常委会审议法律草案,一般采取如下程序:凡向全国人大常委会提出的法律草案,第一次常委会会议先听取法律草案的说明,进行初审,不作表决;在下次或者以后的常委会会议上对该法律草案进行审议后,再付诸表决。

    (三)结果

    海上交通安全法草案按照新的二审程序,经过半年进一步研究修改,由六届全国人大常委会第二次会议于1983年9月2日通过。其中第四十五条规定:“当事人对主管机关给予的罚款、吊销职务证书处罚不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不履行的,由主管机关申请人民法院强制执行。”

    建立行政诉讼制度的目的之一,是要使公民、法人和其他组织被行政机关或者行政机关工作人员侵犯的合法权益得到补救。如果赔偿问题得不到解决,人民法院的判决无法执行,行政诉讼制度也就形同虚设。因此,在行政诉讼法颁布实施后,八届全国人大常委会第七次会议于1994年5月12日通过了国家赔偿法(包括行政赔偿与刑事赔偿)。

    故事四:企业破产法(试行)制定过程中的一波三折

    1986年3月9日,国务院向全国人大常委会提请审议企业破产法草案的议案。常委会法工委旋即将草案发各省(市、区)人大常委会和中央有关部门征求意见,并组织调研组先后赴天津、沈阳、重庆、上海进行调查研究,同时委托石家庄市、武汉市人大常委会进行调查研究。从征求意见和调查研究的情况看,各地方、各方面对当时要不要、能不能制定企业破产法,有不同的意见:一种意见认为制定这部法律很有必要,有利于企业优胜劣汰;另一种意见认为当时出台这部法律的条件尚不成熟,建议暂缓立法。

    在这种情况下,时任国务院总理的赵紫阳委托鲍彤找彭真,说赵紫阳的意见是通过制定这部法律,把企业破产制度建起来,倒逼企业改革,“置之死地而后生”。委员长会议经研究,曾将企业破产法草案先后列入六届全国人大常委会第十六次会议(6月16日至29日)、第十七次会议(8月27日至9月5日)的议程,进行审议。在审议中,常委会组成人员对制定企业破产法的必要性总体上是认同的,但对当时制定这部法律的必要条件是否具备即可行性的问题,分歧始终很大。全国人大财经委员会的11名委员中有9人不同意当时制定企业破产法,法律委员会的多数委员不同意当时制定企业破产法。在此期间,鲍彤再次找过彭真,说:“彭真同志,您老德高望重,您说句话,不是就行了嘛!”彭真说:“作为共产党员,我可以发言,可以引导。但是,人大常委会实行的不是首长负责制,而是民主集中制,集体行使权利、集体决定问题,我这个委员长也只有一票的决定权,无权发号施令。”

    为了统一认识、达成共识,在常委会第十七次会议期间,委员长会议决定召开联组会,常委会全体组成人员参加,敞开问题,充分讨论,视情况再决定。9月3日、4日、5日连续开了三天联组会。联组会上,讨论得很热烈,也可以说是展开了激烈辩论。普遍认为,为适应经济体制改革的需要,使企业能优胜劣汰,建立企业破产制度是必要的。但是,当时出台企业破产法的必要条件是否具备,看法很不一致。赞成和不赞成当时制定企业破产法的两种意见大约各占一半。

    赞成当时制定企业破产法的意见认为,制定这部法律是经济体制改革的一项重大措施,没有这部法律,许多相关的制度也建不起来。为解决企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”的问题,使企业真正能实行自主经营、自负盈亏、优胜劣汰,有必要尽快制定。

    不赞成当时制定企业破产法的主要理由是:

    1.当前,上级机关对企业的干预过多,企业的自主权尚未很好落实。

    2.价格机制尚未理顺,企业间的平等竞争条件还不具备。

    3.职工因企业破产而待业的社会保险制度尚未建立。破产企业职工如果不能得到妥善的对待和安置,难免引起社会的不安定。

    4.企业法、公司法等法律尚未制定。企业法还没有出台,就先出台企业破产法,这是本末倒置,好比“孩子比母亲先出生”。

    三天联组会结束后,9月26日中央电视台专题报道了全国人大常委会审议企业破产法草案纪实,引起全社会的广泛关注,众多企业和企业职工的反映尤为强烈。

    在这种情况下,常委会第十七次会议决定:组织常委委员和有关部门的同志到基层去,就实施企业破产法的有关条件和问题听取意见、进行研究。会后,陈丕显、彭冲两位副委员长先后亲自带队深入基层调查研究,法律委员会和财经委员会又邀请12个省、市和中央有关部门的负责人以及全国人大常委会部分委员听取意见、进行研究。在此基础上,法律委员会对草案反复进行修改,特别是对这部法律的可行性问题经过认真慎重研究,改了两点:一是缩小本法的适用范围,将草案规定的本法适用国营企业、中外合资经营企业、中外合作经营企业、外资企业、集体所有制企业和其他企业的破产处理,修改为仅适用于国营企业;二是将本法作为试行法,名称改为国有企业破产法(试行)。经委员长会议决定,将国有企业破产法(试行)草案列入六届全国人大常委会第十八次会议(11月15日至12月2日)议程再次审议,副委员长兼法律委员会主任委员彭冲、法律委员会副主任委员宋汝芬就这段工作和修改企业破产法草案的几个问题作了说明。在审议过程中,仍有一些不同意见,这次主要集中在企业破产法与企业法的关系上,一些常委委员仍然认为需要解决“儿子先于母亲出生”的问题,建议企业破产法与企业法同步出台或者稍后于企业法实施。

    11月18日晚上,彭真一夜无眠,凌晨三时,披衣下床,给陈丕显、彭冲、王汉斌写信,提出:“严肃立法是严肃立法的前提。关于破产法的通过问题,国务院提请审议、人大常委会正式列入日程审议,当然希望通过。但通过这样一个法律,总要大体能够解决有关问题,不能颁布一个在常委会审议过程中还议论纷纷,认识未能真正统一,带着许多漏洞的或自己无大把握的法,那样可能引起有关单位经济秩序和职工情绪的混乱。”

    11月25日,彭冲主持法律委员会会议。会议经讨论,同意一些常委委员提出的意见,建议将本法的名称修改为企业破产法(试行),并将草案最后一条修改为:“本法自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起试行,试行的具体部署和步骤由国务院规定。”

    11月26日、29日,这次常委会会议又开了两天联组会,讨论法律委员会提出的企业破产法(试行)修改草案。彭真在会上发言,他说:“同志们在讨论(企业)破产法(草案)时,虽然争论得很激烈,大家在必须有(企业)破产法这点上意见还是一致的。讲条件不成熟,法律不配套,有人讲企业法制定不出来就先制定(企业)破产法,是先有儿子后有母亲,这个问题确实存在。所以,必须先有企业法才能有(企业)破产法。这次(企业)破产法提出来,企业法不也就会促出来吗?(企业)破产法实际上会起到促进作用,是一个促进法。”他最后对(企业)破产法为什么要先试行作解释说:“关于国营企业因无力偿还债务实行破产的经验,建国以来我们还没有。但由于实际需要又不能不制定(企业破产法),这就是常委会第十七次、第十八次会议遇到的难题,也是我们面临的课题,不能解决也要解决。因此,搞(企业)破产法也应该先试点。试行所要达到的目的,就是为最后制定(企业)破产法做准备。”

    在充分发扬民主、在重大问题上达成共识的基础上,常委会第十八次会议于12月2日举行全体会议,出席110人,会议以101票赞成、9票弃权的表决结果,通过了企业破产法(试行)。

    正如彭真讲的,企业破产法(试行)经过试点,积累了实践经验,促进了相关法律相继出台。1988年4月13日七届全国人大第一次会议通过了全民所有制工业企业法,1993年12月29日八届全国人大常委会第五次会议通过了公司法,1997年2月23日八届全国人大常委会第二十四次会议通过了合伙企业法,1999年8月30日九届全国人大常委会第十一次会议通过了个人独资企业法,等等。这些与企业破产法(试行)相关的法律相继颁布实施后,2006年8月27日十届全国人大常委会第二十三次会议通过了企业破产法,我国比较完备的企业破产制度终于建立起来。

责任编辑: 冯涛

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