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制度先行 依法行权 推动讨论决定重大事项制度落到实处

连云港市人大常委会

浏览字号: 来源: 中国人大理论制度研究会  2017年08月29日 10:38:10

    讨论决定本行政区域内的重大事项,是宪法、法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。重大事项决定权是否能够有效行使,不仅直接影响到地方人大及其常委会职能作用的发挥,也间接影响着地方国家权力机关的形象和威信。今年以来,我们按照省委部署、省人大常委会安排,在中共连云港市委的坚强领导下,就健全人大讨论决定重大事项制度开展了一系列工作。根据省委8号文件和市人大《连云港市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》(连人大〔201520号),起草并形成了报中共连云港市委的《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施办法(代拟稿)》,目前正待市委常委会讨论通过。

    一、《代拟稿》起草过程

    今年1月,中办印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》(中办发〔201710号);全国人代会期间,习近平总书记对落实人大讨论决定重大事项制度提出明确要求。张德江委员长参加江苏代表团审议时,要求江苏在落实人大讨论决定重大事项制度方面带个头。3月,省委印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施办法》(苏发〔20178号)。为更好地贯彻中央和省委文件精神,市委书记、市人大常委会主任杨省世同志专门作出批示。市人大常委会党组高度重视,要求根据中央和省市委最新精神,结合2015年《连云港市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》,为市委代拟《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施办法》。代拟稿先后征求了市人大常委会各位领导,各工委(室),各县、区人大常委会以及一府两院意见,并于421召开党组会议进行专题讨论,形成了提请市委常委会讨论的代拟稿,待讨论通过。

    二、《代拟稿》基本框架及重要调整

    (一)基本框架代拟稿坚持贯彻中央和省委文件精神、符合连云港实际、可操作的原则,基本上参照省委8号文件主要框架和内容,特别是重要意义”“总体要求”“遵循原则等基本没有改变(同省委文件相比),段落从省委文件的6个方面20条改成6个方面22条。第一部分,重要意义、总体要求和遵循原则,相应分为三条;第二部分,准确把握讨论决定重大事项的范围和重点,共有各级人民代表大会讨论决定重大事项的重点、地方各级人大常委会讨论决定重大事项的范围、地方各级政府应当依法向本级人大及其常委会报告的重大事项、地方各级政府应当向本级人大常委会备案的重大事项四项内容;第三部分,建立完善讨论决定重大事项的工作制度和机制,有健全沟通协调机制、规范讨论决定程序、建立年度清单制度、完善决定方式方法四条内容;第四部分,切实提高讨论决定重大事项的科学化民主化法治化水平,分加强合法性审查、注重科学性论证、发挥人大代表和常委会组成人员的主体作用、扩大人民群众有序政治参与四条内容;第五部分,认真贯彻实施人大及其常委会作出的决定决议,有加大决定决议的贯彻落实力度、强化对决定决议贯彻落实的监督检查两条内容;第六部分,全面加强组织领导和工作保障,分各级党委切实强化领导责任、各级人大及其常委会依法做好工作、各级政府健全依法决策机制、建立完善相关制度规定、加大宣传力度五条内容。

    (二)重要调整20153月,我市人大常委会审议通过《关于讨论决定重大事项的规定》以来,我们按照规定开展工作,积累了一定的实践经验。这次在起草代拟稿时,我们不仅立足我市实践,也参照了一些外地的经验做法。《代拟稿》较省委《实施办法》,比较重要的调整主要体现在8个方面,具体如下:

    1、为了让实施办法更具操作性、指导性,在代拟稿第4地方各级人民代表大会讨论决定重大事项的重点中,因乡镇人大主席团没有重大事项决定权,依据《江苏省乡镇人大工作条例》,增加了乡镇人大讨论决定重大事项的重点:乡镇人民代表大会依法讨论决定乡镇发展总体规划、城镇建设、乡村建设、重要民生工程、重要建设项目等重大事项,决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的发展计划,审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告,听取和审查乡镇人民政府的工作报告,决定本行政区域内的民政工作的实施计划,撤销乡镇人民政府的不适当的决定和命令。

    2、根据监督法的有关规定,并参考深圳市、河南省及我省苏州、无锡等市有关做法,在代拟稿第5地方各级人大常委会讨论决定重大事项的范围中新增一项:本级党委建议由市人大常委会讨论、决定的重大事项。根据预算法、监督法等规定和我市实践,调整两项:本级政府预算调整方案及上一年度决算调整为本级政府预算调整方案、地方政府债务限额和上一年度决算与外国地区缔结地方友好关系,授予荣誉公民调整为缔结友好城市,授予荣誉市民

    3、根据我市实践,代拟稿第6地方各级政府应当依法向本级人大及其常委会报告的重大事项,新增一项:各类开发区和功能板块运行情况。

    4、根据监督法和我市实践,代拟稿新增第7地方各级政府应当向本级人大常委会备案的重大事项内容:政府工作部门的设立、增加、减少或者合并;政府派出的行政机构、行政区划的调整和行政区域的更名;法律、法规规定应当备案的其他重大事项。

    5、依据省委文件要求,新增第10建立年度清单制度:经党委批准由人大常委会讨论决定的重大事项,人大常委会和一府两院都要制定专项工作计划,列入各自年度工作要点。相关工作计划要明确重大事项的项目名称、工作目标、实施重点、进度安排、责任单位等具体内容,确保相关工作内容一目了然,时序进度清晰可控,责任部门具体落实。

    6、根据监督法和我市实践,代拟稿第15扩大人民群众有序政治参与增加一项:人大常委会作出的关于重大事项的决议、决定,应当及时向社会公布。

    7、根据我市实践,代拟稿第16条调整一项:对于人大及其常委会作出的重大事项,‘一府两院’要及时向人大常委会报告决定决议的贯彻实施情况,可以在年度工作报告中集中报告,也可以在有关专项工作报告中报告。调整为对于人大及其常委会作出决定决议的重大事项,‘一府两院’应当将办理情况向下一次人民代表大会或在六个月内向人大常委会会议作出报告,需要较长时间办理的,可以分阶段报告。

    8、根据监督法有关规定,参考苏州市做法,在代拟稿第17条新增常委会会议可以对决议决定的执行情况进行满意度测评,测评结果应该及时向一府两院反馈,并适情向全社会公布。

    三、几点体会

    (一)重大事项需经人大讨论决定的共识尚需进一步凝聚地方人大及其常委会讨论决定本行政区域内的重大事项,不仅是宪法、法律的规定,是坚持人民代表大会制度、人民当家作主、依法治国的具体体现,也是将党的意志转化为国家意志的重要方式,实现决策民主化、科学化、制度化的必然要求。地方人大及其常委会讨论决定重大事项,有利于集思广益,充分反映民意,最大限度地保证人民群众的根本利益。但从实际情况看,一些部门、单位甚至于领导干部还没有认识到这方面的重要性,依然满足于传统思路、方法和手段,片面认为人大讨论决定重大事项是走形式,所以,还必须从坚持和完善人民代表大会制度,贯彻落实四个全面战略布局、五大发展理念重要思想的高度,进一步加强对人大依法行使重大事项决定权重大意义的宣传。

    (二)处理好人大与党委和“一府两院”关系才能使人大及其常委会重大事项决定权落到实处地方人大及其常委会行使重大事项决定权,既不是与党委争权,也不是与政府分权,而是依法行使职权。随着依法治国基本方略的实施和政治体制改革的深入推进,我国宪法、法律赋予人大及其常委会的职权必将逐步落实到位,党委决策、政府执行、人大监督的国家权力运行模式朝着党委决策、人大决定、政府执行的方向发展将是一种趋势。鉴于此,应重视处理好三个关系:一是与党委的关系。一句话就是要坚持接受同级党委领导。党对人大工作的领导是政治原则、政治方向、重大决策的领导,人大及其常委会在讨论、决定重大事项前,应及时与党委沟通,讨论决定重大事项过程中要及时向党委汇报,取得党委同意。二是与政府的关系。地方人大及其常委会是地方国家权力机关,同级人民政府是它的执行机关,由它产生,对它负责,受它监督。这方面在实践中存的反差较大,不少地方的政府不愿意、不习惯把重大事项提交给人大及其常委会讨论、决定,如重大改革措施的出台、重大建设项目的上马、本行政区域内涉及多数公民切身利益的改革方案的实施等,一般是自行决定、或与党委共同决定。基于此,一方面政府要依法行政。另一方面,人大及其常委会要增强依法行使决定权的主动性,对列入重大事项范围的,要监督政府提请审议。三是与审判机关和检察机关的关系。人民法院、人民检察院独立行使审判权和检察权,不受行政机关、社会团体和个人干涉。地方人大及其常委会可以对同级人民法院、人民检察院适用法律中的重大问题进行监督,并可就人民法院、人民检察院的重工作作出决定,但是不得撤销人民法院、人检察院的法律文件。人大及其常委会有权对人民法院、人民检察院执法情况进行检查评议,对发现显失公正或适用法律不当的案件,可要求重新审理,依法进行纠正。

    (三)科学界定重大事项范围是行使好重大事项决定权的基本前提如何界定重大事项,这既是一个理论问题,也是一个实践问题。应把握好几个原则:一是合法性原则。对于宪法、法律明确规定的,人大及其常委会要认真行使职权。对于法律规定不具体、不明确的,要按照法律确立的职责范围来加以选择和确定。二是全局性原则。确定本行政区域的重大事项要着眼于全局的、长远的、根本的问题。三是人民性原则。凡与广大人民群众的切身利益息息相关,人民群众普遍关注、反映强烈、迫切要求解决的问题,如养老、教育、医疗、住房、公共卫生等改革措施的出台等。四是区域性原则。按照充分了解符合本地区实情的原则,切记套用、挪用、拿来就用现象发生,要从本行政区域的实际情况出发来确定重大事项。五是动态性原则。事物是不断发展变化的,重大事项的标准、内容也不是固定不变的,伴随着形势的发展变化,此时是重大事项,彼时就可能不再是重大事项,而此时不是重大事项,彼时则可能转变为重大事项,要根据情况的发展变化,适时调整重大事项范围。

    (四)加强过程的监督和信息的反馈,才能使重大事项决定权在实践层面取得实实在在的成效人大及其常委会就重大事项作出决议或决定,并不是行使重大事项决定权全过程的完成,更重要的是要保证行使决定权成果的落实,确保行使决定权的实效。一府两院有没有真正建立起完善的办理落实制度是关键。主要的一点必须明确:将人大及其常委会决议、决定落实工作明确责任,目标到单位、到人,并及时向人大常委会报告落实情况和落实结果。人大常委会要建立规范的督办制度。通过组织代表和常委会组成人员对办理工作进行视察、调查,及时提出改进工作的意见建议,对办理落实不力的可采取提出询问或质询等方式,加强对讨论、决定重大事项的办理落实工作的跟踪问效,维护人大及其常委会依法行使重大事项决定权的权威和严肃性,真正把行使决定权的成果落实到实处。

    (五)不断强化学习、加强自身建设才能更好地行使重大事项决定权首先,人大常委会组成人员一定要与时俱进、加强学习,进一步提高个人素质,认真学习党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,把精神融会贯通,不断提高法律水平、议政能力,促进常委会机关整体素质和决策水平提高。其次,对要决定的问题进行深入调查研究,加强与人大代表和人民群众的联系,听取民声民意,了解议案的可行性和操作性。再次,要优化常委会组成人员的知识结构和年龄结构,注重年轻化、专业化培养,把有参政议政能力的专业人士和专家学者充实进来,增强提出和审议议案、报告的专业化水平。在工作中要把握好事前研究环节、事中讨论环节和事后跟踪督办环节,进一步维护好广大人民群众的根本利益,确保重大事项决定权依法有效地行使到位。

责任编辑: 冯涛

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