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人大常委会重大事项决定权与其他权力的关系

李建明

浏览字号: 来源: 中国人大理论制度研究会  2017年08月29日 14:40:56

    依据中华人民共和国宪法和中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(下称地方组织法),县级以上地方各级人大常委会拥有监督权、决定权、任免权,其中设区市以上地方人大常委会还拥有地方立法权。除了行使重大事项决定权以外,行使地方立法权、对“一府两院”的监督权、重要人事任免权过程中,也可以表现为针对某一事项做出某种决定,且做出决定的事项不能说不重大。因此,在研究地方人大常委会讨论决定重大事项制度的时候,有必要讨论下述这样一些问题:中共十八届三中全会决定中强调“健全人大讨论、决定重大事项制度”,其中的讨论、决定重大事项的权力是否包括了立法权、监督权、任免权,换言之,人大常委会讨论、决定的重大事项是否包括了有关地方立法、有关对“一府两院”进行监督、有关人事任免的事项;决定权与立法权、监督权、任免权之间是什么关系,地方人大常委会如何充分行使重大事项的讨论决定权,并处理好讨论决定权与立法权、监督权、任免权等其他职权的关系,处理好与党委决策权、政府行政决策权的关系。本文试对上述问题作一初探。

    一、人大常委会决定权的广义理解与狭义理解

    县级以上地方各级人大常委会作为地方国家权力机关的常设机构,宪法、地方组织法规定其应当或可以行使的权力,主要包括地方立法权(县、区级人大及其常委会除外,下同)、监督权、决定权、任免权四项基本职权。除了这四项基本职权外,人大常委会还有一些其他职权,如决定举行人代会的时间、组织选举上一级人大代表等。这些职权也很重要,但不属于基本职权。尽管宪法和法律没有明确区分这四项基本职权,但对宪法和法律规定的地方人大常委会的职权根据其权力的内容、特征、行使方式等,可以大体上将其区分为四项基本职权。胡锦涛同志在中共十八大上所作的报告中也使用了这四项职权的概念。在讲到我们党要支持和保证人民代表大会行使国家权力时强调,“要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用,依法行使立法、监督、决定、任免等职权”。可见,决定权是一项具有相对独立性的职权,即相对独立于立法权、监督权、任免权的职权。宪法和地方组织法以及十八届三中全会决定将“讨论”和“决定 ”并提,称“讨论、决定重大事项”,可见讨论权也是常委会的一项权力,是与决定权并列并经常紧密地联系在一起的一种权力。讨论权表现为对某一事项进行审议、评议、提出意见或建议的权力。做出决定过程中需要审议或发表意见,这就是进行讨论的权力。讨论的结果可能是做出决定,做出某项决定通常也需要经过讨论,但讨论的事项并不一定都需要做出决定。常委会可以组织委员对某一事项提出意见或建议,然后将这些意见和建议汇总整理后反馈给政府或司法机关,而不一定需要做出决定。关于讨论和决定的权力,宪法第104条表述为:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”;地方组织法第44条则表述为:“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。虽然讨论也是一种职权,但与决定权联系紧密,常发生重叠,因而本文不将其视为人大常委会的一项与立法权、监督权、决定权和任免权并列的基本职权,而将其视为与决定权紧密联系在一起的一项职权。

    从理论上说,人大常委会行使的决定权有广义和狭义之分。凡是由人大常委会针对某一事项作出具有法律效力或者产生一定法律后果的决策性结论的,实质上都行使了决定权。例如,省人大常委会作出关于全面推进依法治省的决议、关于修改某个地方性法规的决定、关于批准某某省2016年省级预算调整方案的决议、关于接受某某同志辞去省人民政府副省长职务请求的决定等。这些决议或决定涉及的事项都是该省范围内的重大事项,人大常委会对之做出决定或决议,都是对重大事项行使具有决策意义的决定权,所作出的决定具有法律效力,具有法律上的强制性。在这一意义上,决定权所指向的对象范围可以涵盖立法、监督、人事任免和本行政区域内政治、经济、社会等各方面的重大事项。

    狭义的决定权并不包括行使立法权、监督权和人事任免权过程中的决定权,或者说是除这三方面职权以外的重大事项的决定权。如果说人大常委会对涉及立法、监督、人事任免事项所行使的决定权就是十八届三中全会决定中所称的重大事项讨论、决定权,那么就意味着中央要求健全人大讨论、决定重大事项制度针对的是整个人大工作,等于要求健全人大各项制度。显然,中央并不是这个意思,并不是用健全人大讨论、决定重大事项制度指称健全整个人大制度。理由之一,胡锦涛同志十八大上所作报告中已经明确,人大及其常委会依法行使立法、监督、决定、任免等职权。决定权是四项基本职权中的一项,而不是涵盖立法权、监督权、任免权等其他职权的综合性权力;理由之二,中共十八届三中全会决定在对推动人民代表大会制度与时俱进提出要求时,分别强调了人大要健全立法工作机制、健全对“一府两院”的监督机制、健全人大讨论、决定重大事项制度。可见,狭义的决定权是与立法权、监督权、任免权并列的一项职权。

    由上分析可见,地方人大常委会的决定权有广义狭义之分,中央强调健全的人大及其常委会讨论、决定重大事项制度中的决定权应该是狭义的。因而,我们今天讨论的人大常委会对重大事项的讨论、决定权,也应该是狭义的,是特指除立法权、监督权、任免权以外的决定权。那么,究竟哪些事项属于立法、监督和任免等职权的对象,哪些重大事项才是人大常委会狭义的决定权指向的对象?通过分析地方组织法的规定可以基本上找到答案。地方组织法第43条规定了设区市以上地方人大常委会的地方立法权,第44条规定了县级以上地方各级人大常委会的14项职权。对这15项职权内容进行大致分类,第43条规定的是立法权,第44条规定的14项职权中,第一项职权“在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”,是立法、监督、决定三权都可能涉及的事项;第四项、第五项和第十四项职权,即讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项、根据本级人民政府的建议,决定对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更、决定授予地方的荣誉称号,是人大常委会决定权的主要内容,或者说是决定权指向的主要对象。第六、七、八项职权和地方组织法第31条规定的受人民代表大会委托组成特定问题调查委员会进行特定问题的调查,听取调查报告并可作出相应决议的权力,属于监督权;第九、十、十一、十二项职权以及第二十七条中规定的接受人大常委会组成人员和“一府两院”领导人员辞职申请的职权,均属于任免权。地方组织法第44条规定的第二、第三项职权,即领导或者主持本级人民代表大会代表的选举、召集本级人民代表大会会议,以及第35条规定的人代会闭会期间,人大常委会对涉嫌犯罪的人大代表是否许可被逮捕和刑事审判的决定,涉及的是人大自身工作制度的问题,属于其他职权,或者说是广义上的决定权,而非针对重大事项的决定权。

    综上所述,地方人大常委会依法行使的重大事项决定权,主要指有关以下四个方面的决定权:一是在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行的重大事项;二是本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项;三是根据本级人民政府的建议,对本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算的部分变更;四是决定对外籍公民授予地方性的荣誉称号。

二、重大事项讨论、决定权与立法权、监督权的交叉重叠

    如前所述,人大常委会讨论、决定重大事项的职权可能与立法权、监督权相交叉重叠。这种交叉重叠首先反映在对同一重大事项可以分别行使立法权、监督权、决定权。依据地方组织法第44条规定的地方人大常委会的第一项职权,是在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。为了保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议在本行政区域内的遵守和执行,人大常委会可以行使立法权,制定或修改地方性法规,也可以行使法律监督权,对某项法律、行政法规或上级人民代表大会及其常务委员会的决议在本行政区域内的实施执行情况组织执法检查或听取并审议“一府两院”的专项报告。除立法和监督之外,也可以通过行使重大事项的决定权,保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的有效执行,如人大常委会作出关于全面推进依法治省的决议。又如,为了保证中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法以及地方组织法的正确有效执行,省人大常委会专门作出《关于全省市县乡三级人民代表大会换届选举时间的决定》;再如,国家立法法修改以后,江苏省人大常委会及时作出了《江苏省人民代表大会常务委员会关于确定常州、南通、盐城、扬州、镇江、泰州市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》。保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会的决议在本行政区域内执行,是最为重要的事项,而在这一重大事项上,人大常委会可以根据实际需要,分别行使立法权、监督权和决定权。

    决定权与其他权能发生交叉重叠还反映在,一种职权的行使兼有另外其他职权的功能。例如,撤销本级人民政府不适当的决定、命令,可以理解为人大常委会行使重大事项的决定权,但又是行使监督权的表现,或者更多地反映了人大常委会对于政府行政行为行使监督职权。新修订的《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》,第3条规定了应当经常委会审议并作出决议决定的重大事项。除了第一项以外,对这些事项行使决定权,与其他职权的界线相对比较清楚,即交叉重叠现象不很明显。但是,第4条规定的应当向人大常务委员会报告,常务委员会可以提出意见建议,必要时作出决议决定的16项重大事项,既可以作为行使决定权的对象,也可以理解为人大常委会行使监督权的对象。

    行使决定权与行使立法权也会发生交叉重叠。例如,在某个上位法颁布以后,为使地方法规与上位法保持一致,避免冲突,人大常委会作出修改某个地方法规的决定,这首先是立法行为,但也具有对重大事项行使决定权的性质,即为了保证国家法律在本行政区域内有效执行而行使重大事项决定权。

    重大事项决定权与其他职权之间的交叉重叠现象是正常的,也是不可能完全避免的。这种交叉重叠不影响人大常委会作为地方国家权力机关的常设机构行使地方国家权力,不影响其各项职权的行使。因此,在确定人大常委会重大事项决定权范围的时候,将哪些事项纳入重大事项决定权的对象范围,哪些事项纳入立法权或监督权的对象范围,不必过于严格区分。只要充分行使了立法、监督、决定、任免等职权,人大常委会就在总体上很好地履行了国家权力机关的职能。

    同时,重大事项决定权与其他基本职权的交叉重叠现象也提醒我们,注意不能把主要反映行使立法权、监督权、任免权的事项等同于行使重大事项决定权,以免弱化人大常委会履行重大事项决定权的职能和职责。如前所述,十八届三中全会决定强调健全人大讨论、决定重大事项制度,是有特定含义的,并非泛指做好人大及其常委会职权范围内的各项工作。地方人大常委会在规定讨论、决定重大事项的范围时,应当把重点放在常规性立法、监督、任免事项以外的其他重大事项上,尤其是要将地方组织法第44条第四项内容作为行使决定权的重点对象和重点领域。

三、人大常委会重大事项决定权与党委决策权、行政决策权的关系

    健全人大常委会讨论决定重大事项制度,必须坚持党的领导,这是基本原则。同时,权力机关与执行机关各有职责,不能相互代替行使职权,这也是不存疑义的。因此,健全人大常委会讨论决定重大事项制度,必须高度重视如何坚持党的领导,如何处理好人大决定权与政府行政权关系的问题。这个问题可以简单地归结为人大常委会重大事项决定权与党委决策权、政府决策权的关系问题。

    人大工作和政府工作都要坚持党的领导。为了实现党的领导,加强党的领导,党委就要积极形成并及时提出有关本行政区域内各项事业发展和关于人大、政府、司法机关工作的主张。党委提出有关重大事项的主张就是对重大事项进行决策。但党委决策不能替代国家权力机关决策。党委的决策本质上是对人大工作和政府工作提出宏观性的方针政策主张,代表的是执政党的意志而不是国家意志。党委决策需经过法定程序,转化成国家意志,才能变成具有法律效力的权力机关或行政机关的决策。正是在这个意义上,十八大报告强调要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。人大常委会依法行使重大事项决定权时,要把坚持党的领导作为基本原则,正确对待党委作出的决策。一要积极落实党委对重大事项提出的建议,党委建议人大常委会对相关重大事项进行讨论决定的,人大常委会应当及时进行讨论决定,形成相关的决议决定;二要根据党委的重大决策,及时作出相应的决定决议,予以贯彻落实,及时将地方党委的主张转化为地方国家权力机关的意志。比如,中共江苏省委第十二届八次会议对全面推进依法治省,努力建设法治江苏提出了明确的任务和要求。江苏省人大常委会根据这一要求,及时作出了《关于全面推进依法治省的决议》;又如,2016年江苏省第十三次党代会提出,今后五年江苏发展的总目标和总任务是,聚力创新、聚焦富民,高水平全面建成小康社会。为认真贯彻落实省委的这一决策主张,江苏省人大常委会及时作出了《关于深入贯彻省第十三次党代会精神扎实推进“两聚一高”新实践的决议》;三要及时向党委汇报人大常委会讨论决定重大事项的规划和对重大事项行使讨论决定权的工作。比如,本年度或下一年度人大常委会将对哪些方面的事项进行讨论、决定,在对某项带有全局性的重大事项作出决定前,先向党委汇报,主动听取党委对于人大常委会行使重大事项决定权的意见和建议。

    人大常委会行使决定权还要处理好与政府决策权的关系。人大是地方国家权力机关,政府是权力机关的执行机关。人大常委会作出决策,表达国家意志,政府就要执行人大决策,实现国家意志。当然,政府在执行国家权力机关决策过程中也需要进行决策。例如,市人大常委会作出了关于保护生态资源的决议,在执行这一决议过程中,市政府有权制定出台一些旨在保护本行政区域内生态资源的政策措施。如果人大常委会并未就某一重大事项作出相关决策,而政府准备作出相关决策,出台某些重大的政策措施,则需要在该项重大决策出台前向人大常委会报告,听取人大常委会的意见建议。人大常委会对重大事项的决策与政府行政决策的不同之处在于,前者是针对某个特定事项进行宏观性、原则性、方向性的决策,包含着权力机关对某一重大事项的提出的总的目标、总的要求、总的原则、总的方针,总的思路。而政府的行政决策是为执行人大常委会决策而作出的,包含着执行人大常委会决议决定的思路、规划、措施、路径、方法等相对比较具体的实施方案,是相对比较具体的实施性决策。人大常委会决策与政府决策虽然共同指向重大事项,但应各司其职,不可混淆。人大常委会不可代替政府进行具体的实施性决策,而政府应当将实施性决策方案及时向人大常委会报告,听取人大常委会的意见建议,主动接受人大常委会的监督,但不可将行政决策的职责转嫁给权力机关。

    正确处理人大常委会重大事项的决定权与党委决策权、政府决策权的关系,党委、人大、政府三方都要依法正确履行各自的职责。党委对人大、政府行使领导权,向人大和政府提出自己的主张,要求人大和政府贯彻执行。人大常委会自觉接受党委领导,积极贯彻党委意图,通过行使重大事项决定权及时将党委主张转化为国家意志。人大常委会及时讨论决定重大事项,针对重大事项作出要求政府执行的决策。政府则通过行政决策等手段,认真贯彻党委决策主张,积极执行人大常委会的决策要求。为使党委、人大、政府各司其职,充分发挥各自的作用,党委领导人大、政府工作的方式也需要在实践中不断完善。不少地方党委习惯于与政府共同决策,共同发文,这种方式优点是党委主张直接变成了行政决策,有利于党委的决策得到及时贯彻,增强行政决策的执行力,提高行政管理的效率,但容易使党委的领导权与政府行政执行权相混淆,尤其是弱化人大及其常委会讨论决定重大事项的职能,增加人大及其常委会履行监督职能难度。因为在党委与政府就某一重大事项共同作出具有行政执行性质的决策的情况下,人大常委会再对这一重大事项行使讨论决定权就无实际意义,而且可能会与坚持党的领导的原则发生冲突,同时也会让政府处于尴尬的境地。如果党委和政府共同作出的决策存在合法性、科学性等问题,人大常委会也难以监督,因为人大可以监督政府,但不可以监督党委。因此,比较合理的方式是,党委针对某一重大事项提出意见建议,由人大常委会或者政府根据党委建议,形成自己的决策。例如,在地方政府制定本行政区域国民经济和社会发展第十三个五年规划之前,各地方党委普遍都向政府、人大提出相关意见建议,这个意见建议就成为政府制定、人大批准十三五规划的重要依据。党委应当不断探索改进领导人大工作和政府工作的合法科学的路径和方式,尽量避免或减少与政府共同出台决策性文件。

四、人大常委会行使重大事项讨论决定权的重点领域

    人大常委会行使地方国家权力的方式主要是对职权范围内的事项进行讨论决定,同时,人大常委会的立法权、监督权、决定权、任免权不仅在权力行使方式上都有讨论决定的程序,而且相互之间发生交叉重叠,这些因素决定了人大常委会讨论决定重大事项的范围界定和重点确定具有一定的难度。如前所述,中央强调健全人大讨论决定重大事项制度是有所指的,并不是泛指健全立法、监督、决定、任免等各项制度,决定权并不是涵盖其他职权的概括性权力。那么,人大常委会应当重点在哪些领域行使讨论决定权,这是我们研究人大常委会讨论决定重大事项制度所必须重点解决的问题。

    宪法和地方组织法都在明确规定地方各级人大常委会的立法权、监督权、任免权的同时,专门规定了讨论决定本行政区域内重大事项的权力。宪法第104条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法第44条的规定可以帮助我们正确把握人大常委会讨论、决定本行政区域重大事项的大致范围。该条规定了地方人大常委会的14项职权,其中第四项职权为“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。立法者仅在这一项职权的表述中同时使用了“讨论、决定”、“重大事项”的概念,说明尽管人大常委会行使其他职权时也要或者也可以进行讨论、决定,但作为一项由宪法和地方组织法特别规定的重大事项讨论、决定权,显然不包括行使立法、监督、任免职权时进行讨论、决定的职权。立法权、监督权、任免权行使过程中的讨论、决定与其说是一种权力,不如说是行使立法权、监督权、任免权的一种程序和方式,讨论和决定本身不是权力的本质,本质是进行立法、监督、任免的权力。

    从完善人大讨论、决定重大事项制度和人大常委会有效行使重大事项讨论决定权的实践层面考虑,在确定人大常委会行使决定权的重大事项的范围时,我们应当以宪法和地方组织法有关地方人大常委会职权的规定为依据,以地方组织法第44条规定的第四项职权内容为重点,采取概括规定与具体列举相结合的方法,尽可能划出一个具有合宪性、合法性、合理性、可操作性的重大事项的范围。江苏省人大常委会新近颁布的《江苏省人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》以宪法、地方组织法和其他有关法律为依据,总结本省和外省(区、市)人大常委会行使重大事项讨论决定权的实践经验,在科学界定人大常委会讨论决定重大事项的范围上作了一些具有创新意义的探索,可以作为我们分析研究的重要样本。《规定》第三条列举了13项“议而必决”的重大事项;第四条列举了16项“议而可决”的重大事项。在应当进行审议并作出相应的决议决定的13项重大事项中,除了最后一项兜底性规定外,其余12项大体上可以分为三类:第一类是加以原则性、概括性规定的重大事项。包括第一项“保证宪法、法律、行政法规和全国人民代表大会及其常务委员会决议决定在本省得到遵守和执行的重大措施”;第三项“保证省地方性法规和省人民代表大会及其常务委员会决议决定得到遵守和执行的重大措施”;第六项“事关本省经济建设和社会发展全局的重大措施”。第二类是由特定主体建议或要求讨论决定的重大事项。包括第二项“中共江苏省委建议讨论、决定的重大事项”;第四项“省人民代表大会授权讨论、决定的重大事项”。第三类是具有相对明确、具体内容的重大事项。包括第五项“推进依法治省,加强社会主义民主法治建设的重大决策和部署”;第八项“省人民政府预算调整方案、地方政府债务限额及上一年度决算”;第九项“设区的市、县(市、区)人民代表大会代表名额、常务委员会组成人员名额的确定”;第十一项“撤销省人民政府不适当的决定、命令”等。

    《规定》第四条的内容是“一府两院”应当向人大常委会报告的重大事项,常委会可以对报告事项进行讨论、并提出意见建议,必要时可以作出决议决定。“一府两院”向人大报告实质上是主动接受人大监督的实际行动,而人大常委会对其报告事项进行讨论、提出意见建议,必要时作出决议决定,也主要体现对“一府两院”工作的监督。“议而可决”的16项重大事项中,除最后一项属于兜底性规定和第六项“事关全省发展重要领域和长远发展的重大改革举措”属于比较原则、抽象的概括规定外,其余14项均为相对比较具体的重大事项,如第一项“省级预算和全省预算的执行情况”;第四项“实施国民经济和社会发展五年规划的中期评估”;第八项“教育、科学技术、文化、医疗卫生、体育、社会保障、社会救助、养老、扶贫、物价、就业、收入分配、住房保障、食品安全等涉及全省群众切身利益的重大决策和重大项目的实施,重大基础设施建设,重大财政支出项目”等。

    从上述江苏《规定》设定的重大事项看,第三条规定的事项大多属于狭义的应由人大常委会讨论决定的重大事项。不过,撤销省人民政府不适当的决定、命令,也可以被理解为行使监督权的事项。而第四条规定的事项虽然也属重大,虽然必要时也可以作出相应的决议决定,但基本上都属于人大常委会行使监督权的重大事项。从理论上讲,《规定》将29个方面都列为省人大常委会行使讨论决定权的重大事项,也有些不尽科学合理的地方。但从实践意义上讲,宁多勿少,没有坏处。只要把应当和需要列入的事项都列入了人大常委会行使讨论决定权的对象,没有遗漏重要事项,就有利于人大常委会行使重大事项的讨论决定权。我们需要避免的是那些应当由人大讨论决定的事项没有被列入。有些事项虽然属于人大常委会行使监督权的对象,但将其列为由人大常委会讨论决定的重大事项后,使对这些事项的讨论决定具有了双重的职能意义:既行使了人大对重大事项的讨论决定的职权,客观上又会进一步强化对“一府两院”的监督,换言之,对于人大常委会全面履行地方国家权力机关的各项职能有益无害。当然,从落实中央关于健全人大讨论、决定重大事项制度的要求的意义上讲,地方各级人大常委会应重点加强对于本行政区域具有全局性、根本性、长远性影响或者事关公众切身利益的重大事项进行讨论、决定的职能,重点强化具有实体意义的重大事项的讨论、决定。对于省级人大常委会来说,尤其要始终将“教育、科学技术、文化、医疗卫生、体育、社会保障、社会救助、养老、扶贫、物价、就业、收入分配、住房保障、食品安全等涉及全省群众切身利益的重大决策和重大项目的实施,重大基础设施建设,重大财政支出项目”等重大事项作为行使讨论决定权的重点领域。那些需要听取报告,提出意见建议,必要时可以决议决定的事项,可以或者更应当在加强人大对于“一府两院”法律监督和工作监督的意义上加以强调和强化,将其作为人大监督的重点,而不是人大常委会行使重大事项决定权的重点。

责任编辑: 冯涛

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