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重大事项决定权的权力边界

刘小冰 徐蕾

浏览字号: 来源: 中国人大理论制度研究会  2017年08月29日 14:33:52

    重大事项决定权,最早表述为“讨论、决定本地区的政治、经济、文化、教育、卫生、民政、民族工作等重大事项”的权力。作为概括人大及其常委会部分职权的专业术语,重大事项决定权同立法权、监督权、人事任免权(以下简称“任免权”)一样,体现人大及其常委会作为国家权力机关的根本特征,是人民主权原则的直接体现。就人大及其常委会自身权力运行而言,重大事项决定权是独立于立法权、监督权、任免权的一种权力,发挥着与其他三项职权不同的作用。使用的前提和基础,在于厘清其权力边界,并用足、用好重大事项决定权。

    一、重大事项决定权的立法模式

    长久以来,我国对重大事项决定权采取的是粗放式立法模式,将其同立法权、监督权、任免权等其他职权合并列举,彼此之间不加严格区分,如宪法第六十二条和第六十七条对全国人大及其常委会的职权进行了列举式规定,内容涵盖立法权、监督权、任免权、重大事项决定权在内的四项基本职权,彼此之间并不加以明确区分。这种立法模式十分笼统,模糊了彼此之间的边界,无形之中大大增加了实践操作的难度。就重大事项决定权的权力范围而言,仅《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称“《地方组织法》”)从法律层面对其作出了规定:“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”由于这些事项亦属“一府两院”的执行权及党委决定权的权力范畴,故有效区分重大事项决定权的重点就在于“重大事项”内涵的确定。有鉴于此,地方人大常委会对如何界定重大事项的范围作出了立法探索。截至目前,除北京、宁夏、新疆外,其他28个省(区、市)人大常委会已经出台了关于重大事项决定权的地方性法规(见表1)。

    对重大事项的上述立法规定主要有三个形式要素:原则规定、具体列举和兜底条款。通过这些要素的不同组合,可将其概括为两种立法模式:一种是采用“原则规定(定义)+具体列举+兜底条款”相结合的模式,如《云南省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第二条规定:“本规定所称重大事项,是指本行政区域内政治、经济、社会发展以及人民群众普遍关心的,带有根本性、全局性、长远性的,须经省人大常委会讨论、决定或者审查同意以及须向省人大常委会报告或者备案的事项。”该规定且在第四条具体列举了决定权的相应范围。另一种则采用“具体列举+兜底条款”的模式,如《浙江省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第三、四、五条直接对重大事项决定权的范围作出明确列举,并设置相应兜底条款。

    就重大事项的范围界定而言,各地方人大常委会基本依照根本性、长远性和全局性的分类标准,围绕《地方组织法》第四十四条所规定的类型展开,主要分为以下三个层次:一是议而必决的事项,即应当提请人大常委会审议,由人大常委会作出决议、决定的重大事项。这是法律、法规规定必须提请权力机关讨论决定的事项,主要包括:国民经济和社会发展计划及其变更、预算与决算及其变更、撤销本级政府不适当的命令与决定、撤销下一级人大及其常委会不适当的决议与决定、城市总体规划与土地利用及其重大变更、人大换届选举中的有关重大事项等;二是议而可决的事项,即应当向人大常委会报告,必要时,由人大常委会作出决议、决定的重大事项。这是依照法律确定的原则精神推演出的重大事项,主要包括:贯彻实施宪法法律法规及执行上级人大及其常委会决议情况、预算执行情况、国民经济与社会发展重大建设项目实施情况、突发重大事故处置情况、涉及民生领域重大措施实施情况、“一府两院”需要决定提请事项等;三是议而不决的事项,即应当向人大常委会报告,由人大常委会讨论,提出意见、建议,但并不需要作出决定的事项。这一层次设置并非大多数地方的通例,仅在少部分地区立法中存在,主要包括:省辖市、县(市、区)行政区域的合并、分立、撤销、隶属关系及名称变更。    

    

    表1:重大事项决定权立法模式简表

    

    定义+列举+兜底

    列举+兜底

    省、自治区、直辖市

    河南(2014)、广西(2014)、山西(2002)、甘肃(2001)、安徽(2015)、陕西(2014)、辽宁(2010)、沈阳(2010)、黑龙江(2004)、湖南(2003)、浙江(2001)、青海(2000)、江苏(1999

    江西(2015)云南(2015)、重庆(2009)、西藏(2008)、河北(2005)、贵州(2005)、内蒙古(2002)、天津(2002)、山东(2010)广东(2010)、四川(2006)、福建(2002)、上海(2002)、湖北(1999)、海南(1999

    设区的市

    丹东(2016)、鞍山市(2015)、深圳(2013)、海口(2011)、呼和浩特(2010)、唐山(2008)、太原(2001)、贵阳(2016)、葫芦岛(2015)、南宁(2015)、郑州(2015)、本溪(2012)、恩施(2011)、抚顺(2010)等

    武汉(2015)、厦门(2006)、莫力达瓦达斡尔族自治旗(2005)、大同(2004)、西安(2004)、淮南(2002)、广州(2001)、济南(1998)、南京(2014)、银川(2005)、长春(2005)、大连(2002)、苏州(2002)、汕头(2002)等

    二、重大事项决定权与相关权力的内容比较

    除了上述立法模式,重大事项决定权与各种不同权力之间的基本内容也可做些简要的比较。

    (一)重大事项决定权与立法权、监督权、任免权的内容比较

    目前,重大事项决定权与立法权、监督权、任免权的相关立法内容可列表如下(见表2):

    表2:重大事项决定权与立法权、监督权、任免权内容比较

    

    重大事项决定权

    立法权

    监督权

    任免权

    法治领域

    为实施民主法治建设做出相关决议或决策

    为需要的地方性事务制定法规

    

    

    为保证宪法、法律、行政法规和全国人民代表大会及其常务委员会决议、决定在本行政区域内得到遵守和执行所采取的重大措施

    为执行法律、行政法规的规定,根据本行政区域的实际情况需要,做出具体规定

    

    

    对法律、法规和上级人大及其常委会决议、决定的执行情况进行审议,提出意见、建议

    

    对关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的有关法律、法规实施情况组织检查

    

    撤销本级政府或下一级人大及其常委会不适当决定

    撤销本级政府制定的不适当规章

    对地方性法规、自治条例、单行条例和规章进行备案审查,撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令

    

    社会领域

    对教育、科学、文化、卫生、体育、保险等事业改革和发展以及直接涉及人民群众切身利益的重大改革方案和措施以及实施情况进行审议,提出意见和建议

    

    对关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议专项工作报告

    

    有关社会稳定方面的重大事项

    

    

    

    决定民族团结建设相关措施

    

    

    

    给国家、集体财产和人民生命财产造成严重损害的特大安全事故及其他重大事件的处理情况

    

    

    

    决定市树、市花、城市标志

    

    

    

    经济领域

    决定城市建设和土地利用规划,对城市总体规划中的重点专项规划的制定和执行情况进行审议,提出意见和建议

    

    

    

    国有资产的管理、运营情况

    

    

    

    决定国民经济和社会发展计划及其调整方案,对国民经济和社会发展计划及其调整方案实施情况审议,提出意见和建议

    

    听取和审议国民经济和社会发展计划

    

    决定政府预、决算及其调整方案,对预算执行情况、预算执行和其他财政收支的审计工作情况进行审议,提出意见和建议

    

    审查批准本级政府决算草案,审议预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告

    

    对经济发展、环境和自然资源保护有深远影响的重大建设项目的立项和进展情况

    

    

    

    政治领域

    决定人大换届选举中重大事项

    

    

    

    决定是否许可、逮捕或审判涉嫌刑事犯罪的本级人大代表,是否许可对本级人大代表采取法律规定的其他限制人身自由的强制措施

    

    同意相关撤职案

    选举和罢免本级人大常委会组成人员、上一级人大代表、本级政府正副行政长官、本级法院院长和本级检察院检察长

    听取人大常委会任命的人员重大违纪、违法行为查处情况,提出意见或建议,必要时可以做出决议

    

    

    

    决定授予和撤销本级荣誉称号

    

    

    

    与国外缔结或中止友好城市

    

    

    

    组织特定问题调查委员会,根据特定问题调查委员会报告作出决议

    

    对属于其职权范围内的事项,需要做出决定、决议,但有关重大事实不清的,可以组织关于特定问题的调查委员会

    

    人大常委会交办的公民控告、申诉和社会反映强烈的重大案件的调查情况和处理

    

    对人民来信来访集中反映和社会普遍关注的问题进行审议和听取报告

    

    

    1、“一府两院”需要提请报告的事项;2、人大及其常委会认为需要提请报告的事项;3、本级人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的决定而提请解决的重大案件和其他问题

    

    本级人大代表对“一府两院”工作提出的建议、批评和意见集中反应的问题,本级人大常委会组成人员提出的较为集中的问题

    

    

    

    

    对“一府两院”提出质询案

    

    通过对表2进行文本分析,得出如下基本结论:一是在规则制定领域,立法权的权力范围大于重大事项决定权,呈现包含关系。就重合部分规定而言,两者边界划分并不明晰。但立法权偏重于对未有规则的创制,重大事项决定权偏重于对已有规则的实施;二是监督权的监督事项亦归属于重大事项决定权的权力范围,但两者行权内容不同,监督权偏重于对事务具体情况的审议、听取和修改,重大事项决定权则倾向于作出决议、决定或提供意见、建议;三是重大事项决定权同任免权没有重合内容;四是无法被归入立法权、监督权和任免权的事项,被归入重大事项决定权的范畴。

    (二)重大事项决定权与“一府两院”执行权的内容比较

    近代民主国家的政治逻辑认为,人民制定了宪法,宪法产生了“政府”。“政府”大致划分为三个机关,即负责创造法律的立法机关、负责行政管理和执行国家的法律的执行机关和负责司法、解决争端和解释法律的司法机关,在我国分别为人大及其常委会、政府、法院与检察院。虽然现行宪法第一百三十二条和《人民法院组织法》第一条将人民法院定性为“国家的审判机关”,但因为人民法院由同级人大及其常委会产生,故对同级人大及其常委会“负责”,向其“报告”工作,接受其包括质询和罢免在内的“监督”,同样被视为由人大及其常委会本源性权力延伸出的执行权的拥有者。因此,从本质上说,相对于人大及其常委会的权力来说,我国的司法权与行政权一样都是执行性权力。

    重大事项决定权与“一府两院”“执行权”的立法现状如下(见表3):

    表3:重大事项决定权与“一府两院”执行权内容比较

    重大事项决定权

    政府执行权

    对比结果

    1、讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项,做出决议、决定;2、对法律、法规和上级人大及其常委会决议、决定的执行情况进行审议,提出意见、建议;3、对教育、科学、文化、卫生、体育、保险等事业改革和发展以及直接涉及人民群众切身利益的重大改革方案和措施以及实施情况进行审议,提出意见和建议

    1、执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,以及上级国家行政机关的决定和命令,规定行政措施,发布决定和命令;2、执行国民经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作

    1、重大事项决定权构成政府执行权之执行依据;

    2、重大事项决定权权力范围大于政府执行权

    3、重大事项决定权含有监督职能

    

    领导所属各工作部门和下级人民政府的工作

    重大事项决定权无此项内容

    撤销本级政府或下一级人大及其常委会不适当决定

    改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令

    重大事项决定权权力范围大于政府执行权

    

    依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员

    属于任免权范畴,重大事项决定权无此项内容

    

    1、保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;2、保护各种经济组织的合法权益;3、保障少数民族的权利,保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利

    

    

    办理上级国家行政机关交办的其他事项

    重大事项决定权不涉及此项内容

    给国家、集体财产和人民生命财产造成严重损害的特大安全事故及其他重大事件的处理情况

    

    政府执行权不涉及该部分内容

    决定人大换届选举中重大事项

    

    政府执行权不涉及该部分内容

    决定是否许可、逮捕或审判涉嫌刑事犯罪的本级人大代表,是否许可对本级人大代表采取法律规定的其他限制人身自由的强制措施

    

    政府执行权不涉及该部分内容

    听取人大常委会任命的人员重大违纪、违法行为查处情况,提出意见或建议,必要时可以做出决议

    

    政府执行权不涉及该部分内容

    组织特定问题调查委员会,根据特定问题调查委员会报告作出决议

    

    政府执行权不涉及该部分内容

    市人大常委会交办的公民控告、申诉和社会反映强烈的重大案件的调查情况和处理

    

    

    1、“一府两院”需要提请报告的事项;2、人大及其常委会认为需要提请报告的事项;3、本级人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的决定而提请解决的重大案件和其他问题

    

    政府执行权不涉及该部分内容

    通过对表3进行的文本分析,得出如下基本结论:一是重大事项决定权范围大于政府执行权范围,立法明确排除政府行政权对某些内容的适用;二是重大事项决定权权能属性复杂,比起政府执行权单一的行政属性,重大事项决定权还带有准立法权属性,同时带有监督职能;三是就两者重合领域,重大事项决定权构成政府执行权之执行依据;四是重大事项决定权带有补缺性职能。在其他权力缺位的条件下,重大事项决定权可起补缺性作用。如立法权并非各级人大均有的职权,在没有立法权的人大及其常委会之中,重大事项决定权实质上承担着“立法”的功能,发挥着“准立法权”的作用。

    (三)重大事项决定权与党委领导权的内容比较

    科学执政、民主执政、依法执政是新时期执政党确立的新要求和新探索。这就要求执政党行使权力时,决策应合法合理,避免权力的随意运用和不规范行使。因此,有必要对人大重大事项决定权与党委领导权进行分析(见表4):

    表4:重大事项决定权与党委领导权内容比较

    决定权(重大事项决定权)

    党委及其常委会

    人大及其常委会

    对比结果

    重大

    事项

    的讨

    论、决定

    讨论和决定本地区经济社会发展战略、重大改革事项、重大民生保障等经济社会发展重大问题

    讨论决定以下重大事项:1、改革开放建设;2、民主法治建设;3、民族团结建设;4、城市建设和土地利用规划;5、国民经济和社会发展计划调整方案;6、预、决算及其调整方案;7、市树、市花、城市标志;8、授予和撤销本级荣誉称号;9、与国外缔结或中止友好城市

    重合,党委决定权范围覆盖人大及其常委会重大事项决定权范围

    讨论、了解以下重大事项,必要时可作出决定1、国民经济和社会发展计划及预算执行情况;2、本级预算执行和其他财政收支的审计工作情况;3、区域经济发展规划和重点专项规划及其实施情况;4、经济结构调整的进展情况;5、国有资产的管理、运营情况;6、对经济发展、环境和自然资源保护有深远影响的重大建设项目的立项和进展情况;7、三农问题;8、城市总体规划中的重点专项规划的制定和执行情况;9、教育、科学、文化、卫生、体育等事业改革和发展的重要情况;10、直接涉及人民群众切身利益的重大改革方案和措施以及实施情况;11、有关社会稳定方面的重大事项;12、给国家、集体财产和人民生命财产造成严重损害的特大安全事故及其他重大事件的处理情况;13、人大常委会交办的公民控告、申诉和社会反映强烈的重大案件的调查情况和处理

    重合,党委决定权范围覆盖人大及其常委会重大事项决定权范围

    贯彻执行上位决议(法律性文件)

    贯彻执行党中央和上级党组织决策部署以及同级党代表大会决议、决定的重大措施,制定党内法规和规范性文件,抓好组织实施和监督落实

    1、为保证宪法、法律、行政法规和全国人民代表大会及其常务委员会决议、决定在本行政区域内遵守和执行所采取的重大措施;2、贯彻实施宪法、法律、行政法规、地方性法规、上级人民代表大会及其常务委员会以及本级人民代表大会及其常务委员会决议、决定的重要情况

    重合

    人事任免

    1、按照干部管理权限推荐、提名、任免和管理干部,教育、管理、监督干部;2、研究决定党员干部纪律处分有关事项

    1、组织特定问题调查委员会,根据特定问题调查委员会报告作出决议;2、决定对人大代表的强制措施;3、人大代表换届选举中有关重大事项

    不重合

    组织内部建设

    内部组织建设工作:1、研究讨论本地区行政区划调整以及有关党政群机构设立、变更和撤销方案;2、讨论和决定本地区党的建设方面的重大问题;3、审议通过重要党内法规或者规范性文件

    1、对本行政区域内行政区划的划分变更和政府机构的设立、增加、减少和合并进行讨论,提出意见建议;2、人民代表大会选举或人大常委会任命的人员违法违纪造成重大影响的事件和处理

    部分重合

    思想文化事务

    加强对本地区宣传思想文化工作领导

    

    人大及其常委会重大事项决定权不包含此类内容

    协调工作

    支持和保证人大、政府、政协、法院、检察院、人民团体独立、协调开展工作,发挥党组核心作用

    

    人大及其常委会重大事项决定权不包含此类内容

    撤销决议

    

    撤销本级人民政府和下级人大及其常委会不适当决议

    党委决定权不包含此类内容

    其他

    对应当由其决定的重要事项做出决定

    1、“一府两院”需要提请报告的事项;2、认为需要提请报告的事项;3、市人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的决定而报请市人大常委会决定的重大问题

    重合

    通过对表4进行的文本分析,得出如下基本结论:一是党委领导权的范围大于重大事项决定权范围;二是党委领导权包含党内事务决定权和社会事务领导权两部分内容,党委社会事务领导权范围同重大事项决定权的范围基本重合。

    三、重大事项决定权的权力边界界定

    综上所述,重大事项决定权的立法现状及其主要问题可以概括为:重大事项决定权权能属性较为复杂,其以执行性权能为主,兼具准立法权属性与判断监督属性。这一权力属性决定了重大事项决定权的权力边界并不清晰,同人大及其常委会的其他职权、“一府两院”执行权及党委决定权存在重合、混淆、覆盖等关系。因此,需要从法理上划清重大事项决定权的权力边界。

    (一)重大事项决定权与立法权、监督权、任免权之间的权力边界

    重大事项决定权与人大及其常委会的立法权、监督权、任免权这三项基本职权彼此独立又存在内在联系。重大事项决定权与立法权、监督权、任免权构成权力机关之基本“四权”,虽有不同,但彼此之间并非完全割裂分立关系。其联系在于,本质上均为针对某一事项作出“决定”之决定权,行使立法、监督、人事任免之事项“决定”仍属于广义决定权之范畴。如立法权,为针对某一重大事项实施制定、修改、废止法律之“决定权”等。

    其相互独立的边界在于:首先,重大事项决定权属“执行性权力”,立法权属“创制性权力”。这种权能属性上的本质区别,是区分重大事项决定权同立法权的根本标志。重大事项决定权中的“议而必决”事项内容由于同立法权内容相覆盖,故最易同立法权相混淆,但浓厚的执行性特色,使其同立法权之间可以划分出清晰的边界。如《天津市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第四条第一项提及的“为保证宪法、法律、行政法规和全国人民代表大会及其常务委员会决议、决定在本市遵守和执行所采取的重大措施”,虽具有准立法权的属性,然其前提仍是“为保证立法之实施”,偏重于对法律规范的执行和对执行效果的监督与管理,非为单纯的规则制定目的而设立。“立法”是为了遵守和执行规则而采取的必要手段,故执行性的特色应为其权属本质。

    其次,重大事项决定权与监督权的权力边界在于其行权内容的不同。重大事项决定权行权侧重对管理内容的完善发展,故其注重决策、决议的做出或意见建议的提出,注重可行性分析,注重对实施效果的把握与分析;部分重大事项决定权也有“决定权”的属性,但必须是在立法权、监督权、任免权没有规定或行使的领域;监督权带有纠偏性的特征,侧重对管理内容的修正,故其行使建立在判断的基础之上,注重查处发现。可以这样说,重大事项决定权为社会发展注入推动力,监督权为社会发展提供规范力。

    最后,重大事项决定权属“兜底性权力”。按其所做出“决定”的内容进行归类,内容属于立法方面的,就归入立法权;内容属于人事任免方面的,就归入任免权;如系在监督过程中做出的决定,就是监督权的组成部分;如果在监督过程中作出人事任免的决定,那就应当归入任免权。不能归入上述三权的决定,就应视为行使重大事项决定权的表现。如《宪法》第六十二条规定的就特别行政区的设立及其制度作出的决定、对战争和和平问题作出的决定,第六十七条规定的就同外国缔结的条约和重要协定作出批准和废除的决定、授予国家的勋章和荣誉称号的决定、作出特赦的决定、就全国总动员或者局部动员作出的决定、就全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态作出的决定等。

    因此,与立法权、监督权、任免权相比,可将重大事项决定权的权力属性界定为以执行性为主、以决定性和“兜底性”(无法归入立法权、监督权、任免权的部分)为辅的二元属性,这也是重大事项决定权与立法权、监督权、任免权的权力边界。

    (二)重大事项决定权与“一府两院”执行权之间的权力边界

    重大事项决定权与“一府两院”执行权权力边界在于权力来源的不同。重大事项决定权属本源性的权力,“一府两院”执行权属派生性的权力。就国家权力的横向配置而言,我国采“议会至上”的权力配置模式,人大及其常委会为权力来源,为授权机关,处于核心位置;同级其他国家机关为受权机关,处于从属地位。按照这种国家权力配置的思路,人民法院与人民检察院被视为与人民政府类似的、用以执行作为代表人民民主的人大及其常委会“立法和决策”的“执法机关”。“一府两院”由人大产生,对其负责,受其监督。其权力来源亦基于人大的权力授予。本源性权力与派生性权力之本质差别,构成重大事项决定权与“一府两院”执行权的基本划分依据,这使得重大事项决定权具有优先性、决定性、复杂性等特点。

    基于这些重要权力属性,重大事项决定权与“一府两院”执行权在具体行使中,需要注意以下几点:

    首先,权力机关实行重大事项决定权,要根据法律、法规的相关规定,划定决定权的权力界限。对于应由其决定的重大事项,政府应及时报告;人大及其常委会也要及时要求政府予以提请,政府应提请而没有提请的事项,要充分告知,或基于自主,主动行使重大事项决定权。同时,由于重大事项决定权拥有创制规则、执行实施规则、监督事务运行等一系列权力特征,涉及重大经济事项、预决算草案、土地及城市规划等具有纲领性特征的事务,“一府两院”执行权要予以规避。

    其次,权力机关行使重大事项决定权,应恪守谦抑性原则,主要是对本行政区域内的重大事项作出决议、决定;对涉及本行政区域内具体操作方面的内容,如“一府两院”日常工作、执行等问题,不应作出决定,不得越权或代权行使。正是在这种意义上,笔者认为,上述所谓“议而不决的事项”并不属于重大事项决定权的范围,因为重大事项决定权的基本要素是“重大事项”“决定”。“行政区域的变更方案”“省人民政府组成部门的设置和变更方案”这些事项还是应尊重行政权;如政府只是报告而人大及其常委会并没有作出“决定”的,自然不属于“重大事项决定权”而应属于监督权的范畴。

    再次,不能忽视重大事项决定权对“一府两院”执行权的监督权能。当执行效果未能达成或执行权未能启动时,重大事项决定权应发挥其监督作用,运用审查、询问、质询、特定问题调查等一系列手段,可对“一府两院”执行权采取惩罚性措施,如《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第十五条第一款规定:“人民政府、人民法院、人民检察院违反本规定,有下列情形之一的,常务委员会可以采取备案审查、询问、质询、特定问题调查等方式依法进行监督。”

    最后,由于重大事项决定权作出的决议,要靠“一府两院”的贯彻执行,为了使所决定的事项得到充分落实,人大及其常委会应加强与“一府两院”的沟通协商,广泛征求意见,特别是针对决定中涉及的一些政策性、执行性问题要进行反复磋商,达成共识,以增强所做决定的准确性。同时,由于重大事项决定权隐含监督权能,故“一府两院”也要积极主动参与协商交流环节,避免决定与实施之间可能产生的冲突。

    值得注意的是,由于重大事项决定权构成“一府两院”执行的依据,一经作出,即产生法律效力,“一府两院”应据此承担执行义务。例如,《无锡市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》第十六条第一款规定:“市人大常务委员会作出的重大事项决议、决定,有关国家机关应当认真执行,并在六个月内向市人大常务委员会报告执行情况。对需要较长时间办理的,可以分阶段报告。”

    (三)重大事项决定权与党委领导权之间的权力边界

    前文已述,党委领导权同重大事项决定权的内容基本重合。笔者认为,理清党委领导权与重大事项决定权之间的权力边界,关键在于在分类的基础上,通过国家立法程序,将党的领导权转化为重大事项决定权。

    首先,在我国,由于执政党是国家政权的领导核心,因而拥有对一切国家和社会事务作出决定的实际权力。但在法治环境下,需要明晰执政党与国家权力之间的权力边界,以充分发挥各项权力职能,避免权力相互凌侵。就执政党决定权与重大事项决定权的划分而言,有必要理顺党委领导权的各项具体内容,可具体分为党内事务和国家事务两大类。目前,这些事务在实际规定中混淆在一起,如《中国共产党地方委员会工作条例》第九条规定:“研究本地区行政区划调整以及有关党政群机构设立、变更和撤销方案;审议通过重要党内法规或者规范性文件”。因此,必须对此类党内法规予以编撰、在制定时予以适当明确。

    其次,在上述分类的基础上,将国家事务的党内决定如“本地区行政区划调整”转化为重大事项决定权;纯粹的党内事务,如上述规定的其他内容均不属于重大事项决定权的权力范围,有必要予以排除。具体表现为:一是党委应将涉及国家事务的内容及时主动地转化为重大事项决定权,以体现依法执政;人大及其常委会在行使重大事项决定权前,也要积极与党委进行沟通,充分听取党委意见,采纳有益经验,以保证党的意志能够通过法定程序表现出来。二是人大及其常委会在行使重大事务决定权时,需要保持其运作的独立性。无论是在提起审查程序、调查研究程序、会议审议程序、表决通过程序,还是最后的公布实施程序,都保持主体地位,主导自身的运作流程和工作结果。

    最后,人大行使重大事项决定权做出的决议、决定,党也应积极遵守。重大事项决定权不能代替党委领导权;党委领导权同样应尊重重大事项决定权的各种决议、决定,并予以遵守。

责任编辑: 冯涛

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