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重大事项决定权行使制度设计的应然性思考及建议

镇江市人大常委会

浏览字号: 来源: 中国人大理论制度研究会  2017年08月29日 11:05:27

    讨论、决定本行政区重大事项,是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要职权。正确认识、科学规范、充分行使好这一职权,仍然是新形势下地方人大工作面临的一个重大课题。

    一、重大事项决定权虚置现象及成因

    各地人大及其常委会根据宪法和法律的有关规定,对依法行使重大事项决定权进行了积极探索,取得了一定成果。但在如何进一步规范和保证这项职权的行使方面还存在不少现实问题。从现实表象看存在:主动性不够、质量偏低、效果欠佳。从因果关系上看,主要存在四为问题和四层原因。

    (一)四为问题

    1、难为问题。宪法》和《地方组织法》虽然作了明确规定,但这些规定太原则、太抽象,在实践中难以操作,人大及其常委会在行使重大事项决定权过程中与同级政府发生分歧时无所遵循,使地方人大及其常委会的重大事项决定权处于难为境地。

    2、不为问题。长期以来党委决策、政府执行形成思维定势。一些在党委、政府工作的领导转到人大工作,他们仍然习惯于传统的权力运行方式。另一方面,仍有一些从事人大工作的同志错误地认为,行使重大事项决定权是与党委争权,与政府分权,怕影响关系,自身缺乏依法行使决定权的胆略和主动性。

    3、虚为问题。当前每年一次的地方各级人代会,往往就是听取审议一下一府两院的几个报告,作出几个年年类同,内容表述大同小异的程序性的决议。每两个月一次的地方人大常委会会议,虽然安排听取和审议了市政府的一些专题工作报告,作出了一些决议或决定,但这些决定决议多数比较原则,可操作性较差,执行机关执行起来较为困难,同时缺乏必要的制约、反馈机制。这样,虽然看起来地方人大及其常委会也在行使重大事项决定权,而实际上重大事项决定权的行使处于一种例行公事的虚为状态。

    4、滥为问题。地方上有些工作不属于重大事项但在推行中困难较多,或者社会各方面有不同意见,如筹措资金、拆迁开发等,为了借助人大及其常委会的权威,却主动提交人大及其常委会请求作出相关的决议、决定。少数地方的人大及其常委会还错误地认为这是政府重视人大,尊重人大,应该同政府同唱一台戏支持政府工作而轻易作出决定、决议。

    (二)四层原因

    ──认识有误区。部分机关公职人员甚至有些人大常委会组成人员对人大决定权的宪法地位认识不到位,习惯于执行党委或政府的红头文件;担心人大常委会对重大事项讨论决定多了,怕被人误解成是向党委要权,怕被人说成是干扰政府工作,怕把握不好分寸而造成越权;害怕搞僵关系,影响工作,工作中瞻前顾后,宁可失职也不越权,致使较长时间以来人大常委会重大事项决定权没有得到有效行使。

    ──体制未理顺。在现实政治生态中,我国政治体制实质上是以党委领导为中心的权力辐射体制。有的地方党委甚至包揽了本行政区国家事务的决定权,一些本应由人大常委会决定的重大事项,常常只由同级党委或政府决定就实施,以致把地方国家权力机关撇在一边,使人大常委会的决定权被虚设。

    ──操作难把握。法律法规对人大常委会行使重大事项决定权只作了原则性规定,缺乏操作细则。虽然大部分地方人大制定了行使重大事项决定权的规定,但都处于探索阶段,缺少比较成熟的经验。长期以来,人们对重大事项认定存在较大分歧,就是因为重大事项在相关法律法规中表述过于笼统、宽泛、原则,难以把握,内容上缺乏实质性的界定,操作上缺乏程序性规定。实践中也恰恰是这些原因,影响了人大决定权及其他职权的有效行使。

    ──自身不适应。人大自身建设不适应,担心用不好权。重大事项的决定要建立在充分的调查研究和科学论证的基础上,特别是一些相对专业的问题。人大人手少,精力有限、专业力量薄弱,难以在短时间内作出科学合理的决议决定。

    二、重大事项界定的逻辑关系

    多年来,我市人大常委会在行使决定权等方面进行了积极的探索和实践,可以说年年有进步,届届有发展。这里我们结合实践从应然性的角度浅述制度设计的一些体会。

    (一)重大事项界定的技巧

    1、具体化、实地化。科学界定和规范重大事项,主要应依据两条:一是宪法和法律法规,二是实践经验。我们认为界定重大事项,就是要根据相关法律法规的框架,结合本地实际,遵循不抵触、有特色、可操作的基本原则,将重大事项具体化、实地化。

    2、善于牵牛鼻子界定重大事项既是难点也是关键。重大本身就是一个动态过程,是一个相对的、比较的概念。试图对本地区所有重大事项作出明确具体的规定,不但目前难以办到,今后也有困难。而且,因为内涵越多外延就越少,定量化附加条件越多往往越缺乏实际可操作性。解决这个问题,关键是学会善于牵牛鼻子。一是要坚持原则性与灵活性的有机统一。根据特定时空条件下事物的性质、影响范围和重要程度,审时度势,做出科学、合理的判断;二是在议题产生程序上要用制度来规范和约束。

    3、划分宜粗、程序宜细。从理论上说,人大重大事项决定权的立规属于动态性立规。因此,范围划分宜粗、富有弹性,而具体程序宜细、便于操作。列举的重大事项应该是在一定时期内,本行政区域内的国家事务中带有根本性、全局性、长远性,以及人民群众普遍关心、决策或决定权在本级人大常委会,须经人大常委会讨论、决定以及应当向人大常委会报告的事项。

    4、设置兜底性条款。宪法和法律明确规定应当由市人大常委会审议作出决定决议的其他重大事项法律法规明确规定应当报告的其他重大事项,这类兜底性条款,以及上文提及的原则性规定,其实为人大行使职权留有很大的甚至是无限的余地和空间。主动性在人大,就不存在限定和束缚人大自身手脚的问题。

    (二)重大事项应当具备的特征

    一是范围的法定性。即法律明文规定应由地方人大常委会在职权范围内讨论、决定的重大事项。对法律有规定但不具体或者法律没有规定的,应当按照法定的职责范围来选择和确定,在不与宪法和法律相抵触的前提下,进行积极探索和创新。

    二是内容的重大性。即坚持全局性原则,着眼于本行政区内事关全局、长远和根本的事项,如:产业结构调整、财政资金投资的重大建设项目、生态环境保护与治理、民主法制建设方略等。

    三是视角的人民性。与人民群众的切身利益息息相关,人民群众普遍关心、反映强烈,迫切要求解决的重大问题作为议题。按照抓大事、少而精的原则,分成常规性事项和非常规性事项。不能因为仅仅是难事、棘手的事,就成了重大事项

    (三)重大事项的分类

    对于地级市,我们认为将重大事项分为三类比较合理,更便于操作和实施。在表述时采取列举为主,概括为辅,列举与概括相结合的界定方式比较恰当。我市今年修正的新规定共列举了31项重大事项(其中含兜底性条款3)新规定将重大事项分为三类:第一类是(议而必决应当由人大常委会审议并作出相应决议决定的重大事项;第二类是(议而可决应当向人大常委会报告的重大事项,审议提出意见,必要时可作出决定;第三类是(报告备案)应当向人大常委会备案的重大事项,这些事项的批准权限不在市人大常委会,但又的确属于地方重大事项,市人大常委会可以提出意见和建议,但不作出决定。总体上说,这种分类模式考虑到了我市人大常委会本身的权职范围,于法律有依据,于社会有需要,于操作易执行。

    三、讨论决定重大事项的程序制度

    (一)重大事项议题的提出

    我市的《规定》分为六类:市委建议由市人大常委会讨论决定的重大事项(形式:议案),市人大常委会主任会议(形式:议案),市政府(形式:议案、报告、备案报告),市人大专门委员会(形式:议案),市人大常委会组成人员五人以上联名(形式:议案)。另外,市中级人民法院、市中级人民检察院可以依法向市人大常委会提出讨论决定重大事项的报告或者备案报告。

    “提案人提出议案的主要程序,应将议案提出程序的可操作性放在首位。我市的《规定》体现了如下几个特点:第一,各个主体提出的议题是否列入重大事项讨论、决定范围,是否提交市人大常委会会议审议由市人大常委会主任会议决定。第二,科学设置了年度计划和临时计划的两种情况,既有利于保证重大事项决定权行使的严肃性和计划性,提升重大事项决定的科学性,又考虑到了社会发展实际需要可能出现的特殊情况。第三,年度计划的安排和临时议题的确定上,既有详细的收集、初步筛选以及最后决定的具体程序,又加进了与政府进行沟通、协商的程序,有利于人大主任会议了解具体情况,提高议题确定的针对性。同时,协商、沟通也是一种建设性提醒和督促,有利于增强各方对人大及其常委会行使决定权的权威性认同的自觉性。

    除此之外,我市的《规定》还就议题(议案、报告、备案报告)的内容和时间节点做了明确的规定。总之,我市的《规定》关于议题提出的制度可以概括为以下几个方面的特点:主体的明确化,议题的类别化,内容的格式化,程序的规范化,时间的及时化。

    (二)重大事项的讨论决定程序设计

    我市的《规定》中关于重大事项(议案、报告)的讨论决定程序设计,力求彰显以下几个方面的特点。

    第一,把重大事项议案交给人大专门委员会或常委会对口工作委员会进行审查列为第一个环节,并提出审查意见报告,审查报告或者收集的意见提交常委会组成人员,供审议时参阅。这一做法无疑能在实践中帮助人大常委会组成人员对相关议题更好的理解,提高议案讨论的效率及最终决定的科学性。

    第二,把相关议案向社会公布,通过各种形式向社会征求意见作为常委会讨论决定的一项可选择的前置性程序。一方面,吸纳公众参与是一种直接民主方式,把直接民主有效地嵌入代表制中,能一定程度上能克服间接民主可能出现的代表不充分的局限性,有利于提升人大机制运行的民主化水平;另一方面,公众参与仅仅作为一种主任会议进行决定的选择性程序,实践中把是否与公众重大利益密切相关作为这种选择安排的标准,有利于在引进直接民主的过程中又不至于削弱间接民主所具有的效率优势发挥。

    第三,对于那些动态性强、不确定因素多,处于发展变化中,可能引起较大分歧的重大事项议案,采取更为严格的程序,在制度上保证人大常委会的重大事项决定能够获得大家的普遍认可,经得起历史的检验。我市的《规定》主要从两个方面保证重大事项决定是经过充分的讨论后才做出的:一是对于议案或者报告中有重大意见分歧的专门性问题,需要市人大常委会组成人员进行辩论的,由主任会议决定提交市人大常委会会议;二是对列入常委会会议议程的决议、决定草案,各方面意见比较一致的,经主任会议决定,可以经市人大常委会会议一次讨论后交付表决,存在较大意见分歧的,经主任会议决定,也可以经两次以上市人大常委会会议讨论后交付表决。这一做法体现了谨慎和效率相统一的原则:一方面,把辩论和两次表决引进人大常委会讨论决定过程,使一些重大事项决定能够在集思广益、充分酝酿、思想交锋、多次讨论的基础上最后做出;另一方面,辩论和两次表决会带来更高的成本,更可能会降低决策的效率,因此,对于那些事实比较清楚,观点比较一致的重大事项就不需要这些环节,而最终是否需要,将由人大常委会主任会议决定,因此,把辩论和两次表决仅仅规定为选择性程序比较符合实际。

    综上,我市人大常委会在重大事项讨论决定方面的制度力求体现如下几个方面的特点:第一,流程的规范性,从初步审查到最终形成决定都有明确的程序操作方面的规定;第二,形式多样性,重大事项的讨论和决议可根据实际需要采用参与、辩论、咨询、协商等多种方式,保证人民当家作主渠道的畅通;第三,内容的适应性,无论是对公众参与的吸纳,还是辩论以及两次讨论的程序设计,都表明我市人大常委会尽量通过详细的制度程序设计保证重大事项决定符合民众和社会发展的要求,使决策过程能实现科学和民主在机制上的有效衔接。

    四、重大事项决定决议监督执行制度

    加强重大事项决定执行制度的建设,提升重大事项决定执行的效率,对于人大常委会重大事项权行使制度建设具有整体性提升的意义。增加人大常委会执行方面的具体制度规定,把执行情况的检查和监督列为人大常委重大事项决定过程中的一项重要工作,增强执行检查和监督的实际可操作性是我市《规定》的支点,也是我市人大常委会决定权行使在制度方面的重大突破。具体来说,我市的做法在以下几个方面作了创新:

    第一,更加注重在制度上推动人大常委会本身主动性作用的发挥。我市的《规定》不仅规定了国家机关有责任在一定期限内向人大常委会报告相关决定执行和意见研究处理情况,而且还明确规定有关专门委员会或工作委员会具有对相关执行情况进行跟踪检查,并将相关情况向市人大常委会报告的责任,从而为人大常委会对相关决定执行情况进行全面掌控提供了制度依据和具体操作性程序。这一制度创新明确了对各项决定执行情况进行跟踪检查的具体机构,更重要的是,改变了人大常委会过去仅仅是被动审议政府报告的情况,使人大常委会主动了解自己决定的执行情况以及有关国家机构是否尊重人大常委会决定权的情况有了更加明确的制度性责任要求。

    第二,人大常委会对相关决定执行情况的检查更加全面。我市的《规定》列举了七种违反规定的情形,并强调违反规定情形之一,市人大常委会可以通过询问、质询、特定问题调查等方式依法进行监督,责成其限期改正或者依法撤销。这从根本上限制了政府等相关部门越权作为、乱作为以及不作为的发生,有利于人民当家作主权利的实质性实现。

    第三,对于相关责任的制度规定更加明确。我市的《规定》分别在三个方面对不履行重大事项决定权相关规定的处理办法:一是,把决定权行使和监督权行使有效结合起来,人大常委会可以把决定执行情况或者讨论意见的研究处理情况列为监督的议题,纳入年度监督工作计划;二是,责任处理比较明确,对于有关国家机关违反本规定,由市人大常委会责令其限期改正或采取整改措施,情节严重,可依法对有关国家机关进行问责,造成严重后果的,依法追究有关国家机关主要负责人的责任;三是,监督形式多样化,对于各种违法重大事项决定权行使的情况,市人大常委会并可采取询问、质询、组织特定问题调查等多种方式。

    上述规定,从整体上看,有利于加强政府依法行政的意识,促进人大常委会重大事项决定执行效能的提升。当然,相关制度还可以进一步细化,执行评价体系应当更加完善,责任追究也可以进一步强化,从而营造更加有利于人大常委会重大事项决定权行使的生态政治环境。

    五、基于实践的几点认识

    地方人大职权中,决定权是根本,在四项职权中起主导作用。基于这样的认识,我市人大常委会在1993年至2016年、特别是近四年(每年有两至三项),先后把长江镇扬河段的整治、城市交通、市场建设、大气环境治理、征润洲开发利用、市区港口改造、安居工程、镇江至禄口机场接线工程、现代化组合式港口城市建设、加快镇江生态文明建设、主体功能区规划、城市总体规划修编、生态文明建设规划、历史文化名镇名村保护、授予镇江市人民奖章荣誉称号等事关全市的近中期发展战略问题,提交市人大常委会作出决定决议,交市政府付诸实施。通过这些实践探索和理论创新,我们针对地方人大常委会行使重大事项决定权再谈几点认识。

    (一)行使重大事项决定权的工作性质

    行使重大事项决定权,首先要把指导思想搞端正。讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项,决不是人大常委会要权、争权,也不是人大应当包揽本行政区政治、经济、社会等各方面的行政事务,而是履行宪法和法律赋予的职责。在这前提下,从人大自身来说应处理好四个关系。

    一是讨论和决定的关系。讨论和决定具有不可分割的联系,但又不是一回事,即地方人大常委会决定的事项,都要经过讨论;而讨论的事项不一定都要作出决定。因此,在实际工作中凡属于一府两院各自职权范围内可以解决的问题,人大常委会一般不作决定。凡对涉及全局的、根本的、长远的以及与人民群众切身利益密切相关,并迫切要求解决的问题,人大常委会应作出相应的决定决议。

    二是决定权与其他职权的关系。重大事项决定权与监督权、人事任免权可以互为前提、互为条件,相互作用、相互影响。决定权有时可以表现为监督形式,形成为解决某个具体事项的决定决议,还可以表现为任免形式,形成人事任免决定。因此,决定权不能看成单一的决定某个重大事项的权力,而应理解成与其他职权之间是一个有机联系的整体。

    三是党委的决策权与人大决定权的关系。中国共产党作为执政党,在政治、经济、社会生活的各个方面起着总揽全局、协调各方的领导核心作用。而党对国家事务的领导主要通过国家事务的建议,由人大及其常委会行使决定权,使党委的主张经过法定程序转变为国家意志,以动员全体人民去遵守和执行。因此,党委的决策与人大及其常委会行使决定权本质上是一致的。

    四是人大决定权与政府执行权的关系。地方人大在行使决定权过程中,决不能只停留在作出决定决议的水平上,既要充分行使决定权,又要注意发挥执行权的作用,把决定和执行这两个环节有机地统一起来。地方人大及其常委会所讨论、决定的是本行政区域内的重大事项。根据这一原则,对同一事项,人大及其常委会决定(决议)的是原则、方向、目标等关键性问题,对具体的执行问题不作出决定,而是由执行机关(一府两院)讨论、研究制定具体的执行计划或具体的实施方案。

    (二)把握行使重大事项决定权的方法方式

    人大常委会行使决定权与一府两院依法行政、公正司法,都是在党的领导下开展工作,是密切联系的统一的有机整体。因此,人大常委会重大事项决定权行使的对象也无疑是一府两院关注的重点,必须在工作方式方法上认真处理。

    一是主动汇报,与党委合拍。我市的《规定》强调,人大常委会讨论决定重大事项除明确应当坚持党的领导,充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用外,在市委相关文件中更强调,地方各级党委在每年本级人民代表大会召开前,要由党委办公室牵头召开党委、人大、政府办公室负责人参加的联席会议,通报重大决策和工作部署,研究提出年度讨论决定重大事项和政府事先向本级人大及其常委会报告的重大决策的意见。在我市的《规定》及在工作实践中,注重体现主动向党委汇报,争取支持与重视,向一府两院征集意见,争取理解。同时,要将开展重大事项的调查研究情况及形成的决定决议草案向党委汇报,做到事前请示、事后汇报,使人大行使重大事项决定权的工作成为党委工作的一部分。

    二是加强沟通,与一府两院形成合力。要将人大常委会行使重大事项决定权过程中的一些重要事项,如必须提请常委会审议并作出决议决定的事项、必须提请常委会审议必要时可以作出决定决议的事项向一府两院通报,保持沟通和协调,形成工作合力,使人大常委会作出的决定决议更加具有科学性、针对性和操作性。

    三是加强监督,增强决定决议的执行力。人大及其常委会有关决定决议一旦作出,必须采取强有力的手段加以督促落实,人大相关专门委员会或常委会有关工作委员会应当定期组织调查和督促落实,必要时要启动责任追究和问责机制等刚性措施,保证决定决议的有效贯彻落实。

    


    

责任编辑: 冯涛

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