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增强基层人大跟踪监督实效的思考

江西省萍乡市湘东区人大常委会

浏览字号: 来源: 中国人大制度理论研究会  2018年08月09日 15:00:44

    摘要:监督权是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权,监督工作也是人大工作的重要组成部分。在基层人大的监督实践中,发现的问题有大有小,解决问题有难有易,整改时间有长有短,特别是对一些事关群众切身利益和社会普遍关注的重大问题,往往需要较长地时间持续发力才能得以解决。所以,人大监督工作要有“韧劲”,“一张蓝图绘到底”才能把人大监督的实效最终体现在问题的解决上。本文结合当前湘东区人大工作实际,详细梳理了基层人大在跟踪监督中取得的成效、深入分析了基层人大跟踪监督存在的不足和问题,并就相关问题提出了对策和建议。

    关键词:基层人大跟踪监督实效。

 

    习近平总书记指出,“全国人大和地方各级人大要围绕推动贯彻落实党中央重大决策部署,加强对法律法规实施情况的监督,加强对一府两院工作的监督,实行正确监督、有效监督,形成加强和改进工作的合力”。张德江委员长在第十二届全国人民代表大会常务委员会第一次会议上的讲话中指出:“我们要着眼于增强监督实效,进一步完善监督工作方式方法。加强跟踪监督,对于监督工作中发现的问题,要持续跟进,推动整改,并建立健全解决问题的长效机制”。这给我们基层人大加强跟踪监督指明了方向。应该说跟踪监督是找准监督工作着力点、完善监督工作方式方法的一种有益尝试;是确保人大及其常委会依法履职、增强监督实效性和针对性的一种必要手段;是让“一府两院”承诺不打折,促进改进工作,推动解决人大代表、人民群众普遍关心的热点难点问题的一项重要抓手。

    一、湘东区人大及其常委会跟踪监督实践

    近年来,湘东区人大常委会坚持问题导向,以不解决问题不停步、不见成效不罢手的坚强决心,持续发力、久久为功,有力促进了人大监督更有深度、更加有力、更具实效,取得了一定的成效。

    (一)坚持审议意见督办“销号制”,在持续督促整改中强化跟踪监督实效。听取和审议“一府两院”专项工作报告是人大常委会行使监督职权的重要形式,监督法对此专章作出了明确规定。区人大常委会向来高度重视审议意见落实情况,修改完善了主任会议议事规则、常委会会议议事规则等多项规章制度。在年初制定常委会年度工作计划时,把跨年度的“一府两院”专项工作报告审议意见纳入跟踪监督计划,实行编号管理,由相关专工委牵头负责审议意见跟踪监督落实,落实一起销号一起,通过这种“审议-整改-再审议-再整改”的措施,促使了审议意见从“办理回复”向“办理落实”转变,从而实现了议而有决、决而有行、行而有果的工作目标。一是跟踪监督政府工作报告促落实。监督政府工作报告的落实,是法律赋予人大常委会在人代会闭会期间的职权。常委会根据报告中的目标任务,有针对性的开展调研活动,形成调研报告督促政府加快推进各项目标任务。同时,为及时了解区政府年度工作报告落实情况,于年末或第二年初组织代表对全区经济社会发展情况开展集中视察,切实有效地促使各项目标任务真正落到实处。二是跟踪监督审计报告促整改。针对审计问题年年有、屡审又屡犯等问题,常委会紧紧扭住跟踪督办这个重点环节持续发力,对审计问题整改走过场坚决说不,努力跳出审计整改落实上“屡审屡犯”的尴尬怪圈。去年,在对审计问题整改进行跟踪督办时,常委会充分发挥和借助审计局的人才优势,先由区审计局组织专业人员对整改情况进行密切追踪,了解掌握整改情况后,面对面督促未整改到位单位进行整改,确保了各种问题得到了有效整改。三是跟踪监督法检工作促公正。在闭会期间,常委会通过派人参加法院、检察院的案件听证会等方式,检查评议区人民法院和区人民检察院的工作,加强对司法工作的全面监督。去年,常委会深入法检两院调研,对区人民法院刑事审判、司法改革、队伍建设等工作提出意见和建议;对区人民检察院生态检察工作深化年、预防扶贫领域职务犯罪专项工作、检察开放日等工作提出意见和建议。今年将对意见建议落实情况进行跟踪调研,有效促进司法公平正义。另外,常委会还对区人民政府体育工作、道路运输工作、水污染防治工作、城区规划建设管理工作等整改情况进行了审议,有效确保了相关问题的落实解决。

    (二)坚持报告满意测评“常态化”,在量化工作评价中强化跟踪监督实效。针对以往“报不报告一个样、报不报告好一个样”等问题,区人大常委会积极探索创新监督方式,提高监督实效,于2013年3月出台了《湘东区人大常委会关于“一府两院”专项工作报告审议和测评办法》,在监督实践中逐步推动满意度测评“常态化”,有效地提高人大监督质量。比如,2015年,常委会对区政府2014年度主要污染物减排工作进行了满意度测评。在常委会上发出测评票20张,仅收到满意票5张,基本满意票6张,而不满意票则多达8张,弃权票1张,测评结果为不满意。在会议结束后,区人大常委会向区政府及职能部门专门提出了审议意见及整改措施:“限期四个月进行整改,到期进行第二次测评,如测评结果仍为不满意的,将根据有关规定处理相关责任人”,并将审议意见抄送至区委。在湘东历史上首次出现了政府工作因人大“不满意”而被否决的现象。为此,区政府和区环保局高度重视,通过认真研究,采取各种行之有效的整改措施,切实做好主要污染物减排工作,最终在第二次测评中肯定得。近年来,常委会对区人民政府规划建设管理工作、体育工作、道路运输工作、水污染防治等二十余项工作进行了满意度测评,有效促进了职能部门行政效能的提升。

    (三)坚持代表建议办理“回头看”,在提升办理实效中强化跟踪监督实效。习近平总书记强调:“各级人大代表要忠实代表人民利益和意志履行代表职责,模范遵守宪法法律,加强思想、作风建设,密切联系人民群众,自觉接受监督。”人大代表提出建议批评意见,是法律赋予的一项重要权利,也是人大代表代表人民行使当家作主权利、参与管理国家事务、履行代表职责的重要方式和手段。常委会坚持把代表建议督办作为激发代表履职动力、推动“一府两院”改进工作的重要抓手,按照“办理前联系、办理中征求意见、办理后跟踪回访”的工作目标,建立并不断完善了一套较为成熟的机制。出台了《湘东区人大常委会关于办理人大代表议案和建议、批评、意见的规定》,有效增强了办理实效。一是跟踪监督重大议案办理。通过重大议案督办,使得一批涉及县乡道路交通、市政基础设施建设等问题的项目立项开工建设;一批涉及经济转型、扶贫开发等民生工程得以顺利推进;一批涉及群众生活保障、医药卫生等突出社会矛盾得以化解;一批涉及到科技人才队伍、教师队伍建设等公共事业得以重视加强。在区十一届人大一次会议交由区政府办理的人大代表建议中,代表对区交通运输局第一次答复意见并不满意,常委会退回要求重新进行答复,责令区交通运输局与代表面对面进行交流,商讨解决办法。经过几次反复修改后,代表们才对湘麻公路改造和环境整治议案、石甲坊至官桥公路议案、东环线新垅—新湄—黄堂—和平公路建设建议满意。后续,常委会还将继续关注这三条公路的建设开工情况,确保答复意见落到实处。二是跟踪监督办理效果。为切实增强办理实效,常委会把上年度列入B类件建议全部纳入跟踪监督范围,认真开展“代表建议跟踪督办月”活动,选取若干件上年度B类件建议,积极组织提议代表开展视察调研活动,对落实情况进行跟踪监督,督促区政府职能部门按答复意见进行落实,大多数建议均取得实实在在的效果。2015年,常委会对《关于开展整治以路为市占道经营专项活动的议案》办理效果进行了“回头看”,成立三个督办工作组,以不打招呼的形式,实地踏看部分集贸市场、全面了解建议办理后落实情况。对落实不到位的,积极督促区政府及时整改到位。

    在人大跟踪监督在取得实实在在效果的同时,我们不难发现,还存在许多问题制约着跟踪监督实效。主要体现在:(一)后续跟踪监督缺乏依据。人大程序性监督较多,实质性监督较少。在常委会对“一府两院”工作提出审议意见时,常委会组成人员限于自身水平制约和方式方法单一化等方面的影响,审议意见“不痛不痒”、“ 浅尝辄止”,导致在后续监督上依据性不强。(二)后续跟踪监督缺乏基础。重大事项决定决议多为程序性,跟踪监督较少。受党委决策、政府执行、人大监督这一运行模式的片面理解,基层人大对重大事项决定既没有事前的实质性参与和审议,也没有事中的有效监管和事后的问责监督,大多数时候流于形式。(三)后续监督缺乏韧劲。建议办理停留在嘴上较多,问题办结较少。每年针对代表建议意见,承办部门“重答复、轻落实”、“文来文往”现象仍然存在,导致“建议年年提、问题年年有”,损伤了代表履职热情和动力。(四)后续监督缺乏刚性。人大依法任免走程序较多,任后监督较少。人大依法任免是“履行法律手续”,并未充分发挥任前知情、任后监督的作用。对人大任命的干部的政治素质、业务素质、工作实绩、依法办事的情况没有有效的后续监督。

    二、提升基层人大跟踪监督水平的对策建议

    结合以上情况分析,课题组认为,提高人大跟踪监督实际能力,需从“四个强化、四个确保方面”入手,即:突出跟踪监督依据、夯实跟踪监督基础、增强跟踪监督韧性、提升跟踪监督刚性等手段,才能有效提升人大跟踪监督实效。

    (一)强化能力建设,突出跟踪监督依据,确保审议意见从“程序性监督”向“实质性监督”转变。高质量的审议意见具有两个特征:问题抓的准,有针对性;建议提的合理、有操作性。因此,高质量的审议意见是人大及其常委会加强跟踪监督的有力依据。一是内挖潜力。要把提升常委会组成人员自身素质和能力建设作为履职尽责的首要任务。不断加强宪法法律、人大业务知识和经济科技等知识的学习;不断提升服务发展的能力、调查研究的能力、审议发言的能力,切实提高参政议政能力。二是外引活力。常委会审议的都是“党委重视、政府关注、群众关切,人大可为”的重大问题,有些工作由于专业性强,问题复杂,常委会组成人员难以提出合理、具有操作性的建议。可以尝试聘请专家学者作为专项工作顾问,从专业的角度为常委会在审议工作报告、视察、执法检查、调研等工作提出意见建议,为人大监督注入新的活力。三是创新方式。审前认真开展调研,多组织一些明查暗访活动,全面真实的了解现状、问题,找准问题症结,为审议准备翔实可靠的第一手资料。另外,不再局限于听取部门单位的汇报材料,对于一些人民群众普遍关心的热点难点问题,要积极组织代表广泛征求群众意见,问计于民,为后续针对问题提出合理、具有操作性的建议奠定基础。

    (二)强化行使决定权,夯实跟踪监督基础,确保重大事项从“程序性决定”向“实质性决定”转变。随着依法治国的不断推进,“党委决策——人大决定——政府执行”国家权力运行模式将更为规范。所以,科学行使重大事项决定权是人大加强对“一府两院”跟踪监督的前提。一是规范运行程序。人大及其常委会讨论、决定重大事项,是一个民主、科学决策的过程,必须有严格的程序,规范进行操作。“一府两院”向人大常委会提出的议案,报同级党委原则通过后,由主任会议决定列入常委会会议议程。组织专业人员进行调查,广泛听取各方面的意见,全面了解掌握情况,进行认真论证,向常委会提出内容翔实的调查报告,为常委会科学决策提供参考依据。二是加强后续监督管理。人大及其常委会就重大事项作出决议或决定,并不是行使重大事项决定权全过程的完成,更重要的是要保证行使决定权成果的落实,确保行使决定权的实效。“一府两院”要建立完善的办理落实制度,增强依法行政、依法办事的意识,将决议、决定的落实工作明确责任,目标到单位到人,并及时向人大常委会报告落实情况和落实结果。人大常委会要建立规范的督办制度。通过组织代表和常委会组成人员对办理工作进行视察、调查,及时提出改进工作的意见建议,对办理落实不力的可采取提出询问或质询等方式,加强对讨论、决定重大事项的办理落实工作的跟踪监督,维护人大及其常委会依法行使重大事项决定权的权威和严肃性,真正把行使决定权的成果落实到实处。

    (三)强化建议办理,增强跟踪监督韧性,确保代表建议从“程序性办理”到“实质性解决”转变。代表建议是代表们以问题为导向,结合民情民意,提出改进“一府两院”工作意见和建议,代表了广大人民群众的切身利益。这些意见建议能不能够落实,直接反映了人大跟踪监督实效的高低。一是增设纠错协调机制。针对代表或办理部门发现代表所提建议与部门职能“不匹配”问题,设立“路经纠错”机制,由“发包单位”重新分配办理部门。按照《江西省县级以上地方各级人民代表大会代表建议、批评和意见规定》,承办单位对不属于本单位职权范围的代表建议,应当在收到之日起10日内,向人大常委会或政府说明情况,经同意后退回,不得延误和自行转办。针对由两个以上单位共同办理的代表建议,且处理难度大,各有关承办单位答复意见不一致的情况,人大常委会应督促政府相关部门成立临时协调机构,对相关问题进行统筹安排,协调有序推进,确保建议落地生根。二是全程跟踪监督办理。强化全程跟踪,前置提示办理进度,定期督查办理进展,及时反馈或通报办理情况。督促承办单位在建议办理过程中,不断优化办理方案,做到调研、协商在前,办理、答复在后,实现“提建议”和“办建议”两方的良性互动,把好事办好、实事办实,力争通过一件建议的解决,带动解决一批共性问题和推动一个方面工作。同时逐步拓展监督层级,在以人大常委会为主开展监督的基础上,充分发挥乡镇街代表联络室作用,组织代表对涉及本地区的建议办理工作不定期开展“回头看”,特别是对答复为“正在解决”、“计划解决”的代表建议跟踪督办,推进落实答复、解决问题。三是完善奖惩考核办法。健全完善建议办理办法和部门办理考核办法,对工作主动、措施得力、落实较好的部门和单位予以表扬;对重视不够、动作迟缓、办理不力,代表和群众不满意的部门和单位予以批评,限期整改。对两次办理仍不满意的,探索第三方评估方式。召开代表意见建议现场办理会,加强承办部门和人大代表的沟通,将办理情况现场答复代表,以“代表满意不满意、群众高兴不高兴”为标准检验办理工作的实效。同时强化考核结果运用,将考核结果纳入部门年终考核,与部门及有关人员绩效直接挂钩。

    (四)强化述职评议,提升跟踪监督刚性,确保人事任免从“程序性任免”向“实质性监督”转变。“一府两院”工作人员由人大及其常委会产生,对人大负责,受人大监督。加强对人大任免人员任后监督,是新时期基层人大及其常委会强化跟踪监督的一项重要措施,必须实现三个“经常化”。一是述职评议要经常化。述职评议是人大常委会在人事任免实践中探索出来的行之有效的干部任后监督形式。加强对“一府两院”任免干部的述职评议,是保障人大及其常委会对干部履职情况的知悉权。每届内要对任免干部评议进行全覆盖。只有这样才能确保人大及其常委会选举和任命的干部向人大及其常委会负责,并自觉接受其监督。二是考察监督要经常化。人大各专门委员会、常委会各工作委员会“一府两院”及其所属工作部门的工作,通过多种方式,了解“一府两院”工作人大任命干部工作实绩、依法办事情况等,并可将此作为干部任职、免职、撤职的重要参考依据。三是刚性监督要经常化。对藐视监督的、贪污腐败的、违法乱纪的、不称职的干部,该质询的要质询,该撤职的要撤职。只有这样,才能树立起人大的威信,常委会才能不辜负人民的期望,成为真正的人民行使国家权力的机关。

  (王志才 王德明 李福鹏 黄放)

 

    参考文献:

    〔1〕《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》。

    〔2〕省人大常委会《人大工作有关法律法规资料汇编》,赣新出内准字第0009671号,第329页。

    〔3〕人民之声报:从五个方面入手强化代表意见建议办理工作。

责任编辑: 冯涛

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