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重要立法事项第三方评估机制研究

江西省人大常委会法工委

浏览字号: 来源: 中国人大制度理论研究会  2018年08月09日 15:15:24

    《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出:“明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。”因此,如何结合立法工作实际,健全完善重要立法事项第三方评估机制,推动科学立法、民主立法、依法立法,提高立法质量,成为当前立法机关必须面临的一个现实问题。

  一、 建立健全重要立法事项第三方评估机制的重要意义

    重要立法事项引入第三方评估,是立法公众参与的重要形式。建立健全第三方立法评估机制,加强对重要立法事项的第三方评估,既是落实全面推进依法治国战略的客观需求,又是提高立法科学化、民主化的必要途径,也是促进立法质量提高的重要保障。

    (一)建立健全重要立法事项第三方评估机制,是落实全面推进依法治国战略的客观要求。党的十八届四中全会明确提出,要明确立法权力边界,从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。对部门间争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》也明确要求:通过开展立法前评估形式,健全立法项目论证制度。对部门争议较大的重要立法事项,由决策机关引入第三方评估,充分听取各方意见,协调决定,不能久拖不决。因此,在全面建设法治国家,打造现代法治政府,推进治理方式大变革背景下,在立法过程中对重要立法事项引入第三方评估机制,既是落实党中央提出的“实现国家治理体系和治理能力现代化”改革总目标的重要内容,也是全面推进依法治国战略目标,提升政府依法行政能力的客观要求。

    (二)建立健全重要立法事项第三方评估机制,是提高立法科学性的必要途径。“法律是治国之重器,良法是善治之前提”。发挥立法引领和推动作用,提高立法质量是关键。第三方立法评估以其独立性和专业性参与到立法中,能够有效提高立法工作的科学性,是实现科学立法的必要途径。其一,建立健全重要立法事项第三方评估机制,对重要立法事项引入第三方主体进行评估,有利于厘清立法权力边界,客观公正地做出立法决策,从体制机制和工作程序上有效防范相关职能部门的利益干预,协调和平衡好利益之争,防止部门利益和地方保护主义的法律化,推动立法科学性的提升。其二,立法机关通过委托具有专业理论优势和多维视角的第三方机构对法律法规草案的合法性、合理性、可行性和实效性等进行专业评估,将有关问题解决在法律法规审议通过之前,突出了立法的科学性。其三,通过第三方评估,可以发挥研究咨询机构独立性、专业性优势,以相对超脱的姿态超越不同的监管部门的固有利益,能够防止部门利益和地方保护主义法制化,反映各方面利益诉求和不同意见,使得评估更加科学、独立、客观、公正,从而从源头上提升立法质量。

    (三)建立健全重要立法事项第三方评估机制,是推进立法民主化的重要保障。立法工作必须坚持以人民为中心,充分反映人民的意愿,切实保障人民的利益,不断满足人民对幸福美好生活的期盼,这是社会主义法治的本质要求,也是新形势下立法工作的价值取向和工作重点。对社会影响较大的立法建议项目和法律法规草案等重要立法事项,不仅需要通过调研、听证、公开信息公开等方式畅通公众参与渠道,还需要创新立法征求意见的方式。开展立法第三方评估有助于广泛了解人民群众的立法需求和立法建议,可以加强对各方面意见的综合分析,把社会公众、社团组织等利益相关者的意见纳入到法律法规草案中,更加积极地回应社会关切,更好地发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的积极作用。因此,开展立法第三方评估,不仅是实现公众参与立法的重要渠道,也是宣传立法理念、提高立法关注度、培育法治信仰的有效手段。

    (四)建立健全重要立法事项第三方评估机制,是实施精准精细立法的重要手段。实施精准立法,提高立法精细化水平,必须提高立法的及时性、系统性、针对性、有效性,做到能具体的尽量具体,能明确的尽量明确,增强法律法规的可执行性、可操作性。建立健全重要立法事项第三方评估机制,通过第三方评估运用科学的手段和方法,对社会影响较大、涉及群众切身利益以及技术性强等重要立法事项进行评估,以评估结果作为重要的立法参考依据,从而更好地配置政策法律资源,提高立法的科学性和精准性。首先,开展立法第三方评估,可以有效促进立法机关增强自我监督能力,从立法工作内部提高法律法规的实效性。其次,通过开展立法第三方评估,可以及时检测法律法规在实际运行中存在的法律适用无所适从问题并对其进行弥补,从而有效提高法律法规的可操作性。再次,通过第三方评估主体对法律法规草案进行实证调查,可以深度调查了解社会关系和法律成本—效率的关系,直接反映法律法规的可操作性、时效性,为法律法规的制定、修改完善提供建议和依据,提高法律实施的有效性。

  二、重要立法事项第三方评估机制现状与问题

    第三方评估源于西方发达国家,是发达国家通行的做法,其核心是由独立的外部机构来实施评估。党的十八大以来,中央高度重视决策咨询工作,大力推进科学决策、民主决策,健全决策机制和程序,在制定重大改革方案和重大政策措施落实情况督查的过程中,重视运用和发挥第三方评估的作用。党的十八届四中全会明确提出建立重要立法事项第三方评估机制后,一些地方和部门进行了积极探索,积累了有益经验,并出台了相关指导性文件,将其规范化、制度化。与此同时,在实践运用中也出现一些问题,亟待今后重视和解决。

    (一)第三方评估在立法实践中的运用

    2015年7月,江西省政府法制办出台了《江西省地方性法规和省政府规章草案第三方评估办法》(以下简称《办法》),这是国内首个专门针对立法重要事项进行第三方评估的规范性文件。2016年1月,江西省人民政府对《江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》规章进行了修改,在第二十八条第三款中明确规定:“对社会普遍关注、部门间争议较大的重要立法事项和专业性、技术性强的地方性法规及规章草案,由省政府法制机构和起草单位组织开展第三方评估。”这是国内首个专门在政府规章中明确要求组织开展第三方立法评估的省市。第三方立法评估机制建立以来,江西省政府法制办先后对《江西省非物质文化遗产条例》《江西省旅游条例》《江西省学校学生人身伤害事故预防与处理条例》《江西省河道采砂管理条例》《江西省传统村落保护条例》等法规草案进行了立法第三方评估。

    2016年8月,安徽省对正在起草的《安徽食品安全条例(草案)》中争议较大的“关于食品生产加工小作坊、食品摊贩管理体制问题”,委托安徽大学法治政府建设创新团队开展第三方评估。此次评估内容主要包括法规草案拟规定条款与上位法的关系、管理体制机制是否符合实际和省情、制度设计的整体质量等,最终将形成较为全面权威的评估报告,为下一步法规的制定和出台提供参考依据。

    2016年,我国首个公共政策与立法第三方评估研究机构——“北京城市学院公共政策与立法第三方评估研究中心”在北京城市学院成立。该中心依托北京城市学院众城智库(城镇化研究院)平台,开展公共政策和立法第三方评估研究工作和实践工作,国土资源部将城市学院众城智库(城镇化研究院)确定为全国唯一的一个“第三方立法后评估”试点单位。同时,北京市法制办就其重点研究课题“重大立法项目第三方评估相关法律问题研究”的委托研究和相关合作事宜正积极与“北京城市学院公共政策与立法第三方评估研究中心”进行交流和洽谈。另外,该中心正着手筹建我国首个“公共政策与立法第三方评估公益基金”,开展完全独立的第三方评估,组织专家和社会各方面的力量对社会各方面共同关注的社会公共政策和立法进行程序公开、方法科学、规范具有操作性的第三方评估工作。

    2016年,深圳市法制办做出的《关于修改<深圳市人民政府制定规章和拟定法规草案程序规定>的决定》提出,深圳拟建立立法争议第三方评估制度,规定市政府在协调过程中可以委托高等院校、社会团体、科研机构等机构对争议较大的重要立法事项或重大利益调整的制度措施进行论证咨询。

    2017年,为提高立法科学性和民主性,中山市起草并向社会公布《中山市政府立法工作事项第三方评估办法(草案征求意见稿)》,征求社会公众意见。《办法》规定,今后属于社会普遍关注、涉及群众切身利益、存在争议的立法事项的立法草案,均应进行第三方评估;在立法建议项目、遇到立法疑难问题和立法草案应当开展第三方立法评估。

    此外,河北省人大常委会在《关于加强立法工作组织协调的若干意见》明确要求:“对部门间争议较大的重要立法事项,由省人大常委会主任会议决定,引入第三方评估,充分听取各方面意见后协调决定,避免久拖不决。”

    (二)第三方立法评估在实践运用中存在的问题

    当前,立法第三方评估在我国尚处于起步探索阶段,由于没有专门的法律和完善的评估理论与机制,因此在实践中还存在一些问题和不足,相关制度有待设立与完善。

    一是评估机构和人才匮乏。独立的评估机构既是保证评估结论客观、公正的前提,也是提升立法评估质量的关键所在。在许多发达国家,第三方评估机构组织化、专业化很强。从美国公共政策评估的实践来看,第三方不仅在利益关系上与作为政策制定者的政府以及相关的政策执行者保持了距离,更主要的是它们在评估中的专业性受到人们的推崇,如美国的兰德公司、现代问题研究所等。第三方的核心理念是秉持独立性,从而提升评估的权威性,增进评估的社会认可度。然而,当前,除北京、广东、上海、江苏、浙江等发达地区以外,中西部省市教育研究相对落后,省内能够真正独立开展第三方评估的机构数量有限。虽然国家对重要立法事项第三方评估作出了具体要求,但对第三方评估机构资质要求和认定没有作相应规定,且目前第三方评估机构在数量有限的情况下资质参差不齐、市场化程度不高,导致评估机构的竞争性选择极其困难。另外,即使委托相关高校或研究机构进行评估,往往也是由某个专家临时召集几个人完成,缺乏成熟固定、分工合作的智囊研究团队。

    二是立法评估质量有待提高。目前,从各地试点运行情况来看,委托的第三方评估机构往往都是以高等院校和研究机构为主,行业组织、社会组织较少。虽然依托高等院校和科研机构,可以充分发挥其专业理论知识储备丰富的优势,有效提升所评估法律法规的专业水准,增加立法的科学性。但是,由相关高校和科研机构独立进行第三方评估也存在固有短板,即它们在某个研究领域具有深厚的理论基础和专业水平,但是缺乏一定的实践操作经验,难免会犯过分理想化的毛病,容易导致立法评估结果与社会实际脱节,针对性和实用性不强,影响到立法的可操作性和适用性,从而难以发挥立法应有的作用,浪费立法资源。与此同时,第三方主体在开展立法评估时,运用的方法较为单一,仅限于进行理论探讨、从本本主义出发解释的较多,缺乏立法的成本和社会效益的实证分析,缺乏对社会实践的调查研究,缺乏立法风险评估等,从而导致立法评估结果质量不高。

    三是评估结果的应用及反馈机制不健全。评估的目的在于应用,在于提升重要立法事项的立法质量,由此决定,立法机关应当将第三方评估报告作为法规、规章草案制定和修改的重要参考,向第三方机构和社会公众反馈报告提出的意见和建议的采纳情况。这样做既是对第三方评估效果的正面积极回应,又反映出评估结论对决策机关的一定约束力,还可以使社会公众了解立法的形成背景,为执法和守法创造良好条件。然而,目前各地对第三方评估报告的应用都只是作为法律法规草案修改完善的重要参考,缺乏强制性的应用规定或者反馈规定,对其最终立法决策的影响作用有限。对评估结果应用情况,虽然有些省市在其制度中规定应当向第三方反馈评估报告提出的意见建议采纳情况,但现实却往往流于形式,极大的影响了第三方评估主体的评估积极性。

  三、 重要立法事项第三方评估机制构建设想

    根据国外第三方立法评估经验以及结合我国立法工作实际,现就构建重要立法事项第三方评估机制,推动立法第三方评估制度化、规范化、程序化,提出以下几点构想。

    (一)关于“重要立法事项”的界定

    从立法技术来看,“重要立法事项”属于不确定概念,要构建科学合理的立法第三方评估机制,首先必须对“重要立法事项”这一概念的内涵作出一定的判断,并形成共识。具体说来,“多重要”的立法事项才算重要立法事项?对于重要立法事项,达到何种程度才算“重要”?我们认为,涉及到对公民权利义务进行处分的规定,涉及到社会稳定安全的规定,涉及到对社会公共资源分配的规定,涉及到对多方利益主体的规定,都应当视为重要立法事项。并且对于重要立法事项的认定,必须遵循一定的程序要求,由特定的主体进行认定。在认定主体上,应当是有立法权的人大常委会,通过委员长会议或主任会议的形式,决定该事项是否构成重要立法事项。一旦经过委员长会议或主任会议决定,该法律法规有关立法事项应当及时交付第三方评估机构进入第三方评估程序,并作出立法评估报告。具体而言,我们认为属于社会普遍关注、涉及重大公共利益、群众切身利益、部门争议较大以及专业性、技术性较强的立法事项都应属于重要立法事项范畴,其形式可以是立法建议项目、立法疑难问题和法律法规草案。

    (二)关于立法第三方评估应当遵循的原则

    第三方评估主体在开展立法评估时应当遵循的原则可以概括为:

    1.客观性。客观真实是立法评估的首要原则,该原则要求第三方评估机构在评估过程中应当实事求是、以真实的信息作为评估依据,克服主观臆断、克服部门利益、地方利益倾向。

    2.中立性。第三方评估机构在开展立法评估时必须贯彻中立性原则,努力消除各种先入为主或者主观偏见。同时要坚持独立性,拒绝接受利益集团的游说和权力寻租,不得从立法评估中获取利益。

    3.公开性。对相关立法事项进行第三方立法评估时,要及时公开评估信息,包括评估主体是谁,第三方评估机构是哪家,评估对象有哪些,评估标准是什么,评估程序怎么样、采取哪些评估办法等等。

    4.民主性。立法强调民主,对重要立法事项进行第三方评估也应民主,尤其在评估阶段应邀请人大代表、政协委员参与评估,广泛听取公民、法人和其他组织的意见建议。

    5.科学性。开展立法评估时评估内容、评估标准的设计要规范、统一、准确、简明,评估程序规范严谨,体现立法评估的科学合理、实事求是。

    (三)关于立法第三方评估主体的资质

    独立的第三方评估主体既是保证评估结论客观公正的前提,也是评估体系机制趋于成熟的重要标志之一。根据国内外立法评估的实践,我们认为,对重要立法事项开展第三方评估的独立第三方评估主体是指有别于公共组织与私人组织的、对立法实施效果进行评估的非营利性组织,它主要包括受立法机关委托的大学研究机构、专业评估组织,不包括立法机构临时组织的、由立法机构主导控制的专家评估。健全的组织机构是第三方立法评估主体享有立法评估权利并承担立法评估义务的实体存在形式,也是第三方立法评估主体必备的资质要件。具体而言,作为第三方立法评估机构应当具备下列条件:一是具有独立的名称和固定住所;二是有完善的内部管理机制和相应的组织章程,且社会信誉良好;三是具有熟悉立法、行政事务或者具备相关专业知识技能并掌握评估方法技术的专业工作人员;四是专业工作人员具备优良的职业操守;五是具备开展立法评估工作的其他条件。

    (四)关于立法第三方评估机构的选择与管理

    委托第三方评估机构进行重要立法事项评估,应当按照公开公平公正的原则,采用竞争择优的选择机制,通过政府购买服务的方式确定评估机构。在必要时,可以同时委托多个第三方评估机构对同一事项进行评估。在选择第三方评估机构时,除以高等院校、科研单位、地方立法研究会(院)或立法基地、行业协会为主体外,还应将民间研究机构、专业咨询服务机构、律师事务所等社会中介组织,甚至在某一领域具有突出专业知识的个人纳入选择范围,但是个人作为评估主体的应当限定一定条件,如某一领域具有突出的专业知识的自由职业者。委托第三方评估机构进行重要立法事项评估,应当签订合同,明确双方的权利义务,受委托的第三方评估机构不得将评估工作转委托其他单位或者个人实施。

    就具体选择程序而言,立法工作机构根据第三方评估机构的申请,对评估机构进行利益筛查,排除与部门有直接或间接利益的机构,然后对评估机构进行专业筛选,排除与项目专业不够紧密的,最终按照相关条件评判标准以及提出的评估计划,采用招投标的方式,公平公开公正地选择第三方评估机构;就遴选监督而言,由立法机构公开第三方产生的全过程,通过向社会公开评估机构条件、遴选程序,接受争议部门和社会公众的监督和评价。

    第三方评估机构开展评估工作,应该遵循诚实信用原则,忠实履行法定义务和委托协议约定的义务,确保评估过程和结论的科学规范、客观公正。在履行职责过程中有违反诚信义务等履行不当行为的第三方评估机构及其工作人员,按照国务院《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》要求,依法依规对第三方评估机构及其工作人员严重失信行为采取联合惩戒措施。

    (五)关于立法第三方评估的主要内容

    开展重要立法事项第三方评估,可以对立法建议项目进行评估,也可以对立法重大争议事项进行评估,还可以对立法草案具体内容进行评估。根据立法评估事项的不同,其评估的内容侧重也各不相同。具体如下:

    1.对立法建议项目的评估内容。第三方评估机构应当对立法建议项目的以下方面进行评估,并在评估报告中对评估情况和结论逐一说明:一是合法性:立法计划项目是否符合立法权限范围,是否与国家重大改革发展方向相符;二是必要性:立法事项是否属于应当通过立法予以规范,立法事项是否急需通过立法解决突出问题,拟设定的主要制度和措施是否必要;三是可行性:拟设定的主要制度和措施是否可行,是否具有可操作性,立法所需的各项配套措施是否完善,是否存在立法空间;四是立法时机:立法涉及的制度是否有相关实践可供借鉴,是否能在短期内解决立法面临的制度衔接、分歧化解、改革试行等问题。

    2.对立法重大争议事项的评估内容。第三方评估机构应当按照委托方提出的需要,主要就以下方面立法重大争议问题进行评估,并在评估报告中对评估情况和结论逐一说明:一是立法需要确定的社会事务运行管理模式是否合法,是否符合经济社会发展需要;社会运行管理是否高效有序;二是立法需要设定的主要制度、措施设置否合法、合理、科学,高效、便民;三是立法涉及的行政管理职权职责如何统筹分配、运转高效;四是其他立法争议事项如何解决。

    3.对法律法规草案评估内容。第三方评估机构应当就法律法规草案的以下方面进行评估,并在评估报告中对评估情况和结论逐一说明:一是拟采取的主要制度和管理措施是否与法律、法规及其他上位法规定相抵触,法律法规草案的制定修改是否有宪法法律依据;二是拟采取的主要制度和管理措施是否有利于改进行政管理,管理措施是否具体、可操作。拟采取的措施对经济发展、公共安全、生态环境等方面可能产生的利弊影响,在实施方面会遇到哪些困难,今后若干年的绩效目标等;三是拟采取的主要制度和管理措施是否有利于解决行政管理中的实际问题,是否与上位法存在不必要的重复、抵触或者不协调;四是拟采取的主要制度和管理措施是否符合公平、公正原则,拟设定的职权与责任是否相统一,拟设定的机构职责、行政管理主要由哪级机构承担,职权分配是否合理可行,基层是否有相应的管理服务能力,基层以及人民群众对立法事项的基本意见;五是采取的管理措施是否存在地方保护、区域封锁,行业壁垒、企业垄断,违法给予优惠政策等不符合建设全国统一市场和公平竞争的情形,是否会增加相关主体的义务或者减损市场主体的合法权益,是否在市场准入和退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本和生产经营行为等方面存在含有排除、限制竞争内容的措施;六是立法技术是否规范,概念界定是否明确,草案的各项制度之间是否协调一致,是否影响到相关法律、法规、规章的正确、有效实施;七是其他需要评估的情况。

    (六)关于立法第三方评估的标准

    对重要立法事项开展第三方评估,主要依据以下标准进行:一是合法性标准,即是否与法律、法规及其他上位法保持一致;二是合理性标准,即是否符合公平、公正原则,是否必要、适当,设定职权与责任是否相统一;三是科学性标准,即是否具有适当前瞻性,是否体现规律要求,是否适应时代需要,是否符合人民意愿,是否解决实际问题;四是协调性标准,即法律法规各项制度之间是否协调一致,与同位阶立法之间是否存在冲突;五是规范性标准,即立法技术是否规范,是否影响到规章的正确、有效实施;六是操作性标准,即概念界定是否明确,各项制度及其程序是否具体可行;七是实效性标准,即法律法规出台后能否达到预期目的,取得预期效果,以及实施过程中的成本和效益分析。

    第三方评估涉及的专业性、技术性事项有专门评估标准的,按照专门评估标准进行评估。

    (七)关于第三方评估的程序及方式

    对重要立法事项进行第三方评估,其程序包括准备阶段、实施阶段、评估报告形成阶段。在准备阶段,第三方评估机构应当按照委托协议确定的评估内容制定切实可行的评估方案,明确评估对象、目标和技术手段,并进一步细化工作方案。实施阶段,第三方评估机构应当按照评估方案搜集与立法事项相关的信息资料,归纳基本情况,进行分析评估,听取意见,调查研究,得出初步结论。评估报告形成阶段,第三方评估机构应当对初步结论进行研究论证,形成正式评估报告。

    关于立法评估的方式,第三方评估机构可以根据评估需要,采取召开座谈会、发放调查问卷、实地考察、专题调研、个案分析、专家咨询、网络咨询、相关立法比较分析、成本效益分析等多种方式进行评估。

    (八)关于立法第三方评估报告的内容

    评估报告是第三方评估主体向立法决策机关提交的关于如何解决争议较大的重要立法事项的说明。第三方评估机构就立法建议项目、立法重大争议事项、立法草案作出的评估报告。从形式上看,由名称、报送机关、正文、附件和落款构成,其中报告正文应当包括以下内容:一是评估工作的基本情况;二是评估内容分析;三是评估结论及意见建议;四是其他需要说明的问题。评估内容分析主要是根据收集的信息对争议立法事项进行合法性、合理性、可行性、规范性的分析;评估结论是对评估结果的集中体现;评估建议是针对评估中存在的问题提出具有针对性和建设性的对策建议。评估报告应当附所依据的资料、数据和立法参考等材料。

    (九)关于立法第三方评估结论的应用

    体现第三方评估结果的形式就是评估报告。虽然评估报告本身不具有法律效力,但是要加强对其的运用。评估报告应当与地方性法规草案文本和地方政府规章草案一并提交给立法决策机关,作为决策参考依据,并将评估报告与草案文本。起草说明的立法资料一同存档。为了避免将第三方的评估形式化的处理,决策机关应当就评估报告的采纳情况以书面方式反馈给第三方,没有采纳的还应当说明理由。除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外,评估报告应当向社会公开。

    重要立法事项引入第三方评估机制,是当前推进科学立法、民主立法、依法立法道路上的一个新突破,己经在全国各级立法机关广泛开展并初显成效,但完善我国重要立法事项第三方评估机制任重而道远,期待着这一制度在实践中不断完善,成为推动我国立法前进的新活力。

  (韩军 叶敏健 谢章泸 张涛)

 

    参考文献

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责任编辑: 冯涛

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