关于《中华人民共和国节约能源法（修订草案）》的说明

全国人民代表大会常务委员会：

    根据十届全国人大常委会立法计划的安排，全国人大财政经济委员会负责组织起草《中华人民共和国节约能源法（修订草案）》（以下简称草案）。2006年3月，成立了由全国人大财政经济委员会以及国家发改委、国务院法制办等部门和有关专家组成的起草组。一年多来，起草组开展了立法调研，召开了专题座谈会和国际研讨会，就法律修订中的主要问题形成了共识。在形成草案征求意见稿后，征求了中央有关部门以及各地人大财经委的意见，全国人大常委会办公厅专门征求了国务院办公厅的意见。起草组根据反馈意见做了进一步修改。全国人大财政经济委员会审议通过了这个草案，认为草案基本成熟，建议提请全国人大常委会审议。现说明如下：

    一、关于修订节能法的必要性

    《中华人民共和国节约能源法》（以下简称节能法）自1998年1月1日施行以来，对于推进全社会节约能源，保护环境，促进经济社会可持续发展，发挥了重要作用。近年来，我国能源消费增长很快，能源消耗强度高、利用效率低的问题比较严重，经济发展与能源资源及环境的矛盾日趋尖锐，现行节能法已经不能完全适应当前及今后节能工作的要求，需要修订。一是，随着经济社会的发展和城镇化进程的加快，建筑、交通运输、公共机构等领域的能源消费增长很快，是节能工作的薄弱环节，需要在进一步规范工业节能的基础上，扩展现行法律的调整范围，对建筑节能、交通运输节能和公共机构节能做出规定。二是，根据立法调研和执法检查中了解的情况，现行节能法的一些倡导性条款和原则性要求难以落到实处，需要针对法律实施中存在的突出问题，对一些规定加以细化，并加大对违法行为的处罚力度，进一步增强法律的可操作性和约束力。三是，目前基层普遍存在节能工作主管部门不够明确、节能管理职责交叉的问题，造成节能监管工作有所削弱，需要进一步明确节能监管主体，理顺相关部门在节能监管中的职责。四是，加强节能工作，应更好地运用市场机制和经济手段引导和推动合理用能。需要进一步明确有关政策措施，建立促进节能的激励与约束机制。近年来，许多全国人大代表、专家学者，特别是基层单位要求修改节能法的呼声很高。从当前的情况看，实现“十一五”规划纲要确定的节能减排约束性目标，还存在很多困难和问题，有些地区和行业能耗指标不降反升，2006年全国没有实现年初确定的节能降耗目标，增加了“十一五”后几年节能减排工作的难度。今年以来，高耗能、高污染行业增长仍然过快。节能工作形势严峻，任务艰巨，压力很大。迫切需要在总结节能法实施情况的基础上，通过完善法律，加大对节能工作的推动力度。

    二、关于节能法修订的基本思路

    修订节能法，必须贯彻科学发展观，落实节约资源的基本国策，从我国实际出发，借鉴国外先进经验，健全节能管理制度，为推动全社会节约能源，提供必要的法律保障。在草案拟订过程中把握了以下几个方面：

    （一）完善节能的基本制度。根据我国国情和实现经济与社会可持续发展的要求，节能是我国的一项长期方针，必须坚持不懈地抓下去。因此，节能法修订不仅要着眼于解决当前存在的突出问题，更要着眼于长远的制度规范。为此，草案明确了节能在我国经济社会发展中的战略地位，规定了一系列节能管理的基本制度，如实行节能目标责任制和节能评价考核制度，国务院和县级以上地方各级人民政府每年向同级人民代表大会报告节能工作，省级人民政府每年向国务院报告节能目标责任制的履行情况；实行固定资产投资项目节能评估和审查制度、重点用能单位报告能源利用状况制度等。

    （二）体现市场调节与政府管理的有机结合。各国节能管理的方式方法各有不同。有的国家和地区，如欧洲，重视运用财税政策等经济手段对用能行为加以引导；而有的国家，如日本，则形成了一套建立在节能标准和法规基础之上的政府管理和监督体系，政府对重点企业的用能行为有详尽的指导，管理措施带有一定的强制性。鉴于我国目前的实际情况，必须在注重发挥市场机制作用的同时，强化政府监管，综合运用经济、法律以及必要的行政手段对用能行为加以引导和规范。为此，一方面，草案注重发挥经济手段和市场经济规律在节能管理中的作用，对运用财税、价格、信贷、政府采购等政策鼓励和引导节能做了规定，对支持和推广电力需求侧管理、合同能源管理、节能自愿协议等节能办法也做了规定。另一方面，草案还规定了一些强制性的节能管理措施。比如，生产高耗能产品必须符合单位能耗限额标准；对依法实行生产许可证的工业产品，如果是耗能高、污染重和浪费资源的，主管部门不得颁发生产许可证；对家用电器、电动机、电力变压器、汽车等使用面广、耗能量大的用能产品，实行能效标识管理，生产或进口列入规定目录的用能产品必须标注能效标识；对重点用能单位能源利用状况报告要进行审查，对节能管理制度不健全、节能措施不落实、能源利用效率低的重点用能单位要实施强制性能源审计等。

    （三）增强法律的针对性和可操作性。根据我国的节能形势，针对一些突出问题，力求在草案中规定更具可操作性的解决办法。近几年国务院发布了关于加强节能工作的决定，最近国务院又印发了节能减排综合性工作方案，国务院有关部门也出台了一些节能规章、政策和措施，对其中一些被实践证明是有效的，尽量吸收到了法律之中。同时，由于节能工作涉及面广，环节也很多，有些问题还比较复杂，很难完全在法律中做出具体规定。为此，草案在做了一些原则性、方向性的要求的同时，授权有关部门制定具体办法。

    为配合节能法的修订工作，目前国务院及有关部门正在组织制定或修订有关配套制度和标准，包括：节能目标责任制和评价考核实施办法、固定资产投资项目节能评估和审查管理办法、民用建筑节能管理条例、节能专项资金管理办法以及50多项有关工业、建筑、交通运输等领域的能效标准。这些配套制度、标准的制定和实施，将大大增强法律的可操作性。

    需要强调的是，抓好节能工作，根本上还要靠调整和优化产业结构。草案明确，国家实行有利于节能和环保的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，鼓励发展耗能低、污染少的生产能力，大力发展服务业和高新技术产业。草案还对淘汰落后工业生产能力，建立落后产能退出机制，以及控制高耗能、高污染产品出口，禁止对高耗能、高污染项目实施税费、信贷、电价、地价优惠等做了规定。这些管理制度和激励措施将会推动产业结构的调整，促进国民经济向节能环保型发展。

    三、关于草案修改的主要内容

    现行节能法共6章50条，草案共7章85条。对现行节能法进行了较大修改，修改的主要内容是：

    （一）扩大调整范围。建筑、交通运输是能源消费的重要领域。根据建设部的数据，目前我国建筑能耗约占全国终端能源总消费量的275％。据测算，2005年，交通运输能耗约占全国终端能源总消费量的163％，今后随着汽车的增加，比重还会提高。为了加强这些方面的节能工作，草案在第三章增设了建筑节能、交通运输节能的内容，主要规定了一些重要的节能制度和管理措施，如：逐步实行供热分户计量、按用热量计量收费制度；房地产开发企业在销售商品房时，应当明示能耗指标等信息；鼓励开发、生产、销售、使用节能环保型汽车、船舶等交通运输工具，实行老旧交通运输工具的报废、更新制度，鼓励开发和推广应用清洁、替代燃料和新能源汽车等。

    政府机构是能源消费的重要部门，抓好政府机构的节能工作对于全社会将起到示范和带动作用。据测算，2005年政府机构能源消费量约占全国终端能源消费总量的67％，而且其增长速度较快。为加强政府机构的节能管理，体现政府机构带头节能，草案新增了公共机构节能一节，明确了政府机构在节能方面的义务，如实行节能目标责任制、实施政府机构能源消耗定额管理，加强单位用能系统管理，优先采购列入节能政府采购清单中的产品等。

    关于工业节能，草案增加了优化用能结构和企业布局；限制新建燃油发电机组；实行电网节能调度，优先安排清洁高效、能耗低的机组发电，限制能耗高、污染重的机组发电；以及鼓励工业企业采用余热余压利用技术、洁净煤技术和热电联产技术等内容。

    重点用能单位是我国的耗能大户。2006年，钢铁、有色、煤炭、电力、化工等9个行业的922家重点耗能企业的能源消费量约占全国一次能源消费总量的315％。突出抓好重点用能单位的节能工作，对于缓解经济社会发展面临的能源与环境约束具有重要意义。为此，草案专设了“重点用能单位节能”一节，进一步明确了重点用能单位的节能义务，强化了管理和监督。

    关于农业和农村节能，草案没有设立单独的章节加以规定，主要考虑是：我国农村能源商品化率不高，农村居民生活用能有一半以上仍然靠薪柴和秸秆，农村生产领域主要是农业机械、渔业生产、排灌设备等的用能。农村节能的重点在于从技术上淘汰落后的农用设备，大力发展沼气，推广太阳能利用技术和节能型农宅、省柴节煤炉灶等。这些内容在草案第四章“技术进步”中已有规定。

    关于生活节能，草案也没有单设章节规定。这方面的主要内容，如逐步实行供热分户计量，鼓励安装和使用太阳能利用系统，推广使用节能空调、节能照明器具等已在其他章节做了规定。

    开发利用新能源和可再生能源，是节约常规能源的重要途径。考虑到可再生能源法对此做了规定，本法只规定了一些衔接性的条款。

    （二）健全节能标准体系和监管制度。节能标准既是企业实施节能管理的基础，又是政府加强节能监管的依据。政府对节能工作的管理涉及很多方面，要把政府的节能监管建立在法制基础上，必须建立科学的节能标准体系。目前，我国的节能标准还不健全，这次节能法修订，进一步明确要制定强制性的用能产品（设备）能效标准、高耗能产品单位能耗限额标准，健全建筑节能标准、交通运输营运车船的燃料消耗限值标准等。以上述标准为基础，草案规定了更加严格的节能管理办法，如：对不符合能效标准的用能产品（设备）实行淘汰制度；生产高耗能产品，如果能耗超过限额，必须限期治理；禁止销售和进口不符合能效标准的用能产品（设备）。草案还规定，不符合有关节能标准的建筑项目不准开工建设，对已开工建设的建筑项目要开展执行节能标准情况的检查，对已经建成但没有达到节能标准的建筑不得办理竣工验收手续。这些标准和管理办法的制订和完善，将有利于从源头上控制能源消耗，遏制重大浪费能源的行为，加快淘汰落后的高耗能产品和设备。

    （三）加大政策激励力度。加强节能工作，需要政府采取激励政策加以引导和推动。草案增设了激励政策一章，明确国家实行促进节能的财政、税收、价格、信贷和政府采购政策。主要包括：对列入推广目录的节能技术和产品，实行税收优惠，并通过财政补贴或税收扶持政策，支持节能空调、节能照明器具、节能环保型汽车等的推广和使用；实行有利于节约资源的税收政策，健全能源矿产资源有偿使用制度，提高能源开采利用水平；运用关税等有关政策，鼓励进口先进的节能技术和设备，控制耗能高、污染重的产品的出口；中央和省级财政设立节能专项资金，并鼓励多渠道筹集节能资金，支持节能技术研究开发、示范与推广以及重点节能工程的实施等；制定节能政府采购清单，通过政府采购政策促进节能；引导金融机构增加对节能项目的信贷支持，为符合条件的节能技术改造等项目提供优惠贷款；实行峰谷电价、差别电价等有利于节能的价格政策；制定并实施鼓励热电联产和利用余热余压发电、供热政策等。

    （四）明确节能管理和监督主体。为了加强节能监管工作，草案规定，县级以上地方各级人民政府要明确管理节能工作的部门，政府其他有关部门依法履行与节能有关的监督管理职责，以确保法律规定的节能制度和措施有人抓，违法用能行为有人查。

    （五）强化法律责任。一是增加了法律责任条款。草案规定了18项法律责任，比现行节能法增加10项，包括：建设、设计、施工、工程监理等单位违反建筑节能的有关标准，重点用能单位拒不落实整改要求或整改未达到要求、不按时报送能源利用状况报告或报告内容不实、不按规定设立能源管理岗位，伪造、篡改能源统计资料或编造虚假能源统计数据，以及未按规定配备、使用能源计量器具等方面的法律责任。二是加大了处罚力度。如草案规定，房地产开发企业在销售商品房时，未向购买人明示能耗指标等信息，或利用以上信息进行虚假宣传，经责令改正而逾期不改的，要处以罚款；情节严重的，要降低资质等级，直至吊销资质证书。三是强化了政府等公共机构、节能服务机构的法律责任，包括：对不符合有关节能标准、高耗能产品单位能耗限额要求的项目予以批准或核准建设，不优先采购节能产品或采购国家明令淘汰的产品，节能评估、检测、认证等服务机构提供虚假信息等方面的法律责任。

    草案和以上说明是否妥当，请予审议。